着力推动律师调解试点工作在安徽开花结果

姜 明（安徽省司法厅厅长）

为充分发挥律师在预防和化解矛盾纠纷中的专业优势、职业优势和实践优势，健全完善律师调解制度，推动形成多元化纠纷解决体系，2017年9月，最高人民法院、司法部联合印发了《关于开展律师调解试点工作的意见》（以下简称《意见》），11月，最高人民法院和司法部部署在北京、安徽等11个省份开展律师调解试点。作为首批试点省份，我们深感责任重大、使命光荣。试点以来，安徽省司法厅积极创新工作机制，坚持规范工作流程，着力增强律师调解工作实效，努力为我国律师制度改革提供安徽做法。

一、主要做法

（一）早谋划、强实施，推动律师调解试点有序开展。2017年8月初，省司法厅就着手将律师调解试点工作列入全省司法行政改革重点任务清单。接到最高人民法院、司法部《意见》后，迅速召开律师制度改革试点座谈会，集体学习试点改革文件，梳理出12项需要协调法院、财政、物价等部门的事项，研究应对试点改革中可能出现的问题，起草安徽省《关于开展律师调解试点工作的实施意见》（以下简称《实施意见》），并先后到省高院、省财政厅、省物价局协调工作对接、经费保障等问题，就相关事项凝成共识。试点中，先后组织召开全省律师调解、刑辩全覆盖试点座谈会，举办业务培训，解读试点政策，统一思想认识，共商解决试点中的困难与问题，会同省高院赴试点市督查调研，推动试点工作取得实质性进展。截至目前，全省共设立律师调解组织106个，批准律师调解员605人，律师调解案件975件，法院确认调解协议70件。

（二）勇创新、重实效，确保律师调解试点稳步推进。试点需要创新，也必须创新。为此，我们在不折不扣贯彻《意见》、完成规定动作的前提下，积极自创动作，努力为试点提供更多标本。

一是明确入册条件与程序。在入册条件上，《实施意见》规定，同时符合“依法注册设立1年以上”等6项条件的律师事务所可以申请设立律师调解工作室，同时符合“有3年以上律师执业经历”等4项条件的律师可以申请成为律师调解员。为保证律师调解队伍的质量，还规定因违法违纪执业受到行政处罚或者行业处分未逾3年的，或者1年内受到法院训戒以上制裁的，不能进入名册。入册程序上，《实施意见》规定，符合条件的律师事务所和律师可以向当地律师协会申请，由律师协会依据资质条件确定律师事务所和律师调解员名册，报同级司法行政机关、法院批准，并逐级报省高院、省司法厅和省律师协会备案。

二是设置律师调解考核环节。根据《意见》，承担律师调解工作的主体共有五类，分别是人民法院律师调解室、公共法律服务中心律师调解室、律师协会调解中心、律师事务所调解室和律师调解员。鉴于人民法院、公共法律服务中心和律师协会所设律师调解机构的特殊性，目前只宜对律师事务所调解室和律师调解员进行考核。为此，《实施意见》规定，律师事务所调解室具有“违法违规调解”等8项情形之一的，年度考核不合格，应当停止开展律师调解工作室业务1年，并进行整改。经整改仍不能消除影响或者仍不能保持设立条件的，由批准设立机关予以注销。律师调解员具有“偏袒一方当事人，损害另一方当事人合法权益”等4项情形之一的，年度考核不称职，应当停止开展律师调解业务1年。同时将律师事务所调解工作室、律师调解员的考核事项，分别纳入律师事务所、律师年度考核内容。

三是完善工作模式和流程。会同省高院统一律师调解组织的标牌式样，编制全省律师调解员、律师调解组织名册，确定13种律师调解格式文书。指导试点市探索在仲裁委员会、市工商联设立律师调解工作室。探索仲裁案件裁前调解新模式，对一些仲裁前可调解的案件，由仲裁委移交律师调解工作室先行调解。在工商联设立律师调解工作室，面向全市工商企业开展律师调解工作，助力工商企业化解矛盾纠纷，降低企业生产经营成本。指导试点地区设计制作了律师调解室（中心）调解专用章，供各律师调解室（中心）在出具律师调解协议书时使用，以体现律师调解组织各类文书的规范性和严肃性；实行律师调解员助理制度，由律师调解员助理协助律师调解员开展工作，促进律师调解工作更加高效。

四是健全工作制度和机制。配合省高院推动省人大制定《安徽省多元化解纠纷促进条例》，为律师调解提供地方立法保障。省高院、省司法厅联合制定《关于律师调解适用司法确认程序的规定（试行）》，明确规定：经调解达成协议，当事人向主持调解的律师调解组织所在地基层法院申请确认其效力的，法院应当依法受理；法院收到当事人司法确认申请，应当在2日内决定是否受理，并自受理之日起15日内作出是否确认调解协议效力的裁定。会同省高院制定出台《关于完善调解协议与支付令对接机制的规定（试行）》。

五是建立财政经费保障机制。省司法厅会同财政厅印发《关于进一步做好政府购买法律服务工作的通知》，要求建立健全政府购买法律服务机制，将律师参与调解等事项统筹列入政府购买服务目录；在编制年度部门预算时，同步编制政府购买服务资金预算、政府采购预算，确保政府购买法律服务资金预算与年度部门预算、政府采购预算有机衔接。同时支持指导试点市协调财政部门加强经费保障机制，根据律师承办刑事案件成本、基本劳务费用、服务质量、案件难易程度等因素，合理确定、适当提高办案补贴标准并及时足额支付，确保经费保障水平适应试点工作需要。

（三）重总结、凝经验，律师调解试点取得预期成效。一是“律师调解制度应建立、能运行”的观念已成共识。鉴于律师调解具有公益、低价甚至无偿等特点，而目前财政保障还不够充分，因此有关各方在试点之初确有顾虑，担心会因律师参与不足而使制度空转。但从试点情况看，4个试点市的律师参与意识强，报名踊跃，符合条件的律师绝大多数都主动申请担任律师调解员。调研中，不少律师还建议降低律师调解员的执业年限门槛，以便让更多的年轻律师有参与和锻炼的机会。另外，没有被确定为试点地区的蚌埠、安庆、六安等市，也积极主动开展了律师调解工作。二是律师调解流程和规则基本成型。律师调解的工作程序分为确定律师调解员、主持调解和调解终结3个环节。当事人可以在律师调解员名册中共同选定律师调解员。不能共同选定的，由人民法院、律师调解工作室或律师调解中心指定。律师调解员组织调解，应当用书面形式记录争议事项和调解情况，并经双方当事人签字确认。调解程序终结时，当事人未达成调解协议的，律师调解员在征得各方当事人同意后，可以用书面形式记载调解过程中双方没有争议的事实，并由当事人签字确认。在诉讼程序中，除涉及国家利益、社会公共利益和他人合法权益的外，当事人无需对调解过程中已确认的无争议事实举证。三是律师调解制度的导向指引作用初步显现。从调解实践看，申请律师调解并达成调解协议的案件逐月增多，2018年1月达成调解协议仅9件，10月就上升至332件，人民群众越来越认可这一便捷高效的纠纷解决方式。律师调解作为从事公益的新舞台和拓展业务的新平台，也越来越为律师行业认同。经审核，4个试点市共有550名律师调解员（不含省律师协会调解中心的55名调解员），占其全体律师（1311名）的42%，占执业三年律师（968名）的57%；4个试点市共有47家律师事务所挂牌设立律师调解工作室，占全部律师事务所（117家）的40%，其中亳州市有70%的律所挂牌，马鞍山市有68%的律师事务所挂牌。法院系统也积极支持这项改革，主动与司法行政部门对接律师调解工作室的设立、运行等工作，尽可能为律师调解提供便利。

二、存在的问题

顺利推进律师调解试点，需要力量保障、质量保障和经费保障等“三保障”的同步跟进。在试点中，我们发现在实际工作中还存在一些法律争议、实际困难和政策障碍，这些制约了 “三保障”机制的作用发挥，需要认真研究并逐步加以明确或解决。

一是律师调解组织的法律地位存在争议。律师调解组织的法律地位问题，关系到律师调解制度能否顺利实施，关系到违法调解的责任由谁承担等实际问题。律师调解组织能否作为民事法律关系主体，目前尚有不同认识，各地做法也不一。有的认为应该区别对待，设在律师事务所的律师调解室，能独立承担民事责任，又可以收费，应该作为民事法律关系主体；而设在法院、公共法律服务中心、律师协会的律师调解室，其成员不固定，也不能收费，难以独立承担法律责任，不宜作为民事法律关系主体。有的认为律师调解组织都应该作为民事法律关系主体，其形式就是应有专门的律师调解专用章。有的认为律师调解的责任由律师调解员承担，没必要赋予律师调解组织法律地位。我们鼓励各地在不违反试点规定的前提下自主探索、勇于试错，对要求统一制作律师调解专用章的试点市，给予指导，力求规范；对不愿制作专用章的，不做统一要求。

二是利益冲突原则的解决机制对律师形成逆向激励。《意见》第13条规定：“律师调解员不得再就该争议事项或与该争议有密切联系的其他纠纷接受一方当事人的委托，担任仲裁或者诉讼的代理人，也不得担任该争议事项后续解决程序的人民陪审员、仲裁员、证人、鉴定人以及翻译人员等。”这一规定，从制度设计上看，完全符合程序正义的要求，但在实践中会逆向激励律师“遇到调解躲着走”。

三是律师调解协议司法确认难。便捷、高效的司法确认，是律师调解制度有效运行的重要保障，但在试点中，调解协议的司法确认程序普遍耗时长。由于司法确认裁定书具有法律效力，关系到司法责任和职业风险，经办法官都很慎重，一般会对调解协议进行必要的甚至是实质性审查，这样会费时较多，与调解的便捷、高效目标有差距。

四是制定律师调解收费标准有障碍。《意见》第14条规定：“调解费的收取标准和办法由各试点地区根据实际情况确定，并报相关部门批准备案。”律师调解收费标准的制定有行业自治与行政主导两种路径，但不论哪种路径，在实践中都会有障碍。如果行业主导，由律师协会制定或批准，会面临公信不足、权威不够的问题。如果由物价部门制定或批准，则会面临政策障碍。因为律师服务收费标准问题，现行的总原则虽然是实行政府指导价与市场调节价相结合，但发展趋势是缩小乃至取消政府指导价。如，《国家发改委关于放开部分服务价格意见的通知》（发改价格〔2014〕2755号）进一步缩小了政府指导价的范围，明确规定只对三类收费实行政府指导价：（一）担任刑事案件犯罪嫌疑人、被告人的辩护人以及刑事案件自诉人、被害人的代理人；（二）担任公民请求支付劳动报酬、工伤赔偿，请求给付赡养费、抚养费、扶养费，请求发给抚恤金、救济金，请求给予社会保险待遇或最低生活保障待遇的民事诉讼、行政诉讼的代理人，以及担任涉及安全事故、环境污染、征地拆迁赔偿（补偿）等公共利益的群体性诉讼案件代理人；（三）担任公民请求国家赔偿案件的代理人。比较分析可知，这三类情形大都在律师调解的范围之外，因此，目前制定律师调解收费标准尚有障碍。

三、有关建议

针对上述问题，建议司法部会同最高人民法院明确律师调解组织的实体地位，进一步完善律师调解制度；协调财政部制定政府购买律师公益法律服务的项目与标准，建立健全经费保障机制；设计统一规范、便捷高效的律师调解司法确认程序；举办相关业务交流培训，提升参与各方的能力与水平，更好发挥律师调解试点的应有作用。