子虚乌有的图纸

◆代丽娜/武汉市审计局

近日，武汉市审计局在对某部门主要领导的经济责任履行情况审计中，抽查了部分房地产开发项目规划审批及验收情况。审计人员检查容积率调整、房地产项目验收及处罚资料，结合实地勘察情况，查出某开发商擅自改变建筑工程规划，某部门验收执法不到位等问题。针对问题，审计推动相关单位进一步规范管理，加大对违法超建行为的处罚力度。

补缴的土地出让金

审计之初，审计组经研究讨论，初步确定将容积率调整、土地出让金缴纳等作为审计的重点内容。

根据被审计单位提供的容积率调整项目台账及土地出让金征收项目明细表，审计组发现近三年全市容积率调整项目只有3 个，而通过竣工验收补缴土地价款的项目数量则远大于此数。容积率调整有严格的规定，不符合条件的项目不能办理容积率调整手续。建设单位会不会不办理容积率调整手续，而在验收环节通过补交土地价款来规避办理容积率调整手续呢？带着这个疑问，审计人员重点锁定了几个大额的竣工验收补缴土地价款项目，其中某项目就在此次抽查项目之中。

离奇的误差

该项目计容建筑面积146438.82平方米，实际测量计容面积为155724.39 平方米，比规划面积多9285.57 平方米，占规划面积的6.34%。这个比例引起了审计人员的注意。与规划条件相比，多出来的面积是哪里的？是违法建设吗？带着一系列疑问，审计人员查阅了该项目的处罚资料。处罚资料显示，该项目仅在2011年对违法建设增加的928.8平方米进行了处罚。审计人员找负责办理违法建设处罚业务的执法人员A进一步了解情况。

A来到审计办公室，翻了翻资料，底气十足地说：“该项目2008年开始建，2014年竣工验收，时间跨度长，经办人员离职的离职，退休的退休，要找到比规划多建的面积在哪里不容易。况且工程建设规划与实际测量往往存在误差，多出来的面积就是误差面积。”

“多建9285.57 平方米，只有928.8 平方米属于违法建设，多余的都是误差面积？这误差是不是太大了，误差值的范围有没有相应规定呢？”审计人员提出质疑。

A 面露难色，迟疑了一会说：“一般允许5%的误差，并且2009年7月之后才开始实施面积校核制度，2011年5月才对规划验收中出现的误差面积的差值做了明文规定。这个项目不是我经手的，我要回去查查资料。”A前后的表情差异让审计人员更加肯定此事有蹊跷，审计人员让A 提供相关的规定文件，以及有可能存在的其他违法建设的处罚资料。

来历不明的建筑面积

A 离开之后，审计人员又仔细查看了该项目的验收档案。竣工验收档案资料显示，该项目于2008年10月取得《建设工程规划许可证》，分五期建设，办理了五次规划验收。审计发现，验收面积与审批面积相比，差额最突出的是第二次规划验收。此次规划验收于2011年3月12日办理，验收面积66853.29 平方米，比审批的计容面积62183.48 平方米多4669.81平方米，具体包括1#、2#、3#、7#、9#、10#六栋楼。审计组讨论，决定就以第二次规划验收为审计的突破口。

该项目2#、3#楼项目建设时，因地质条件影响导致了建设位移。根据文字资料，建设单位主动采取了降层处理，2010年 7月，经签报某部门领导同意后，对建设项目位移事项不予处罚。而实际验收时，2#、3#楼验收面积超建设工程规划许可证面积为2540.48 平方米。对比位移前后的审批图纸及资料，2#、3#楼为连体建筑，长 65.98 米，宽 14.7 米，位移之前审批的为24层楼，实际验收资料显示竣工为19-23 层。减少一层楼，面积粗略计算减少了969.91平方米，如果验收资料属实，为什么主动降层了，面积却增加了呢？

审计人员利用三维地图查看了该项目的实际情况，发现建设布局与设计图纸一致。联想到测量单位是该部门的下属单位,有没有可能是测量环节出了问题呢？审计人员决定到去项目现场去察看。经实地测量，楼栋底座的长宽与测量图纸上的长宽值一致。

超面积技术核查认定

在审计人员的催促下，A提供了某部门2011年出台的建设工程规划验收办法，办法指出“2009年7月1日实行建筑面积指标校核之后审批的建筑工程项目，未发现违法建设且建筑面积不超过经批准面积的3%；2009年7月1日之前审批的建筑工程项目，未发现违法建设，建筑面积考虑轴线审批实际情况，不超过经批准面积的5%。超过上述标准的，应进行超面积技术核查认定。超面积技术核查认定由审批部门组织面积校核单位、测量单位进行，形成明确认定意见……确属正常误差的，转验收部门办理后续手续；确属违法建设或采取欺骗手段骗取批准的，转执法部门处罚。”

根据上述规定，审计人员要求被审计单位提供验收时的技术认定记录。2014年9月项目第五期验收时的技术认定记录显示：在第二期验收2#、3#楼时，这两栋楼实际超建2540.48平方米，且2010年7月签报局长，不予处罚，并已通过验收。本次竣工比规划面积多9285.57平方米，减去不处罚的2540.48平方米，减去已处罚的928.8 平方米，实际差值为5816.29平方米，误差值3.97%。由于该许可证核发时间为2008年10月，可按误差值计算，属5%范围内误差。

原来不予处罚的只是项目发生位移事项，而不是违建不处罚。而技术认定当事人在超面积技术核查认定中，将该项目超建面积属范围内错误地认定为误差。

多种渠道找图纸

不予处罚的原因似乎找到了，审计人员仔细琢磨，仍然觉得不对劲：既然第三次验收的时候对违建面积928.8 平方米进行了处罚，那为什么第二次验收的时候对超建的2540.48平方米没有处罚呢，是执法人员忽视了，还是另有隐情？

审计人员请来了第二次验收的工作人员B（已退休），询问为什么2#、3#楼只是平移还降层了，面积却超了？据B 回忆，当时去验收检查时，施工单位提供了一份盖有审批专用章的施工图纸，对图纸进行了核对，2#、3#楼是复式改了平层，现场看到的图纸为标准层图纸，且盖章了，至于是否办理了复式改平层手续，建设单位没说，检查时也没问。

原来开发商将原来的复式楼改成两层，一套房子变成两套房子出售了，多建的面积是由复式改平层造成的。增加面积的疑团解决了，新问题又出现了：图纸是施工单位提供的，是否办理了规划变更手续？如果第二期复式改平层办理了规划变更，为什么第三期不办理规划变更呢？

审计人员再次仔细检查了项目相关档案，没有发现复式改平层的图纸。审计小组长思考了一下，说：“住宅项目在对外出售前，需要在房管部门办理初始登记。印象中初始登记资料需要规划部门审核认定的建筑工程图，要不我们去房管部门去看看？”

几经周折，审计人员终于借到了该项目的商品房初始登记档案，但是顺着目录逐页查看档案，审计人员又一次失望了——整本厚厚的档案，唯独缺少这一份图纸！收件人也离职了，不知去处，交件人是C，按推断应该是开发商的员工。

图纸哪去了呢？审计人员尝试着找寻施工图纸审批专用章的印章使用记录，也大失所望。相关工作人员解释以前单位印章管理不规范，没有相关的记录。

各方面的努力都尝试了，审计人员又请来了开发商主要负责人，来人正是办理初始登记的交件人C。C解释道：“2009年的时候，经济危机不久，复式楼不好销售，公司就把复式楼改成平层了，当时向规划部门报批了，怎么批的，不是经办人，不清楚，图纸应该是可以找到的，但是找了却没有找到。”

神奇的图纸，就这样来无影，去无踪了。是怎样的巧合，规划、房管及相关单位的档案中都没有规划变更的图纸呢？思来想去，只有一个可能，那就是规划部门没有出具这样的图纸，图纸是编造的。为验证这一猜想，审计人员与开发商经过充分沟通，开发商终于承认了违建事实。

确定问题

根据相关规定，审计组将上述问题移送监察部门查处。被审计单位也意识到了问题的严重性，迅速约谈项目的主要负责人，督促立即整改；对该项目同一时期的规划验收项目进行梳理、检查；对该项目审批后监管、验收、核查认定各环节中负有相应责任的人员追究责任；对建设和设计单位的违法违规行为作为不良记录记入诚信体系。

审计发现，现行的《中华人民共和国城乡规划法》、《W市城乡规划条例》对建设单位实际建筑面积超出审批规模问题，确定需要根据实际情况交纳补缴的土地出让金和城市基础设施配套费，但对违法建设除处以建设工程造价5%或10%的罚款外，无法拆除部分没收实物或者违法收入的处罚没有操作细则，违法成本太低。审计指出上述问题后，被审计单位联合相关单位（因机构改革，违建处罚已划到其他相关单位）出台了相关文件，对超建面积问题，除收取土地出让金、城市基础设施配套费和罚款外，还将严格监管超出审批规模和误差面积，按照市场销售价没收违法收入，确保违法超建无利可图。