三社联动在外国人社会管理和社会服务中的应用：广州经验

柳玉臻，杨 杰

（广东外语外贸大学社会工作系，广东 广州， 510006）

一、问题提出

随着中国经济和社会对外开放程度的提高，暂居和常住在中国的外国人数量不断增长。[1]作为对外开放的前沿城市，广州市吸引了大量的外国人居住，包括商务、就业、学习、定居和探亲等。根据广州市公安局公布的数据，截至2018年6月25日，在广州市居住的外国人有8.2万人，其中在广州市居住6个月以上的常住外国人有5.14万人。[2]由于语言和文化的差异，以及对中国社会制度、社会组织和社会运作方式的不熟悉，外国人在中国常常会面临诸多工作和生活上的困难，并与本地居民和社会管理要求发生冲突。[3]

2015年10月，中共十八届五中全会提出，要加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局。[4]外国人社会管理和社会服务是广州市社会治理精细化的重要一环，也是广州市朝向国际化都市建设的重要内容。以“底数清、管得住、服务好、涉案少”为工作目标，广州市、区各级政府在外国人管理方面有很多的经验，其中以越秀区购买社会工作服务最具创新性。由于广州市越秀区外国人相对集中，该区通过政府购买社会工作专项服务项目，以社区为平台、社会组织为载体、社会工作人才队伍为骨干，建立了良好的“三社联动”机制来提供外国人社会管理和社会服务。

本文拟在考察全国各地外国人社会管理模式和管理困境基础上，介绍广州市越秀区的经验，讨论三社联动在广州市实践中的经验和不足，希望为各地区更好地进行外国人社会管理和社会服务提供参考。在研究方法上，本文主要基于广州市越秀区涉外社会工作专业服务项目的涉外服务实践，采用外国人个案服务、小组活动和社区外展，以及对基层政府社会管理部门、物业公司、居委会等工作人员进行的深度访谈、和在外国人聚居社区开展问卷调查等方法。①

二、在华外国人社会管理模式与管理困境

按照《中华人民共和国出境入境管理法》(2012)的规定，在华外国人停留和居留管理由县级以上地方人民政府公安机关及其出入境管理机构负责。按照规定，外国人在进入中国后，在旅馆以外的其他场所居住或者住宿，需要在入住后24小时内进行入住登记；常住人员需要按照签证要求在入境三十日内办理居留证件。外国人需要持相应类别的签证(例如工作签证、学习签证、贸易签证)才能进行相应的活动。另外，外国人需要按照签证登记的停留期限进行签证续签或者离开中国。[5]由于公安机关和出入境管理机构负责在华外国人的治安管理，公安机关和其基层派出所对外国人停留和居留的管理往往侧重对外国人“三非”(非法入境、非法居留和非法就业)人员、社区群体事件和外国人违法犯罪等问题的管理。[6]这种以社会治安为侧重点的管理方式视外国人为“潜在非法人员”，加上管理规则比较细和严厉，外国人往往不会主动申报和积极配合公安部门的管理，因此出现管理效率低和管理失灵的问题。[7]

除公安部门在外国人社会管理上发挥主导作用外，地方各级政府和其行政管理部门也有责任做好外国人社会管理和社会服务。地方政府职能部门，包括公安、教育、工商、人力资源和社会保障、卫生、住房和城乡建设等，需要针对外国人在本地的房屋租赁、就业、经商、教育等承担协调、指导、监管责任。[8]按照“谁邀请，谁负责；谁接待，谁负责”的原则，聘用、邀请和接待外国人的单位需要向地方政府行政管理部门主动报告外国人的签证、居住和就业信息。随着来华外国人数量的不断增长，特别是因私入境外国人的增加，这种依靠聘用和接待单位报告的管理方式不可能覆盖到全体外国人，出现了大量的管理盲区。[9]随着外国人居住日益社区化，越来越多的管理职责需要依靠物业公司、房地产中介等商业性机构的配合，而这些机构的营利取向往往与政府的行政管理目标不一致，进一步造成了基层外国人管理和服务的困难。

针对涉外社会管理在基层管理失灵和管理盲区的问题，近几年公安部门和地方政府纷纷进行了社会管理创新，逐渐由刚性的治安管理向弹性的服务管理转变。以浙江省义乌市为例，2005年作为县级市开始办理外国人签证和居留许可，公安部门本着“出入有境、服务无境”的原则，开设多语种110接警服务，并在主城区多个社区设立外国人申报点；另外，义乌市在外国人聚集的社区设立了外国人“外管员”和“洋居委”，通过“以外管外”的方式有效地促进了外国人社会管理。[10]而广州市2007年为辖内居住超过200名外国人的近60个街道建立了外国人管理服务工作站(简称“外管站”)，主要进行外国人临时住宿登记，另外也有中文学习和法规咨询等服务，[11]这种社区外国人管理服务工作站模式很快在北京、上海、成都等地推行。[12]这些社区服务使外国人的住宿登记和法律咨询更为便利，有效地提高了外国人主动登记的意愿和能力。但因为在华外国人流动性大，加上外管站工作人员人手有限、管理权限有限，故而很难及时和准确地了解外国人的居住动态和多样化服务需求。另外，外管站依据外国人居住的密度设立，并非在每个街道普及，无法完全覆盖到在不同社区散居的外国人。

从目前涉外社会管理在各地的实践、困境和创新来看，“三社联动”是一种有效的管理模式。三社联动指在政府主导下，社区、社会组织和专业社会工作者参与社会治理的联动服务机制。虽然“三社联动”在概念和内涵上目前还没有一致的认识，特别是联动主体的界定和相互关系在理论上还需要归纳，但是作为实践先行的一种社会治理创新，“三社联动”已在多地推行，并在服务社区居民和促进社区发展方面产生了很好的效果。[13-15]随着涉外社会管理进入社区，社会组织和社会工作者在涉外社会管理中的作用也逐渐显现出来。2015年，上海市公安管理部门和街道政府联合率先聘请专业社工进驻“境外人员服务站”，为外国人提供住宿登记申报、法律法规咨询、协助调处纠纷、开展社区活动等服务项目。[16]2015年初，广州市越秀区政府在外国人聚集的登峰街设立了“外国人综合服务中心”，除进行外国人居住登记外，还免费向外国人提供中文学习和咨询服务，并积极开展了社区外展和外国人融入服务。[17]这些项目可以作为“三社联动”在涉外社会管理中的尝试。本文以2016年10月开始的广州市越秀区“外国人社会工作专项服务采购项目”为个案，通过考察项目一年服务周期内的社工实践，来介绍和讨论三社联动在涉外社会管理中的联动主体、联动机制和联动效果。

三、广州越秀区涉外管理“三社联动”实践

2016年8月，广州市越秀区以政府购买公共服务方式，投入资金100万元，向社会组织购买涉外社会工作专项服务。②经过投标和竞标环节，社工机构SW承接服务，从2016年10月开始运行。按照合同要求，SW需要在越秀区5条外国人集中的街道(拟名为街道A、B、C、D、E)开展外国人快速适应计划、友善社区营造计划和信息研究发展计划，具体活动包括外国人建档、个案管理与服务、8小时融合课堂、多元文化交流、中外联合义工队培育和网络信息平台建设等。在实践中，社工机构建立了与基层政府管理部门、社区服务部门、物业公司、外国人社会组织的沟通和联动。

(一) 社工机构与基层政府管理部门的联动

外国人基层管理主要指外国人住宿登记和租房管理，对应的基层政府管理部门为外国人管理服务工作站(简称“外管站”)和出租屋管理服务中心(简称“出管中心”)。在开展服务的五个街道中，两个街道(街道A、C)设有外管站，五个街道都有出管中心。外管站由广州市公安部门授权，属基层政府管理部门，工作人员属于编外人员，一般都会外语，处理外国人的临时住宿登记。出管中心由广州市来穗人员服务管理局授权，属于基层社会服务部门，受国土房管、公安、计划生育、税务等行政部门委托，办理辖区范围内房屋租赁合同登记备案、户口或暂住证登记、计划生育管理、税收征管相关工作。在未设立外管站的街道，出管中心代为办理外国人临时住宿登记。出管中心的工作人员也属于编外人员，外语水平一般不高。

按照国家和广东省出入境管理规定，来穗外国人需要在确定住房和变更住房时进行住宿登记。然而，由于登记办理流程较为麻烦，出于经济利益或少惹麻烦的心理，外国人逾期或不办理临时住宿登记和租赁备案的情况时有发生。对于违规行为，外管站有权进行处罚。例如，街道A外管站于2014年设立，据工作人员反映，外管站成立前外国人不办住宿登记的很多(以前外国人住宿登记率为60%—70%)，现在进行处罚后，住宿登记人数达到95%。在街道A，对情况较严重未进行登记的外国人，最高处罚金额为2 000元，一般择限3天内完成处理。③虽然在街道A外国人的临时住宿登记率有提升，但依然存在改变住址后的外国人不及时进行登记、管理滞后的问题。在街道B、D、E，外国人住宿登记由出管中心负责。对于违规行为，出管中心有监督权，可以向公安或房管部门报告，但没有处罚权。

外国人的流动性太大，情况变动很大；经常出差，身边的翻译还随意更换，无法及时联系。外国人还有持多护照的现象，但在登记的过程中以入境护照为主，出管人员很难辨别外国人护照的真伪，而且对其没有执法权。(出管中心工作人员)

在SW机构承接涉外社会工作服务后，机构建立了5个街道外管站和出管中心的联动，内容主要包括信息共享、联合社区走访以及共同举办社区活动。外管站和出管中心向社工机构提供了辖区内外国人的数量、构成和分布。从调研数据来看，在服务覆盖的5条街道，常住外国人有2 680—2 920人，来源国家和地区包括中东、非洲、俄罗斯、印度、日本、韩国等。④在这5条街道，社工与外管和出管工作人员平均每周走访一次外国人聚集社区。对于接受访问的外国人和外国人家庭，社工会在外管和出管人员登记后，介绍社工机构并未其建档。相比于外管和出管的基本信息登记(包括姓名、国籍、护照号和签证信息)，社工在建档中还会登记外国人在广州的居住历史、语言能力、婚姻状况、教育水平、来穗原因和服务需求等。

(二) 社工机构与居委会和街道家庭综合服务中心的联动

随着散居社区外国人的增多，外国人的服务需求和外国人与本地居民社会融合的重要性也显现出来。在街道层面，负责满足居民公共服务需求和解决社区矛盾的服务部门是片区居委会和街道家庭综合服务中心(简称“家综”)。按照广州市居住区(社区)公共服务设施设置标准(2015)，每2 000户住户设置一处社区居委会。⑤居委会作为基层居民自治组织，负责组织居民开展社区建设，并协助基层政府职能部门开展社会管理。另外，广州市自2010年起开始推行街道家庭综合服务中心项目，通过市、区民政部门出资购买社会服务，由民办社会工作服务机构承接运营，面向社区居民提供专业和综合的社会服务。家综的工作人员主体是专业社会工作者，服务方式包括个案、小组、社区活动，服务板块包括家庭、长者、青少年、残疾人和义工等。[18-19]由于居委会和家综的服务需要覆盖全体社区居民，重点服务对象是生活困难家庭和个人，外国人服务往往不是家综和居委会的服务重点。一处例外是在外国人特别集中的越秀区登峰街，外国人服务是承接家综的社工机构的特色服务版块。⑥

为开展在社区的涉外社会工作服务，社工机构积极建立了与居委会和家综的联动，内容包括联合进行外国人需求调查、外国人社会融入调查和开展跨文化体验活动。通过开展调查和咨询服务，社工发现社区外国人的服务需求包括语言提升、交通出行、政务咨询和社会支持等。外国人常常反映因为中文读写和听说能力不够，他们的日常生活(包括出行、购物和水电账单支付等方面)常常出现困难；尽管他们喜欢广州，但他们常常感觉在社区被隔离，中国朋友很少，对广州的社区文化了解很少。另外，通过对外国人聚集社区居民的问卷调查，一些社区居民反映外国人影响了小区卫生情况，特别是生活垃圾乱堆放，用客梯搬运货物；外国人与中国人作息时间不同，带来了生活吵闹问题；外国居民小孩不够礼貌、乱扔垃圾、不爱护小动物，等等。针对双方的需求和反映，社工机构与家综和居委会联动，由家综和居委会提供场地和人员支持，在社区举办了多场社区融合和多元文化体验活动。例如，2017年2月，社工机构在街道D组织了外国人和社区老年人的包饺子活动，体验中国新年文化；2017年5月，在街道A组织了社区“乐融微笑行”活动，征集中外居民微笑图片来倡导友善社区；2017年8月，在街道B组织了中外儿童环球童趣乐活动，通过文字、手工和体育游戏让中外参加者相互交流和合作。

(三) 社工机构与物业公司和商业服务机构的联动

广州市的商业小区多为封闭式小区，由物业公司进行管理。在小区层面，物业公司发挥着服务业主和社区安全监管的重要作用。在外国人聚集小区，物业公司反映外国业主或租客不及时缴纳管理费问题较为突出。街道E一个小区的物业管理员表示，“外国人一般都不会准时交管理费，拖个几天、几个月都有”；街道B小区的物业同样表示，“外国人不缴纳物业管理费，不缴纳相应的税款，直接逃走，而且从地下车库逃走，难以监控”。而高空抛物也是物业管理过程中面临的普遍性问题，物业部门经常收到居民对于外国儿童高空抛物的埋怨与投诉，但多次向儿童进行劝说都未能很好地得到解决。此外，用电方面“外国人很不注重安全，使用大功率电器”，尤其是冬天容易出现这类现象与问题。

由于物业公司是商业性服务机构，因此逐利目标较明显，服务意识相对较弱。具体表现在对于不交管理费的住户，物业会采取停水、停电的措施；为了规范租赁行为，物业根据派出所的要求，事先告知新入住的外国人入住规定，是否入住的选择权交给外国人；对于影响本地居民的情况，物业会先以电话进行沟通，再则上门约谈，对于屡教不改者，物业则报警处理；出现乱扔垃圾的情况采取问责制，如果外国人不配合，物业则通知街道工作人员或警察上门处理。对于物业公司的做法，外国租客常常表示很难与物业公司沟通，更不愿意有警察介入。大多数外国人并非有意违反规定，有时因为出差或者短期回国很难及时缴费。另外，物业公司会监管外国人在社区的表现，比如对经常有访客出入的住户，物业公司会重点对这部分租客进行监视，情况严重时物业会报告派出所上门查问。物业公司在监督社区安全与保护业主或租客的隐私权上，存在较大争议。

社工机构与外管站和出管中心人员在社区的联合走访必须征得物业公司的同意，因而也建立了与物业公司的联动。针对物业公司反映的涉外安全问题，社工机构在社区进行了安全和文明行为倡导。例如，在街道A的两个小区，物业公司推行了实名制门禁系统，在门禁处装设了摄像头对出入楼栋人员进行24小时监控。进入楼栋者必须刷门禁卡，门禁卡的有效期与外国人所持的中国签证进行了实名制绑定。一旦签证过期，门禁卡则失效，外国人需要续签后再凭有效证件去物业处进行门禁卡时间更新。该实名制门禁系统还与当地派出所相关内网进行了关联，外国人刷卡进出楼栋的记录均能共享到派出所的内部系统中。这种门禁系统在实行初期，外国租客不配合，大多请房东或租房中介代为办理。社工在社区倡导中介绍了门禁系统对于社区安全的作用，提高了外国人主动办理门禁卡的意愿。由于文化差异，很多外国人对中国物业公司扮演的职能不了解，导致两者之间的冲突时常发生。社工向外国人介绍物业公司的职能，帮助外国人了解到他们有需求时也可以寻求物业公司的帮助，大大增进了外国业主/租客与小区物业工作人员的融洽度。

除与物业公司的联动外，社工机构在居民小区还积极建立了与社区会所和其他商业性服务机构的联系。这些机构常驻社区，对居民比较熟悉，也愿意开放场地或者提供公益服务。例如，在街道E的一个外国人集中小区，小区会所作为社工机构的合作伙伴，每周一、三下午免费提供场地给社工在社区开设外国人融合课堂。相对于邀请服务对象到社工机构，这种在社区的服务受到了外国人、特别是由于语言不通或者有小孩不便出门的外国家庭主妇的很大欢迎，课堂的参与率高，服务效果非常好。来自印度的妇女P是这个社区中文课堂的积极参与者，在8小时的融合课堂中，她的中文水平提高很快，并且认识了另外几个来自印度和尼泊尔的妇女。在社工的协助下，P带领这些外国妇女成立了一个“HEPLING HANDS VOICE OF WOMEN”(妇女互助小组)的志愿者平台，曾在社区发动外国人捐献衣物的活动，帮助社区外国人将无法带回国的物资完成社区捐赠。

(四) 社工机构与外国人社会组织和民间团体的联动

社工机构开展社会服务除了与社区基层管理和服务机构联动外，还需要建立与外国人社会组织和民间团体的联动。根据社工机构对外国人的调查，外国人在广州市居住，一方面是由于广州市有良好的经贸环境，另一方面是广州市有来自世界各地的外国人，很容易找到来自本国或者从事本职业的外国人，建立社会支持网络。初到广州的外国人常常有开设公司、招聘人员、搜寻货源、咨询物流等与工作相关的需求，因此，各国商会很受外国人的欢迎。另外，为构建社交网络，并与本地管理、服务部门沟通以及与本地居民互动，来华外国人也会自发建立一些社团组织。[20]

社工机构的专业社工能够用英语、法语、西班牙语与服务对象沟通，也常常受邀请去参加在广州的外国人商会和开放性宗教团体的活动。借此，社工机构介绍了社工服务项目，招募了服务对象，并且发展了外国人义工。例如，通过参加外国人商业晚会，社工认识了来自埃及的T，他热切地表达了想到服务点学习中文的意愿。他曾经付费6 000元报名一个培训机构的中文班，但由于他的时间与上课时间经常冲突，他仅仅上过两次课，来广州七年多中文依然很差，与其公司中国雇员沟通常常出现误会。经过评估，机构安排了社工对他进行一对一的中文学习。再有，社工机构与广东英国商会建立了联系，在一次参观活动中认识了在广州从事服装贸易的英国人H，他在参加机构的融合课堂服务后成为了机构的义工，帮助社工建立了外国人羽毛球队和篮球队。

四、“三社联动”的经验和困难

从承接广州市越秀区“外国人社会工作专项服务”的社工机构的实践来看，三社联动的内涵可以表述为以政府购买社会服务为牵引，以社区为平台，社工机构联合基层政府管理部门、社区服务部门、物业公司以及其他社会组织，以社工和社区工作者为骨干，以管理和服务外国人为导向，通过专业化和针对性的服务，促进社区建设、社区管理和社区服务的机制和行动。在这个实践中，联动主体包括了参与基层社会管理的多个部门、机构和社会组织，其中包括街道出租屋管理中心、外国人管理和服务中心、社区居委会、家庭综合服务中心、物业公司、社工机构、外国人社会组织等。在联动机制上，地方政府在政策和资金上发挥引导、支持和监管作用，基层部门和社会组织发挥社会管理和社会服务职责，联动内容包括信息共享、场地共享、工作人员联动、社区居民参与、安全社区倡导等。在联动成效上，这些联动促进了在社区层面各管理和服务部门的沟通和交流，相互功能增进，在提升外国人社会适应能力的同时，引导外国人有序地参与了社区活动，共建共享和谐社区。

从经验来谈，以三社联动的方式，外国人社会管理和社会服务可以更好地落实到基层社区，实现“多元主体共治”的社会治理模式。由于外国人行政管理涉及政府部门较多，包括公安、工商、宗教、人社、税务等，下沉到社区的管理部门往往各自为政，同时又存在管理和服务权限有限的问题，加上对外国人语言和文化的不熟悉，单靠外管、出管、居委会和物业很难全面和准确地实现对外国人的管理。加入了家综和社工机构等专业社会服务机构，以及外国人义工和社会组织后，在面向外国人的管理和服务方面，三社联动可以将政府的行政化管理向社会化服务转变，进而更加吸引外国人的主动参与，根据外国人的社会需求和本地居民反映的社区问题，更加有效地进行外国人社会管理和社会服务。

从社工机构和专业社工的角度，三社联动是一种必须和有效的途径来进行外国人社会管理和社会服务，但也存在一些限制和困难。在实践中，各联动主体对于外国人社会管理和社会服务的目标并不统一，行动方式也差别很大。基层政府管理部门的目标是外国人及时进行住宿和租房登记，对违规行为可以进行处罚和举报。但对于社工机构和专业社工，外国人生活适应和友善社区营造是其首要服务目标，社工在服务过程中不采用奖惩措施，主要以行为意识引导为主。社工不具备查验外国人的身份信息和处罚外国人违规行为的权利。从社工职业伦理道德的要求，在不危机社区安全和服务对象安全的情形下，社工格外注重外国人隐私权的保护。[21]另外，由于涉外活动的敏感性，社工机构在公共场所进行项目宣传和组织外国人活动，常常会引起相关管理部门的关注和限制。因此，社工需要与基层政府管理部门联动进入社区开展活动，而与管理部门的联动经常会限制服务的场域、时间及内容的多样性，服务广度和深度都受到影响。

五、结束语

广州市越秀区引入社会工作者和社会工作机构开展外国人社会管理和社会服务是一项服务创新。对于开展服务的社会工作者而言，由于他们的工作需要从零开始，需要借助已存在管理部门和各种资源来建立与服务对象的联系和开展工作，因而，三社联动是在服务开展中是必须的。从社工机构的角度，三社联动包括了与基层政府管理部门、社区服务部门、物业公司和外国人社会组织的联动，联动机制包括共享信息和共同行动等。三社联动增加了各管理部门的功能，促进了政府部门的服务职能转移，起到了服务外国人和促进社区建设的成效。

从外国人社会管理和社会服务的角度，三社联动是整合社会资源和维护社会秩序的有效方式，但其中会存在联动主体角色不清和角色冲突的问题。相比于其他领域的社会工作服务，[22]涉外社会工作开展的背景及发挥的作用非常独特。由于中国“三非”外国人的存在事实，涉外社会工作促进外国人融入的服务目标与政府维护社会治安的管理目标会存在不一致，这使得社会工作者和社会工作机构在与政府管理部门的协调和联动时遇到困难。作为一种创新，从“社会治安”向“社会服务”转变可以更加弹性和全面地了解外国人需要，更加专业化地进行管理和服务，从本质上看，社会服务与社会治安都服务于社会建设和社区和谐。故而为减少和消除两者在社会实践中的不一致，需要联动主体以法规和合同等方式厘清相互的角色和权责，尊重彼此的职业价值和运作方式，进而形成合作关系，实现政府主导、社会协同的精细化社会治理。

注释

①本研究共完成14份访谈报告，分别为物业人员7份、出管人员5份、外管人员2份；在5条街道的外国人集中居住小区，对居民共发放问卷78份，有效收回75份，有效回收率为96%。

②③④⑥为笔者2018年3月在广州市越秀区调研获取的资料。

⑤笔者2018年3月调研获取资料，资料来源于广州市居住区(社区)公共服务设施设置标准(https：//wenku.baidu.com/view/13340da6a5e985 6a56126089.html)。