从双轨制、新双轨制到市民化
——流动人口治理40年

改革开放40年是中国经济社会发展取得举世瞩目成就的40年，也是中国社会流动性增加和社会活力增强的40年，更是社会结构发生巨大变迁的40年。40年来，中国经济社会的发展从最初总结文革失败的经验教训开始，到摸着石头过河的探索，再到建立社会主义市场经济目标确立，历经艰辛，走出了一条极不平凡的发展道路，从而在经济政治社会文化生态各个方面取得了巨大成就。

这条极不平凡的道路由改革城乡二元分割的计划经济体制、释放社会的活力开始。尽管改革的措施最早是在经济层面展开，包括城乡之间资源配置方式的改变，然而却产生了意想不到的社会后果，即人口的大量流动。因应于人口大量流动的影响和冲击，政府对既有社会管理的体制、政策也开始逐步改变。这种改变，今天称之为社会建设的过程，体现出一种既型塑国家与社会的边界，同时也被变动着的国家与社会边界型塑的双向发展特征。这种双向发展进程必须放置在中国社会转型的背景中，从国家与社会关系的视角解读，才能展示一幅清晰的图像。

从马克思等经典作家角度，国家被视为“从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量”。(1)《马克思恩格斯选集》第4卷，北京：人民出版社，1972年，第171、266页。而从当代社会学和政治学角度而言，社会既在国家的渗透和监护下发育，在发育的过程中又在逐步与国家分离。某种程度上，社会的地位和边界由国家界定，至少需经国家与社会的互动来体现，因此，国家与社会的力量和地位并不对等。国家与社会的关系不仅有对立和矛盾，更为重要的是相互交织与借用。国家—社会关系的具体样态主要取决于国家权力控制和配置资源的广度、深度和力度。

回到中国国家与社会关系的具体场景。1949年后随着国家政权建设力度的加强，国家机构和人员延伸至乡镇一级，从而使得国家—社会关系从帝国时期的“疏离”变成“家长式”管理。权力对地方事务的介入越多，随之而来的维持社会秩序的责任越重，也带来民众更多的期待和依赖。建立在此基础上的国家，势必以情感和行动的双重控制作为核心导向，所以国家范围内的全能化走向具有某种逻辑必然性。(2)任剑涛：《社会的萎缩与重建》，张一兵等编：《社会理论论丛》第二辑，南京：南京大学出版社，2004年，第178页。孙立平等把建国后的中国社会称为“总体性社会”，即国家将流动性用组织化的方式控制了起来(在城镇的组织化表现方式为单位制度，在乡村的组织化表现方式为人民公社制度)，最大程度地减少流动，从而达到汲取资源、管理社会、动员社会的目标。(3)孙立平、王汉生等：《改革以来中国社会结构的变迁》，《中国社会科学》1994年第2期，第47-62页。冯仕政则认为对超常绩效的追求和对改造社会的强烈欲求，是中国这一“革命教化政体”的内在矛盾，也即意欲尽快推进社会改造但缺乏足够有效手段时推行国家运动的原因。(4)冯仕政：《中国国家运动的形成与变异》，《开放时代》2011年第1期，第73-97页。渠敬东等认为在改革开放时期，国家治理从总体性支配向技术治理转变。(5)渠敬东、周飞舟、应星：《从总体性支配到技术性治理》，《中国社会科学》2009年第6期，第104-127页。转型背景中的中国仍在不断调适其整合社会要素的体制机制，其“变”与“不变”既反映了国家的自主性及其限度，同时也重塑了国家权力的实施方式及其运作逻辑，对于流动人口的治理典型呈现出国家的自主性及其限度，同时社会的自主性也在逐步发育。

回顾40年的人口流动和治理轨迹，我们发现其推动力是政府，即政府在流动人口流动和治理方面居于主导地位。然而流动人口并不是一味被动，因为市场经济的推动，实践总是会突破政府政策的设定，对政府既有的治理模式形成挑战，从而呈现出政府政策被动的一面。从最初的管控到今天的寓管理于服务之中，政府在流动人口治理方面的政策变动轨迹，为我们透视40年中国改革开放进程提供了一个视角和窗口，同时也为未来发展提供反思。笔者并不想重复已有研究路径，只想通过双轨制、新双轨制、市民化几个关键词及其发生学背景，梳理出40年流动人口与政策博弈的轨迹，以及这条轨迹背后的国家与社会关系，并在此基础之上，通过对流动人口的前景展望，提出中国现代国家与社会关系的未来模式。

一、双轨制与流动人口治理

在学界认为的全能性社会和总体性社会背景中，对人口流动的治理是严格控制，目的是为了最大限度地汲取资源。今天被学界追溯到的最早的控制人口流动的政策，是1956年秋政务院下发的《关于防止农村人口盲目外流的指示》，及由全国人大常委会1958年1月通过的《中华人民共和国户口登记条例》。此后对人口流动的控制一直延续至改革初期。当时的人口流动只能通过招工、招生考试、参军、婚嫁等常规途径和“上山下乡”、下放串联、三线建设等政治性或政策性的、非常规途径进行。这个时期政府通过与户籍相配套的一系列相关制度和政策，把人口流动限制在城市单位和农村人民公社内部，当时的人口流动更多地是一种政治性流动或政策性流动，基于经济原因或其他原因的自由流动几乎完全消失。这既是当时国家想要实现的组织化目标，同时也是国家通过权力控制社会的结果。因为科层之间信息不对称、激励制度不健全、监督成本高昂等原因，这一阶段对社会的治理包括对人口流动的治理总体表现为常规治理和运动治理交替进行，(6)周雪光：《权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑》，《开放时代》2011年第10期，第67-85页。即国家通过户籍制度及其相关配套措施，间或通过政治运动或政策性移民进行流动人口治理。人口自由流动消失的背后反映出当时的国家与社会关系是一边倒的，国家完全掌控社会。

共和国历史上具有现代意义的人口自由流动是从改革开放之后开始的。改革开放的前10年间，在“保护存量、培育增量”方针的指引下，以双轨制为核心机制的二元社会结构占据主导地位，并成为人口流动的社会背景。按照华生的说法：“双轨制是1984年9月在浙江举行的首届全国中青年经济科学工作者讨论会，即著名的莫干山会议上提出来的。……实行放调结合的双轨制价格改革思路。双轨制思路提出之后，不仅在价格组，而且在农村组、社会组等各组产生了共鸣。”(7)华生：《双轨制始末》，《中国改革》2005年第1期，第22-25页。然而，实践中的双轨制却并未像设想般运行，反而出现了计划内外的倒买倒卖和权力寻租现象。计划内是一重价格，计划外是另外一重价格的多重价格现象并存。正因为如此，后来学界和社会就将双轨制理解为转型的特殊安排。著名经济学家杨小凯曾经将双轨制概括为三个层面：第一层面是商品和服务存在双重价格；第二层面是相对于经济中的国有部分，双轨制给当时的增量部分(非国有经济)提供了充分的成长空间；第三层面是针对农村家庭联产承包制度，认为在粮食批发价格逐步放开后，双轨制使中国农民的温饱乃至小康问题，出现了解决的可能。(8)田伟：《双轨制改革的历史回顾及评价》，《理论学刊》2009年第4期，第53-56页。

正是因为双轨制的存在，农业生产基层组织才能打破总体性社会中的人民公社体制，以包产到户的家庭联产承包方式重新调整农村土地使用权和收益权，从而带来了劳动力的解放。城市也开始逐步通过承包制的方式，改革国营企业的僵化的经营方式。城市国营企业经营方式的改变吸引了从农村家庭联产承包制中解放出来的人口，间接促进了人口流动。同时得益于双轨制，乡镇企业开始出现并成为改革前10年最具有活力的社会部分。在沿海开放城市，通过大胆引进外资，采用全新体制，不仅激发了对劳动力的需求，而且产生了现代意义上的人口及资源的流动性。今天回头总结，无论是外国资本和技术向国内流动，还是内地劳动力和资源向沿海流动，都使改革初期的社会活力，在流动中得到了优化配置。可以说，这是改革开放前10年自觉和不自觉的“供给侧改革”。这种改革既从供给侧释放民间活力，使得包括劳动力在内的人财物开始流动，也从需求侧释放了总体性社会中被压抑的需求，供需两端的力量共同推动了改革前10年的中国社会发展。这一阶段的社会发展源于国家对社会的全面控制开始松动，社会开始有了自主的空间，尽管此时的自主空间还很小。

基于对人口流动的需求，双轨制背景下对流动人口的治理是将原有的户籍管理制度以变通的方式打开一条小缝。 1984年10月国务院出台的《关于农民进入集镇落户问题的通知》即是人口流动控制松动的表现，此后农村因为联产承包制而解放的劳动力开始通过各种方式涌入城市。说是打开一条小缝的原因是当时的人口流动是有条件的，需要从政府相关部门办理各种证件并要进行相应登记。然而，政策一经松动，首先是基于经济原因的人口自由流动便如潮水一般涌现出来，成为经济学者口中的“推——拉”理论的有力佐证。其次是基于其他方面原因的人口流动数量也逐步开始增加。人口流动的闸门一旦打开，就再也无法回到起初。据统计，仅1987年，全国流动人口就猛增到1810万人，1988年甚至出现了“百万民工下广东”的民工潮现象。在人口流动的过程中，尽管国家包括流出地政府和流入地政府曾试图对其进行管控，人口流动的相关政策也出现过反复，但自由流动的势头已经无法阻挡，国家只能顺应这种潮流，承认自由流动的事实并修改相关政策，原有的严格管理开始转变为以证管理。于是，1995年流动人口的数量已达7073万人，比1988年翻了几番，2000年更超过了1亿人。(9)段成荣、杨柯、马学阳：《中国流动人口研究》，北京：中国人口出版社，2012年，第50-51页。流动的目的地也从最初的小城镇开始涌向大中城市，从业方式从单纯打工到从事城市各种服务行业。自由流动带给中国的影响不仅表现为城乡和地区差距的缩小、流出地农村贫困的减缓，而且为流入地经济发展赋予了活力，贡献了税赋。

这一阶段政府对流动人口的治理重心为防范控制。中央政策和流入地政府出于各种考虑，出台的流动人口治理政策具有浓厚的“应急色彩”，对流动人口的管理手段和方式也简单地停留在“以证管人”和“重收费”等，即侧重于管而非提供服务。这种管理方式的本质还是一种双轨制：对流入城市的流动人口而言，尽管他们为城市做出了贡献，但流入地城市还是以有无当地户籍为依据对人口进行分类并管理，这与双轨制体制内外分殊没有差异。

以往人们对于双轨制的评价和认知，多从价格改革、资源配置、市场要素培育等角度讨论。批评者认为双轨制作为一种过渡性安排，扭曲了资源配置并导致权力寻租和腐败现象。赞扬者则认为双轨制给予了经济主体充分的调整和适应时间，是中国渐进式改革的突出表现。笔者认为，双轨制作为一种过渡时期的特殊制度安排，既为人口流动打开了一条通道，同时也激发了社会活力，增加了社会自主度。当然，社会自主度的增加缘于国家主动的部分让渡。双轨制时期的流动人口治理最初便是国家主动让渡部分空间，通过培育体制外增量推进社会的发育和成长。然而，作为社会形成自主性的初始设计——双轨制却成为后续各级地方政府的一种习惯性思维和行为方式。在许多流动人口聚居城市，地方政府从资源、税收、公共财政等各个方面论证流动人口(2017年在某特大城市甚至被称为低端人口)聚集的不合理性，并采取各种管控措施对人口流动进行管控甚至驱赶，这是双轨制设计者当初完全未曾预料到的另外一种社会后果。尽管双轨制带来了这样或者那样的社会后果，但这个时期社会各个群体通过改革普遍获得了利益，因此对改革的一致拥护却是罕见的。

二、新双轨制与流动人口治理

作为一种过渡性质的双轨制，谁也没有预料到它会对中国的渐进式改革产生重大的社会影响，并在各个方面体现出来。改革开放前20年，依靠体制外增量的发展转化和调整体制内的存量的方式，并最终全部统一为体制外增量的发展方式，双轨制克服了改革进程中面临的许多重大困境，为社会发展开辟出一片新天地，并最终将原有的总体性社会的计划体制转化为市场化取向的市场体制。改革开放20年后，因为路径依赖或制度惯性，双轨制在诸多方面依然延续下来，并表现为新的形式。这种新的形式与新的改革背景密切相关，这便是1994年分税制改革对劳动力和资本关系的影响。(10)渠敬东、周飞舟、应星：《从总体性支配到技术性治理》，《中国社会科学》2009年第6期，第104-127页。

双轨制发展到一定程度，引发了社会对于整个国家体制内外的倒卖现象尤其是“官倒”的极度憎恶并影响到了社会稳定。社会的厌恶情绪证明社会已经开始有了自主性，尽管这种自主性此刻依然脆弱。从1992年南方谈话开始，中国改革进入了新阶段，即以市场化、法治化改革为目标的阶段。此时对社会发展影响最大的就是税收制度，即从改革初期的财政包干到分税制。财税制度的改革既是市场化改革的一部分，同时又反过来型塑了市场背景下的劳动力和资本的关系。人口流动的治理也在这种背景下开始呈现出与双轨制不同的面相。

市场化改革推动了资本以最低成本的方式吸纳全国各地的劳动力，分税制改革削弱了地方政府办乡镇企业的动力，国家对农村投入比例的减少也影响了劳动力在本乡本土的就业模式。80年代提倡的“离土不离乡、进厂不进城”的人口就地就业的转化模式发生了改变。此时，人口流动的方向不再简单聚焦于东南沿海，而是从西部向东部、从北部向南部，其规模也进一步扩大。2005年全国流动人口数量已达14735万人，许多地方甚至出现了只留下老人，其余家庭成员举家迁移的现象。市场化取向的人口流动模式改变了1980年代通过承包制而恢复的农村社会结构，中西部大量农村呈现空心化，东部城郊村落开始速溶化。农村大量青壮年的外出流动，使得中国社会呈现三种转变：一是从有根到无根的转变，二是从熟悉到陌生的转变，三是从守土到离土的转变。这三种转变对中国当下乃至未来的发展都影响深刻。村落共同体的解体、社区生活的凋敝都在此背景中相应呈现。

市场化改革深入推进的这一阶段，也是全球化及其自由主义意识形态在中国得到大有市场的阶段。市场化和全球化背景下，中国农村的人财物逐步大量向城市集聚，城乡资源配置链条扭曲，(11)张兆曙：《“大树进城”中的城乡关系》，《人文杂志》2010年第4期，第148-154页。国有企业改革过程中各种寻租现象时有发生，全球性资本和地方性权力的共谋现象时有报道。部分学者认为，导致这些问题的根源在“新双轨制”，即“以公共权力为背景，自下而上地寻找和套取，已经市场化了的商品和服务价格体系与远未市场化的资金、土地、劳动力等要素价格体系这两大体系之间的巨额租金”。“新双轨制表现在四个方面，一是资金价格管制和资金配置失衡。二是用地制度扭曲的市场化和征地制度明显的权力寻租化。三是劳动力价格的恶性竞争和资方利益的难以撼动。四是国有企业作为要素组合，实行产权垄断定价和无序转让”。(12)钟伟：《解读“新双轨制”》，《中国改革》2005年第1期，第17-21页。在这种新双轨制的影响下，涌入城市的流动人口在政治、经济和社会福利、就业等各个方面普遍受到不平等的对待，城乡差距也因此在城市生活内部不断地被再生产出来。

新双轨制背景中，中国开始逐步成为世界体系的一部分，随着中国加入世界贸易组织，全球劳工政策也逐步产生影响，中国政府在制订流动人口政策时，也更加重视维护流动人口权利。从劳方和资方双方力量对比角度而言，这也是劳方处于弱势而资方强势背景下的维持社会稳定之举。2001年底，中央政府要求各地方政府取消针对流动人口的各项管理性收费，其后涉及流动人口办证的各项费用也逐步被取消。2003年国务院《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》提出“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”的十六字方针。2003年6月，《收容遣送条例》被废止，标志着人口流动的管控进一步放松。2006年，国务院又出台《关于解决农民工问题的若干意见》，第一次将流动人口定性为产业工人的一部分，同时对农民工反映强烈的就业培训、工资拖欠、子女教育三方面也做出了相应制度安排。

尽管中央政府颁布了众多的政策，放松了对人口流动的管控，同时在制度层面也做出修改，中小城镇的户口完全放开，大城市的户籍在社会生活中的重要性也不如前30年，但国家权力不仅可能通过制度设计去影响人口流动，还可通过市场机制发挥其影响，这就是学界总结的“市场/权力主导的二元结构”。这种结构典型表现就是“经济吸纳，社会排斥”。学界提出的“短工化”(13)清华大学社会学系课题组：《短工化：农民工就业趋势研究》，沈原主编：《清华社会学评论》第六辑，北京：社会科学文献出版社，2013年，第1-45页。“双重脱嵌”(14)朱妍、李煜：《双重脱嵌：农民工代际分化的政治经济学分析》，《社会科学》2013年第11期，第66-75页。“拆分型劳动力生产体制”(15)“拆分型农民工生产体制”指工人的打工收入可以维持自身劳动力的简单再生产，但赡养老人、养育子女等活动只能在老家进行。任焰、潘毅：《跨国劳动过程的空间政治》，《社会学研究》2006年第4期，第21-33页。“宿舍劳动体制”(16)“宿舍劳动体制”指外来工集中地居住在由工厂或当地政府在工厂之内或附近提供的宿舍之中并被隔离于当地社会之外。参见任焰、潘毅：《宿舍劳动体制：劳动控制与抗争的另类空间》，《开放时代》2006年第3期，第124-134页。等概念都是在描述这一时期在资本和国家权力的双重制约下，流动人口的实际生存状态。由于流动人口大量在非公企业就业，而市场化改革在形式上要求流动人口作为市场主体进行签约，但因为其并未摆脱农村户口身份，因此他们的流动在社会层面并不具有向上的意义，无论他们换多少工作，换几个行业，永远是在同一社会层级。同时，这些流动人口也不享有国企工人习以为常的政治权、社会福利权等各种权利，血汗工厂成为流动人口群体就业较为常见的地方，富士康的十七连跳让人痛心催人思虑。

在新双轨制阶段，对于流动人口的治理开始呈现出资本和国家权力共同作用的特征，从而在城市内部形成了“市场/权力主导的二元结构”。从新双轨制角度而言，尽管这一阶段国家层面的市场经济改革的方向已经明确，但因为在传统的国家因素之外，新增了市场和资本的变量，通过市场和资本的运作，流动人口群体刚刚摆脱计划体制的管制束缚，行政二元的色彩还未完全褪色，资本通过市场对流动人口的管控又开始逐渐形成。这一阶段的国家与社会关系总体上出现卡尔·波拉尼意义上的社会的某种程度的自我保护，近年来部分媒体公开报道的涉及流动人口群体的各种劳动维权事件、群体性事件即是社会自我保护的反映。

三、市民化与流动人口治理

2001年中国加入世界贸易组织意味着中国经济增长方式和分配方式的重大改变。中国开始成为全球经济体系的一部分，成为世界生产、分配、消费体系的一环，乃至成为世界工厂。这一阶段，通过市场对资源进行配置的方式已经确立，市场得到了充分的发育，市场的各个要素包括社会的部分要素开始严格按照资本的逻辑运作。这些变化影响到了处于生产和分配链条一端的流动人口的境遇，同时也影响到了流动人口治理的相关制度和政策。无论是来自全球其他地方的外部压力还是内部流动人口权利意识的开始觉醒，都为这一阶段流动人口治理政策的转变提供了条件和环境。

中国成为世界工厂的背景下，人口流动已经成为常态。然而因为人口计生政策的影响，加上地方政府长期对流动人口权利的漠视，共同导致人口流动遭遇了一个临界点，学界称之为“人口红利消失”。20世纪90年代，外出人口流动年均增速达到15%。2002年到2008年，外出就业流动人口数量年均增速只有5%。这种结构性短缺，加上大量从业于非公企业流动人口各种社会权利的缺失，共同导致了“民工荒”，即随着中西部地区的发展和国家政策的扶持，中西部地区自身吸纳就业的能力开始增强，原本外出流动的人口可以就近就业，从而出现东部地区与中西部、本地与外地、实体型企业与服务型企业争抢劳动力的现象，引发了劳动力供求的结构性矛盾；加之，资本优先而非劳动力保护优先是企业生存和地方发展的首要原则，因此在企业就业的外出流动人口社会权利被侵害就成为司空见惯的现象，而政府在处理这些权利受到侵害的案件时明显偏向资本，这也严重打击了农村流动人口外出务工的积极性，导致了“民工荒”。笔者调研中就发现有受过工伤的流动人口，在企业就业没有任何劳动保护，也没有经过相应的安全培训，发生意外工伤之后，也无法通过合法途径获取保险或者其他赔偿。无论是财务成本还是时间成本，流动人口个体与资本是没有办法对等博弈的。

在中国成为世界工厂的过程中，部分学者认为中国出现了与华盛顿模式不同的中国模式，因为中国独特的经济和政体体制能够正确地制定和成功地执行体现国家利益的战略。然而，吴敬链却认为中国现行的经济体制实际上是一种“半统制、半市场”的过渡性经济体制。它既包括市场经济因素，又包括旧的命令经济或统制经济，既可以前进到较为完善的市场经济，也可以退回到统制经济。(17)吴敬链：《中国模式，还是过渡体制》，何迪、鲁利玲编：《反思“中国模式”》，北京：社会科学文献出版社，2012年，第5页。在这种“半统制、半市场”的经济体制中的各类企业在建立现代企业制度的进程中，只注重资本输入，忽视劳动保护建设产生出各种劳资矛盾和社会问题，而现行体制并没有提供条件让这些流动人口形成有效组织并与资本进行博弈，以有效保护自身权益，流动人口呈现出个体化的状态。(18)董敬畏：《个体化：新生代流动人口的新趋势》，《浙江学刊》2014年第4期，第189-194页。这种个体化状态十分不利于流动人口保护自身权益，反而让他们成为发展代价的承受者。

面对这些社会矛盾和问题，中央政府治理流动人口的基调开始由控制转向融入。市民化概念就是在这一背景下提出的。中央政府为此还专门出台财政支持文件，规划流动人口市民化的路径和财税支持措施。(19)中华人民共和国国务院：《关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》，http:∥politics.people.com.cn/n1/2016/0806/c1001-28615666.html，2019年5月16日。市民化意味着前面阶段采用的“经济吸纳、社会排斥”的流动人口管理政策和措施开始消减，政策设计开始尊重经济和社会发展规律，让已经在城市的流动人口安居下来。市民化阶段的流动人口治理措施包括三方面：首先是从城乡关系调整入手，提出城乡统筹发展，意在缩减城乡发展的差距，从根源上降低人口外出流动的意愿。其次，对于已经外出流动甚至举家迁移的人口，中央提出市民化的对策，意图将这些流动人口通过新型城镇化进行吸纳。并且针对资本的强势，从法律层面限制资本对工人的盘剥，进而保护流动人口的相关权利，这就是《劳动合同法》颁布的主要意义。国家政策从根源上破解城乡差距的措施诞生于2008年的十七届三中全会。这次全会提出把农民工问题作为国务院的改革重点，并提出“破除城乡二元结构”和“城乡经济社会一体化”的发展目标。此后城乡公共服务均等化开始在全国各地提速。市民化战略的重点是化解进入城市的流动人口的困境，改变前两个阶段流动人口主动城市化，而地方政府被动应急的状态。从现实考察，流动人口的主动城市化已不可逆，而且城乡之间人口流动的特征已经发生显著变化，尤其是新生代农民工群体的出现，推动了中国城镇化由空间方式向人口方式的转向。这种转向在流动人口政策层面更多表现为从双轨制的严格管理到新双轨制的凭证管理再到市民化阶段的服务管理。市民化的理念是提倡流动人口与本地居民在各个方面相互融合，实现“互利双赢”，通过公共服务均等化的方式突出户籍和非户籍人口的共同性，从而把长期被政策和体制排斥在外的流动人口纳入城市公共服务管理体制当中，实现共享发展。《劳动合同法》的颁布实施加大了对流动人口从业的保护力度，从法律层面保障了流动人口从业时的各项权利，从而在一定程度上降低了资本对流动人口权益的侵害。

在市民化阶段，对流动人口的治理政策出现前所未有的转变。国家以公共服务提升和扩大作为治理方式，以法治化、规范化、技术化、标准化为技术手段和路径，力求标本兼治。这既是国家从管控到治理的自身逻辑转变的反映，也是对流动人口群体在实践中遇到的各种问题的积极回应。在市民化阶段，国家开始向真正意义的服务型政府转向，社会建设开始提速，涉及民生的政策不断出台，社会活力显著增加，民众的权利意识或者说社会的成长已经成为不可扭转的趋势。

改革开放40年来，国家与社会关系表现为国家最先以让渡空间的方式增加社会的自主性，社会由最初的脆弱到逐步发育并开始有能力引致国家改变制度和政策。这种国家和社会的互动，在涉及流动人口治理制度和政策时尤为明显。40年来，流动人口政策变动大体经历了三个阶段——“农民要不要流动”到“有序流动”再到“市民化及融合”——简而言之便是：一是将自由流动的权利还给作为公民的农民，二是逐步废除城乡居民身份不平等的一系列制度。正是这两大方面的改革，流动人口群体的社会权利、政治权利逐步增长，属于这一群体的公民身份逐步完善。(20)马歇尔将公民权利分为民事权利、政治权利和社会权利，中国流动人口治理四十年体现为国家逐步还权于这一群体的过程，通过政府的还权于民，社会得以开始发育。参见托马斯·H·马歇尔：《公民身份与社会阶级》，《中西政治文化论丛》第五辑，天津：天津人民出版社，2006年，第507-514页。然而，在政府提倡流动人口市民化的进程中，流动人口在城市中的地位和身份依然尴尬，他们还处于学界所称的“半城市化”(21)王春光：《农村流动人口的“半城市化”研究》，《社会学研究》2006年第5期，第107-122页。状态，流动人口市民化在实践中遭遇的各种问题依然有待进一步解决。比如流动人口市民化的成本分摊问题、《劳动合同法》在实施过程中遇到的“假派遣”问题、流动人口如何组织起来与资本谈判从而维护自身权益的问题、流动人口积分入户政策变相地限制流动人口的公民权利(22)积分入户对于流动人口权利的限制已经被地方政府意识到，包括东莞、中山市等一些地方政府于2018年2月份开始取消积分入户，参见http:∥gz.house.163.com/18/0302/08/DBSLLSDB008782AS.html，2019年5月16日。等等。这些问题的最终症结依然是当前中国社会中的国家与社会关系不够平衡、国家依然过于强大而社会成长依然缓慢。十八届三中全会提出的“政府、市场、社会”三者的关系中，政府和市场依然强势，而社会却无法与二者相提并论，从而三足鼎力之势未成。现代化的中国需要的是国家与社会关系呈现出平衡的态势，从流动人口治理反映出的“强国家、弱社会”的治理模式并非治理能力现代化的内涵，也非我们追求的目标。