持续推动审计质量管理体系改进的路径探讨

◆章笑春/安徽省审计科研所

审计质量是审计工作的生命线，是审计作用赖以有效发挥的现实基础。审计质量管理体系为审计质量得以维持一定的水准提供了制度安排，但审计质量管理并不会因为既有质量管理体系的运行而一劳永逸。随着审计管理体制改革、审计职能优化的持续推进，审计质量管理体系适应和把握我国经济发展进入新常态的趋势性特征，坚持持续改进、变中求新、变中求进、变中突破，走出一条审计质量管理机制更优、水平更高、效果更好的路子，显得尤为必要。

一、持续改进审计质量管理的必要性

（一）持续改进审计质量管理是持续满足党和国家对审计工作需求的基本保证。积极应对党和国家对审计工作的新要求，满足需求并持续改进是审计质量管理标准化、规范化的基本思想。不论什么版本的标准化、规范化质量管理，都保留了持续改进的条款，并且作为一个主要条款。中央审计委员会第一次会议提出，审计要“促进经济高质量发展，促进全面深化改革，促进权力规范运行，促进反腐倡廉”，这是当前考量持续改进审计质量管理的逻辑起点，也是持续改进质量管理的动力源头。因此要依托一系列审计准则、规范、指南等标准，对审计质量管理及其体系进行持续改进并不断优化和完善。

（二）持续改进审计质量管理是持续提升审计现代治理能力的现实要求。随着审计管理体制的变革发展、审计职能的优化调整、审计组织方式方法的不断创新、数据审计技术的不断深化，审计质量被不断赋予新的时代内涵。原有的审计质量管理体系在实践中遇到新问题新要求，审计管理持续改进的任务不可避免。不论是审计过程控制、流程改进，还是审计组织方式、审计实施方式、审计报告方式的不断改进，都必须依靠审计质量管理体系的持续创新。只有保证审计质量管理改进在实践层面上的持续性和系统性，才能促进审计现代治理能力不断提升和完善。

（三）持续改进审计质量管理是持续有效发挥审计监督作用的基本措施。当前，审计面临的形势在变、任务在变、工作要求也在变，审计机关履职尽责、充分发挥审计监督作用，必须能够在最经济的水平上，考虑最大程度满足治理需求的条件下，推进审计质量管理流程再造。为此，审计质量管理体系必须准确识变、科学应变、主动求变，把解决审计质量管理中的实际问题作为制定体系改进方案的出发点，把关系经济社会发展全局、涉及重大制度创新、有利于提升群众获得感的审计项目质量管理改进工作放在更加突出的位置。同时，还要积极推进审计质量管理体系探索创新和系统集成，做好上下级、同级审计机关间管理经验的梳理对接，把审计监督过程中涉及的计划管理质量、审计实施质量、审计报告质量和整改成效管理等活动整合为一体化的有效体系，从整体上推动审计质量管理水平提升。

二、审计质量管理持续改进方面存在的主要问题

（一）对审计质量管理体系持续改进的意识不强，职责不清。改进审计质量管理体系的前提是，有一个既定的审计质量管理体系已在运转。目前，各级审计机关基本上统一按照审计署颁布的审计准则规程指南等标准体系实施审计项目管理，部分省市县审计机构也有基于各自实际配套和细化的规则实施质量控制。在机构内部各法规、审理、业务部门和审计组依据规则在质量管理过程中分工负责、各司其职地实施质量管控。但对审计质量管理体系的改进缺乏制度安排。从这次审计机构改革中各部门的职责界定来看，并没有突出对审计质量管理进行整体评估并赋予改进职责的专门规定。地方审计机关在人少事多、审计任务重的情况下，也大都没有根据业务拓展和控制的需要制定、修订对应管理文件，就事论事抓管理的现象居多。总体上，通过创新管理规则体系和改进管理模式，在制度机制层面提升审计质量管理水平的意识不强，持续改进审计管理体系的职责没有得到应有的重视和落实。

（二）审计质量管理体系控制层级过多，责任分散。目前，按照国家审计准则的要求，实施的是“分级质量控制”，质量控制的流程设计层级多、环节多，质量控制的权责分散甚至脱节。有的审计项目从审计组到审计机关负责人之间要经过10 多个环节，从审计组长、业务部门负责人、审理人员、审理部门负责人、审理机构分管负责人、审计机关负责人修改审阅的责任“上下一般粗”，这些都在事实上对整体质量控制体系运行的效果产生了“挤出”效应。个体理性与组织体系理性之间的同质化责任分配，导致质量管控责任分散和相互依赖，质量控制体系实质性整体作用相对弱化。尤其新准则关于“审理机构负直接责任，业务部门负间接责任”的规定，不恰当的责任分配，更是削减了审计人员在审计一线的风险控制意识和质量责任意识，冲击了整体质量控制的努力和效果。

（三）审计质量管理体系的运行效果不理想。现有的审计质量管理体系呈线性流程，从计划、实施到报告乃至整改的过程中，总体上是各阶段流水作业，单向循环，至项目收官、归档前不再有质量管理信息的再反馈。虽然单个项目各过程控制之间存在管理控制信息的有效反馈，但项目与项目之间缺乏质量管理信息的对比和评价。即便不定期组织实施一些项目考核，但考核的目标与经常性的质量管理目标并不一致，考核指标与质量管理标准也不尽相同。质量管理考核结果重在既定管理体系下的评比表彰，对管理体系本身的缺陷并没有被赋予发现和改进职责，从考核的结果中不能有效识别改进质量管理体系的内在信息。

三、持续改进审计质量管理体系的主要路径

（一）增强审计质量管理体系改进的意识，落实改进审计质量管理的职责。坚持把质量意识和持续改进的理念贯穿于审计质量管理的全过程，涵盖审计工作的方方面面。审计机关主要领导的重视是审计质量管理体系得以改进的前提。要认识并传导提高审计质量、改进审计管理的重要性和必要性，提升全员参与、持续改进审计质量管理的意识，定期关注质量管理体系的实际运作情况，将审计质量管理改进计划纳入重要议事日程，分析研判审计质量需求，提出改进目标、落实改进任务。审计组、业务部门、审理部门、法规部门等审计质量管理各环节责任人和参与者应善于总结业务工作实践，结合既有审计规范，不断查找改进的突破点，不断探索质量管理体系改进的方法和技巧，为审计质量管理整体设计和改进建言献策；组建各级机构的改进审计质量管理的专责团队，负责组织调研、总结质量管理经验，探索审计质量管理体系创新和流程改进，推动质量管理体系的不断完善。

（二）突出审计质量管理关键环节，识别改进需求，落实改进审计质量管理的举措。要根据质量管理体系覆盖的范围，结合审计工作发展的实际情况，做好改进审计质量管理的工作策划及评审方案。通过座谈，研判审计质量管理态势，搜集整理审计质量管理信息和方法，突出关键环节，把好质量管理过程控制关，对评审中发现的问题，必须认真分析原因，选择和优化改进方案，跟踪改进效果验证。要适时研判某一方面、某一领域的审计发展环境、业务特征、质量需求，跟进审计实践，不留审计质量管理盲点，对接业务新领域拓展新情况新问题，积极梳理、研发质量管理新方法、新准则、新指南，做好体系维护更新，落实具体管理方案，解决方案落实的资源需求，追踪改进的效果。要加强全员质量管理培训和法律、法规和技术标准的专业培训，特别是要加强对质量管理体系运作的关键岗位人员如审计组长、审理人员等工作培训。要结合业务工作考核和日常项目检查，加强对体系运行情况、质量目标实现情况等的掌控，在保证体系正常运行的同时，不断精准识别和把握质量管理体系持续改进的需求点，发现问题，分析原因，改进预案，完备措施，不断推动质量管理体系的改进。

（三）推动审计质量管理改进工作课题化，不断研究和完善质量管理的准则体系和运行机制。要注重研究性开展工作，分门别类，将审计质量管理体系涉及的不同审计业务领域、不同审计管理环节、不同审计要点难点问题的研究课题化。无论是法律法规版本变化、审计技术标准要求发生变化、审计全覆盖深化的要求及审计项目统筹中项目运作方式发生变化，还是审计改革改变组织架构、部门职能调整、岗位职责调整等，都要根据新的架构对改进质量控制的新需求和实际情况，研究修订原有的审计质量管理体系文件。及时组织团队研究开发质量管理体系文件系统，使其符合提升审计质量的实际情况和需求，重点突出优化和调整审计质量管理岗位制度文件系统。审计质量管理体系制度文件系统运作的核心内容，要建立质量管控的岗位责任及其落实机制，通过关键岗位业务的不断优化和所有管控岗位工作手段、模式的不断提升，不断完善系统运行机制，提高系统运作的可操作性。

（四）坚持审计质量管理持续改进的目标导向，建立“正向激励+反向约束”的工作机制。审计质量管理，在审计机关内部是一项“苦差事”“得罪人的活”；持续改进审计管理体系，更是牵涉矛盾交错、问题纠结的管理工作难点痛点。为此，推进这项工作，必须切实提高政治站位，聚焦中心任务、强化责任担当、激发改革效能，自觉在新时代背景下去思考、谋划和推动审计质量管理工作，要加强对审计质量管控的监督检查，切实采取措施改进管理体系、控制审计风险。针对审计质量管理方面不敢为、不愿为和创新意识淡化、担当精神不足等问题，探索建立一整套坚持目标导向，“正向激励+反向约束”相结合的工作机制。树立为担当者担当、为负责者负责，让干事者无忧、让有为者有位的导向，坚持全方位、多视角对审计质量的考察、考核，对责任不落实、工作不到位、审计质量有重大缺陷的，要明确应予问责；同时也要重容错，促敢为，细化质量管控过程中的容错情形、规范认定程序、健全保护机制。以目标导向催生动力，以问责问效划明底线，以容错免责强化保障，不断激发审计质量管理全员参与、履职尽责、勇于创新、注重实绩的积极性。