乡村振兴人才队伍建设问题研究
——以山东烟台市为例

王喜红

（中共烟台市委党校，山东烟台264003）

“戏好要靠唱戏人”，实施乡村振兴战略离不开人才的支撑。2018年全国两会期间习近平总书记参加山东代表团审议时指出：推动实施乡村振兴战略，要“把人力资本开发放在首要位置，强化乡村振兴的人才支撑”，要让愿意留在乡村、建设家乡的人留得安心，打造一支强大的乡村振兴人才队伍。山东省委省政府也提出：要“积极培育乡村多层次人才，推动乡村人才振兴”。贯彻落实习近平总书记讲话和省委省政府精神，烟台市委市政府提出要致力打造“农业科技人才、农业专业人才、新型职业农民、农村乡土人才、农村创新创业人才五支乡村人才队伍”。那么，应如何推动乡村人才振兴呢？笔者拟以烟台市为例，通过对乡村人才队伍家底的梳理，精准把脉，就加快乡村振兴人才队伍建设的路径问题进行研究。

一、文献综述和研究意义

乡村振兴战略是一个很大的系统工程，人才振兴是其中十分重要的环节和内容。一方面，人是最大的生产力；另一方面，就目前的中国农村农业发展而言，恰恰最缺的就是人。新中国成立以后，很长一段时间实行农业农村支持工业和城市的偏斜发展战略，加上改革开放以后市场经济体制背景下农村农业发展又天然地处于弱势地位，使得我国农村农业发展欠账多、严重滞后，也因此使得那些有本事的、年轻的、学历高的人纷纷以各种方式跳出农门、离开农村。新中国成立70 年以来，我国相当一部分地区的农村农业成为学者眼中的“五鬼”地区和“3860部队”集聚地。2003年党的十六届三中全会上，中央第一次提出要统筹城乡发展、推动解决城市与乡村、工业与农业一条腿长一条腿短的问题。自2003 年到现在，中央连续下发16 个一号文件部署和推进解决“三农”问题、解决农村农业人才短缺问题，但是收效甚微。农村人口老龄化问题、劳动力严重不足问题、人口素质整体偏低问题、各类人才缺乏问题始终是影响和制约“三农”发展的瓶颈。

进入21 世纪尤其是党的十九大以来，学者们在推动和解决乡村人才制约方面进行了诸多探讨，其关注点主要集中在以下几个方面。

第一，关于乡村人才类型研究。这方面的研究较少。龚毓烨（2019）从创新型、技能型、新型职业农民等角度进行界定。［1］丁希、张劲松（2019）提出乡村领导型人才的概念，并从政治、专业、乡村情结、领导潜质等方面为乡村领导型人才画像。［2］张晓峰从内涵、属性、类型等方面对乡村人才概念体系进行了梳理，提出乡村振兴背景下，乡村人才是一个包含空间、社会、素质和价值等四重属性的概念，并依据“空间属性”将乡村人才分成“在乡人才”“返乡人才”和“下乡人才”三个大类。［3］另外，新型职业农民、农村实用人才、乡土人才等概念在这一期间也被频繁使用。

第二，关于乡村人才队伍建设存在的问题研究。这方面的研究较多。有代表性的观点，一是描述农村人才队伍现状。如周晓光（2019）认为当前乡村人才引不进、育不成、用不好、留不住等现象广泛存在。［4］二是分析农村人才队伍建设中存在的深层次问题。关振国（2019）从机制缺失方面提出乡村引才机制不足、缺少激励机制、人才发展空间小、行政支持不足等问题。［5］张雅光（2018）提出乡村创业创新环境欠缺以及人才、智力、技术、管理下乡通道不顺畅问题。他还提出：当前我国教育目标和价值取向偏失，使得在我国特别是乡村中不同程度地存在着“离农”倾向，培养出来的学生对农业农村农民越来越陌生、嫌弃，而向往城市生活。［6］另外，有学者还指出：当前我国乡村人才队伍建设有可能陷入“人才引不进留不住—产业起不来—地方财力不够—公共服务跟不上—配套环境设施落后—人才引不进留不住”的互为因果关系的无限循环。将乡村人才队伍建设的问题概括为“五个难”：增量缓慢，“招引难”；存量流失，“留人难”；结构失衡，“匹配难”；标尺缺乏，“认定难”；头雁难觅，“接班难”。［7］

第三，关于乡村人才队伍建设问题的对策建议的研究。这方面研究很多，学者们提出很多有价值的见解。江宇（2018）提出，全面建立职业农民制度，健全农业农村人才引进、培养、使用、评价、激励、服务等体制机制。［8］徐建华、马蓉睿（2019）提出，乡村人才振兴要聚力突破“聚才关”“育才关”“留才关”等难点。［9］关振国（2019）提出了“情感引才”“理性引才”“生态引才”“位置引才”等四个加强乡村人才队伍建设的引才视角。［5］周晓光（2019）提出了解决乡村振兴人才制约的“引借育用留”一体化视角。［4］张雅光提出了应坚持党管人才的原则和积极发展高等农业教育的观点，提出明确乡村教育为“三农”服务的理念、扭转乡村教育“离农”倾向的视角。［6］郭显峰（2019）从构建人才生存与发展的动力机制、提质培养的能力机制、根治性的保障机制等体制机制方面，提出了富有建设性的对策。［10］

总体来说，已有研究虽然都对突破乡村振兴的人才制约瓶颈具有参考、借鉴价值，但一般都侧重宏观理论分析，缺少“家底”梳理。本研究拟在对乡村人才队伍现状进行初步梳理的基础上，以问题为导向进行针对性研究。另外，烟台市是东部沿海发达城市，也是农业大市、果业大市，近几年与西部很多省份一样，农业农村发展面临严重的人口老化、土地撂荒、劳动力缺乏、农村发展后继无人等问题，亟需创新思路方法，强化农村农业人才队伍建设，为乡村振兴提供坚实人才支撑。本研究将在实地调研基础上，借鉴已有研究成果，梳理烟台市乡村人才队伍建设现状及问题，提出有针对性的、接地气的推动乡村人才振兴的对策措施。

二、烟台市农村人才队伍及建设的情况梳理

（一）农村人才队伍情况

现阶段，我国对农村人才队伍的构成和外延没有统一的标准。从可操作性及数据收集的便利性出发，同时基于农村实际需要，课题组坚持问题导向，将农村人才队伍构成界定为村“两委”干部、新型职业农民、各种农业科技人才。

1．村“两委”干部情况。截至2018年底，烟台市共有村庄6443个，户籍人口接近300万。其中，村“两委”干部26386 人，村均4.1 人。村“两委”干部平均年龄46.8 岁。其中，35 岁以下1938 名，占“两委”成员总数的7.3%；60 岁以上的1490 名，占5.6%；高中及以上学历的16676 名，占63.2%，大学以上的占10.5%。

村党支部书记平均年龄47.2 岁，60 岁以上和35岁以下占比不大，不到10%。受教育程度以高中为主，高中及以上学历4606名，大学及以上220名。

2．新型职业农民情况。新型职业农民主要指农村各类新型农业经营主体的法人或者负责人，包括农业种植大户、农业养殖大户、农业（民）专业合作社、家庭农场、农村电商等经营业主。近三年来，这一群体数量呈现增加趋势。烟台市农业广播学校是新型职业农民培训的业务指导单位。据烟台市农业广播学校新型职业农民培训平台资料显示：2016 年参加烟台市新型职业农民培训的人数2314 人，2018 年增加到2757 人。2016-2018 年期间，全市共6400 人新型职业农民参加培训。

3．农业科技人才情况。农业科技人才包括农业科技研究人员和农业科技推广人员，考虑实际工作中两种人才之间存在交叉，也是为便于数据获得，本文笼统地用农业专业技术人才这个概念。2006 年烟台市拥有各种农业专业技术人才22.7 万。2014 年以来，中级职称涉农专技人员增长328人，高级职称涉农专技人员增长252人。截至2018 年年底，烟台市有突出贡献的农业中青年专家17 人，涉农博士后科研工作站14 名博士后。总体增长不快，总量较少。

（二）农村人才队伍建设的基本情况

烟台市委市政府高度重视农村人才队伍建设工作，坚持党管人才、党管乡村人才的原则，强化乡村人才队伍建设的顶层设计，将乡村人才振兴计划纳入全市人才队伍建设总体规划中进行重点谋划。近几年，乡村人才队伍建设重点聚焦乡村人才的教育培训工作，致力于抓好三个方面，取得一定成效。

1．村党支部书记培训被纳入全市干部培训规划。村党支部书记培训被作为提升基层组织力的重要内容，由组织部门统一组织和实施，被纳入党校主体班次，培训力度逐年加大，目前每名村书记每年至少参加一次县或县以上组织的集中培训。一些发展基础较好、具有典型示范作用的村党支部书记每年培训、外出考察达到5次。培训模式包括党校培训、外出参观考察、进高校培训等多种模式。2014 年以来，探索分类培训方式。先后举办了城中村、城郊村、农业村、经济薄弱村以及年轻村党组织书记培训班，培训4500名村支书。

2．村“两委”成员培训被纳入全市议事日程。培训方式坚持集中培训和经常性教育相结合。集中培训以党校轮训为主，2018 年，结合农村换届，在县市区党校举办新任村“两委”成员培训班，对所有村“两委”成员轮训一遍。经常性教育，重视发挥“学习强国”“党员之家”作用，切实增强其“四个意识”，提高其服务能力和履职本领。另外，近几年烟台市还依托各类培训机构或高等院校，有计划地组织安排村干部接受专科以上学历及非学历教育，有力推动了村干部素质全面提升。

3．新型职业农民培训日益专业化、精准化。2018 年烟台市农业局牵头成立“烟台市新型职业农民培育工作协调领导小组”，负责对全市新型职业农民培训进行统一规划和调配。在全市探索建设了以农业广播电视学校、农民科技教育培训中心为主，农民合作社、农业产业化龙头企业、农业科研院所、农业技术推广机构以及其他各类市场主体多方参与、适度竞争的“一主多元”的教育培训体系。在全市建立了新型职业农民培育的师资库，并从市、县两级遴选200 多名优秀农技人员充实到师资队伍中。在全市遴选田间课堂36 个、实训基地54处，且实现挂牌管理，确保培训质量和精准服务。

三、烟台市农村人才队伍及建设存在的主要问题

目前，烟台市乡村人才在乡村振兴中的基础性、战略性作用日益凸显。但是受多重因素制约，烟台市农村人才队伍总量不足、结构不优、素质不高问题较为突出，主要表现在以下几个方面。

（一）乡土人才队伍结构年龄偏大、学历偏低

从年龄结构看，全市6443个村，党支部书记队伍平均年龄47.2 岁，其中35 岁以下的年轻人仅占0.47%。近3 年来，参加全市新型职业农民培训的人员中，有4成以上人员年龄在50岁以上，40岁以下人员仅占25%。从2016 年、2017 年参训人员看，50 岁及以上人员占比超过50%，2016 年达到55%。从学历层次看，从事农业种植、农业销售等人员中，63.3%的人员为初中学历，高中及以上学历相对很少。

（二）村“两委”干部想事干事能力素质有待进一步提升

村看村，户看户，群众看干部。村“两委”成员是农村致富发展的带头人，他们的事业心、责任心以及想事办事能力直接决定农村农业发展现状及前景。其中，尤为重要的是村党支部书记或村长，他们是带班“班长”。“班长”是头羊，“头羊”决定方向，“头羊”的干劲、闯劲决定村庄的发展与活力。当前，就村党支部书记或村长这个层次看，一部分人想事干事，且具有较强的担当精神、奉献精神和责任心，视野开阔、点子多，在新一轮乡村振兴战略面前，认真研究政策，积极谋划，力图抓住新机遇，推动村庄搭上高质量发展这班车，这值得充分肯定。但也必须看到，全市六千多个村庄，在不少发展好有基础的村干部中，不乏有小富即安、维持现状者，尤其严重的是很多发展一般基础差的村干部，有相当一部分仍被动地“等靠要”，上级给什么接什么，帮多少干多少，缺少主动发展的意识，发展缺少新办法，用新思想新理念新举措推动发展的能力严重不足。

（三）乡村人才队伍标准不清、概念模糊，存在多头管理

2019 年《烟台市政府工作报告》和《烟台市乡村振兴战略规划（2018-2022）》提出，要建设乡村振兴中“农业科技人才、农村专业人才、新型职业农民、农村乡土人才、农村创新创业人才”等五支乡村人才队伍建设。但到目前为止，五支队伍具体包括哪些人？调研发现，这些概念理论性太强，过于理想化。因相互交叉，指向不明，不接地气，使得实际操作性较差。

加强农业人才队伍建设，离不开教育培训，但目前的管理培训职能分散在不同部门。农业农村局管新型职业农民，组织部负责村“两委”干部，人社部门专技处负责专业技术人员评审、管理，不利于培训资源利用效率最大化。农村人才队伍统计和管理口径不统一，分属不同部门管理，统一数据难获得，也无法准确掌握人才的专业、年龄、学历层次的分布，难以保证队伍培养的针对性和实效性，也难免重复培训和资源浪费。

（四）农技推广队伍建设亟待加强

基层农技推广人才是推动农业现代化、落实乡村振兴战略的重要力量。但就烟台市农机推广人员队伍建设现状看，仍存在农技推广工作中心经费难保障、知识老化问题。烟台市市级农技推广工作中心79 人，全年拨付经费60 万元，除去正常办公经费，能够用于农技推广工作的资金十分有限。同时，由于经费紧张，农技推广人员外出培训交流学习机会少，知识更新慢，并因此导致专技人员业务素质不能适应农村农业发展的需要。另外，技术人员职称晋升困难、人员老化断层、人员补充难等问题仍然一定程度上存在，严重影响农技推广队伍作用的发挥。总体看，农业专技人员队伍数量少，结构不优，专家型人才不多，难以满足农业农村发展对于技术及技术服务的需求。

（五）农村农业劳动力理念亟需转变

有什么样的理念就会有什么样的行动。从面上情况看，受年龄结构偏大、受教育年限相对偏少等因素影响，现阶段农业农村劳动力存在思想保守、观念落后的特点。尽管我国经济已经进入高质量发展的新阶段，但相当一部分农村农业劳动力还停留在单纯追求数量发展阶段。当“要质量还是要数量”的矛盾摆在面前时，片面追求数量的人仍占较大比重。在农事安排、新技术推广与农业标准化生产中，宁凭经验，不信科学，固执己见，不愿接受新观念。在事关村级长远发展的项目选择中，个人利益高于村级利益，短期利益高于长期利益。一切向钱看、凡事利字当头、缺乏长远眼光、固执己见。所有这些，都在一定程度上影响着农业农村的高质量发展，阻碍着乡村振兴。

四、加快乡村振兴人才队伍建设的路径

烟台市的乡村人才现状及其存在问题，是山东乃至全国的一个缩影。解剖“麻雀”，以烟台为例探寻加快乡村振兴人才队伍建设之路，致力打造适应新时代要求的乡村振兴人才队伍，应坚持问题导向，多措并举、多管齐下，在以下方面精准发力。

（一）要建立具有决策意义和可操作性的乡村人才分类

乡村振兴不仅仅是农村问题，更不仅仅是农业问题，它是新时代推动我国现代化建设和可持续发展的重大战略。因此，“乡村振兴人才范围不应局限于传统农业产业，不再是单一的农业人才，而应是多领域、多产业的‘大人才’范畴。”［12］人才的分类不应该只是理论上、理想化的，应该以贴近现实需求、有利于推动农村农业发展为目的。基于上述原则，现阶段应将乡村人才划分为：新型农业经营主体，包括农业种植大户、养殖大户、家庭农场等；农村实用人才，包括农村电商经营者、传统手工艺人和能工巧匠、文化能人等；农业科技创新人才，包括“土专家”“田秀才”、农业科技与推广部门的科技人员等；农业服务人才，包括各种农业专业合作社法人、其他各类销售人才等。

乡村人才分类的划分意义一是便于决策部门掌握数据，二是有利于人才底数；三是便于人才管理部门精准施策，制定合理的人才招引和人才鼓励政策。

（二）要创造能够吸引并留住人才的创业和生活环境

调研发现，很多以各种途径跳出农门的城里人，骨子里具有根深蒂固的“乡村情结”。目前，遍布烟台农村的家庭农场、种植大户，绝大多数由致富商人“衣锦还乡”者在经营，有的由衣锦还乡者的下一代在经营。这部分人具有乡村情结，但早已不是传统意义的农民，他们中的很多人具有冒险精神，有头脑、见识广，具有丰富的搏击市场的经验和经营能力，是乡村振兴的重要力量。创造环境吸引并留住他们应成为乡村人才振兴的重要内容和重要举措。

一要创新农村土地制度，把土地从农民手中“解放”出来。仿照城市土地使用方式，或有偿使用，或长期租赁使用，或市场转让。打破户籍人口与土地之间的关联，打破人才配置的城乡藩篱。［11］二要创造支持人才返乡创业的政策环境。当前，城里人返乡创业热情不断高涨，但创业过程中普遍遭遇融资难、风险大问题。县乡政府应建立精准帮扶机制。针对“融资难”问题，建议与金融机构合作开发乡村创业风险基金，为返乡创业人员拓展融资渠道。针对农业风险大问题，建议建立以乡（镇）为单位的各种农业专业合作社，为返乡创业人才提供专业化的农业服务，从而有效降低农业生产中的市场风险。

要继续加大乡村公共基础设施建设投入，以城乡均等化的公共服务，创造能够将人才留在乡村的生活环境，提高返乡人员对乡村公共服务的认可度和接纳度，让他们能够安心留在乡村创业。

（三）要创新选拔培养干部的思路和做法

村“两委”干部是乡村振兴的“班委会”和领头雁，“选好一个书记，富裕一方百姓”，应成为我国实施乡村振兴战略的“标配”。应创新村干部选拔、培养、使用的思路和方法，不断提高村“两委”干部的能力和素质。第一，建立鼓励“乡土能人”回乡任职机制。“乡村能人”是指那些村里生村里长、改革开放以后利用国家政策“先富起来的人”，他们“脑筋活”、有文化、懂市场、会经营，其中不乏爱农村、爱家乡、有情怀、有担当之人。搭建“舞台”，畅通机制，让他们回乡任职回报家乡父老，既实现其人生价值，又利家乡利百姓。第二，制定并推广村“两委”干部的行为规范。村看村，户看户，群众看干部。村“两委”干部所作所为、一举一动，直接影响党群关系，是乡风文明建设的重要影响因子。应在逐步提高村“两委”干部工资待遇基础上，制定并推广适应村级事务特点的村“两委”干部行为规范，借鉴公务员“德能勤绩廉”考核办法，强化村“两委”干部的制度化规范化管理。第三，加大村“两委”干部培训力度。在继续加大重点村、示范村党支部书记常态化、制度化培训基础上，增加村“两委”成员外出培训、参观考察的频次，推动他们在思想境界、观念转变、干事创业能力方面有大改进、大提高，充分发挥“两委”成员在乡村振兴中的重要作用。

（四）要实施村民观念提升工程

推动乡村振兴战略实施，要坚持与时俱进，以思想大解放引领高质量发展。各级干部需要解放思想，更新观念，农民、普通村民、农业劳动力也需要解放思想，更新观念。推动农民村民观念更新，需要各级政府和村级组织联动。一是市县乡三级政府应把农村农业劳动力的观念更新放在突出位置，制定并实施农业农村劳动力素质提升计划。二是重视对农业农村劳动力的教育。利用好农闲时节，利用基层党校师资力量，开展送课下乡活动。利用好田间课堂，利用农业科学家的力量，发挥“田秀才”作用，在送技术下乡中让农民接受新理念，使之成为实践操作经验丰富的农村实用人才。利用好村民小组长这支力量。选好村民小组长，对村民小组长开展定期培训，发挥村民小组长的示范和引领作用。

（五）要激发和激励农业科技人才的“为农”服务热情

农业科技人才是乡村振兴的“科技翅膀”。发挥农业科技人才作用，一要使乡村有需求、有空间，二要让农业专业技术人才有服务乡村的热情。为此，要“筑巢引凤”，让农村能够成为人才施展才华的“用武之地”。深入贯彻党的十九大以来，党和国家关于乡村振兴战略、现代农业发展的一些重大部署，积极转变观念，制定并推动更多更好务实管用举措落地生根，实现习近平总书记所说的“让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业。”要推动科技管理体制改革，引导人才“把论文写在大地上”。要形成关心关爱农业科研与农业推广人才的良好氛围，在职称评定、外出交流培训等方面予以政策倾斜，减少防火、维稳等行政性事务摊派，形成使农业科研及推广队伍成为“年轻人有盼头、科技人员有舞台”的良好环境氛围。这是从根本上扭转基层农业专业技术人员老化断层、人员补充难、实现农业专业技术人才后继有人的“关键一招”。