社会影响力债券：社会公共服务供给机制的创新

陈怡俊 黄海峰

摘要：在全面深化改革的当下，面对社会公共服务供给不足、质量低下的问题，社会公共领域的创新治理应当融合社会维度、政治维度和经济维度的体制机制，寻求“多元主体参与、多重机制互补制衡”的协同治理改革路径。多元协同治理强调多方治理主体的共同参与，主张“政府引导、市场竞争、社会制衡”的机制互补。在这一治理理念下，社会影响力债券可作为公共服务供给机制创新设计的可能路径之一。它通过整合公共服务供给侧的各个运作环节，利用多元主体的角色分工，充分发挥优势互补的协同增效，对促进“政府引导、社会协同、共建共治共享的社会治理新格局”的形成具有实践意义。

关键词：社会影响力债券;多元协同治理;合作;竞争;制衡

中图分类号：C916

文献标志码：A

文章编号：1007-9092（2019）06-0098-010

一、引言

当代中国社会，随着物质生活的改善，民众对社会生活的需求日渐凸显，传统社会公共服务供给机制无法有效满足民众的社会诉求，表现为社会公共领域发展不足与民众社会需求多样化之间的冲突。党的十九大提出中国特色社会主义进入新时代，如何解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾已成为社会建设和社会治理的最新议题。由此，在经济稳步发展的当下，何以提高社会公共服务的供给质量、提升公共服务的整体水平是本文的问题意识来源。

政府和社会组织是公共服务的供给主体。现阶段，传统公共服务供给机制表现为：政府直接向社会组织购买社会服务的二元方式，以及政府联同社会资本共同参与民生建设的“公私合作伙伴关系”，即“Public-Private-Partnership（PPP）”。但无论是直接购买还是公私合作都存在如下问题：（1）缺乏市场竞争性导致社会公共服务供给效率不足;（2）财政资金紧缩与民生建设投入仍然保持高水平的紧张关系;（3）体制内封闭决策的特征;（4）社会力量参与民主管理和自治实践的尝试主要都在最基层的村、居层面，很少进入更高层次的公共资源配置领域;（5）公共服务型社会组织赖以生存的资源供给结构具有很强的单中心性——除政府外，来自市场与公众的资源相对有限。综上，社会公共服务供给机制存在的问题可被概括为：由于行政权力单一主导、市场机制不足、社会力量缺失，最终导致公共服务供给效率低下。

如何解决上述问题？由于公共服务项目的复杂性，它通常是单一部门无法独立解决，需跨部门间的协同合作。故发展社会公共领域需要以多元协同治理理论为指导，寻求公共服务供给机制的改革尝试。协同治理主张“多元主体参与、多重机制互补制衡”的分析框架，而社会影响力债券这一影响力投资领域的新兴模式，其运作机理可作为我国公共领域协同治理的可行路径之一，为公共服务供给机制创新提供新思路，从而缓解公共服务供给不足及质量低下的社会问题。

二、理论基础

（一）社会影响力债券

2010年，摩根大通（J.P.Morgan）和洛克菲勒基金会（Rockefeller Foundation）在一篇名为《影响力投资：一种新兴的投资类别》合作研究报告中首次提出社会影响力投资：社会影响力投资旨在鼓励社会资本用于影响力项目的投资开发建设，利用社会资本参与公共事业，解决准公共物品或服务的供给紧缺问题。其中，社会影响力债券（Social Impact Bond，SIB）是社会影响力投资的重要创新手段，它實际上并不是一种债券或者债务工具，而是借由一系列合同进行管理的多方合作伙伴关系，类似于很多政府通过其年度预算拨款所介入的多年期合同。李蕊（2018）指出，社会影响力债券本质上是一种行政机关、非营利社会服务的提供者和投资者质检一种基于项目成果的合约，它以中介机构作为中枢，政府授权以合同的方式连接投资者、社会服务供给者，实现公与私的间接合作。

如图1所示，政府部门以提升社会效益为目标，委托具有发债资格的中介机构作为代理人发行债券，订立债券融资合同，并向社会资本融入资金。中介机构以财政资金为担保，通过服务购买协议将筹集的社会资金提供给社会组织，用于公共服务项目。在公共服务项目结束后，第三方评估机构对社会服务项目的社会效果进行评估，若其服务效果达到债券融资合同预先确立的目标，则政府部门将依约通过中介机构向社会资本偿付本金及利息;若合同约定的社会效果没有达成，则政府无需付费。在这一交易结构中，政府作为委托人不再根据服务“数量”向服务供给方付费，而是按照服务“效果”向投资者“偿债”，实现公共服务供给体制转变和财政风险的迁移。国际上，社会影响力债券这一新兴市场的发展尤为迅速，逐渐成为社会组织筹资的创新金融工具。

与此同时，社会影响力债券可作为社会公共领域多元协同治理框架设计的基础，由此构建适用于中国社会治理情境的公共服务供给机制的创新模式。

（二）以合作治理理论解决社会公共服务的供给问题

伴随着经济高速增长，新的社会矛盾与冲突不断涌现，以政府为单中心治理主体、以管控为单一治理手段的社会治理模式难以解决公众对社会生活日益多样化的需求，它严重制约着我国社会公共领域的发展。于是，传统的体制内政府管控的单中心治理逐渐向多中心合作治理转变。

合作治理是介于政府治理和自治理之间的复合型治理模式，其基本特征是不同治理主体为解决共同事务而对各方治理性资源进行的交换和共享。合作治理的典型案例有“公私合作伙伴关系（PPP）”，它是指政府公共部门与民营部门在合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，在实现政府公共部门的职能的同时也为民营部门带来利益。在社会公共领域，基础设施、公共服务等公共事业都属于准公共产品，无论交由政府投资或是私人经营，都会出现供给不足的现象，如此，“公私合作”开始成为较为理想的模式。针对中国社会发展普遍存在的“强政府、弱社会”问题，“公私合作”通过向社会领域开放更多的公共资源，让多方主体充分参与公共服务供给和社会管理过程，从而推动政府部门向社会组织转移职能，促进形成“强政府、强社会”的公私合作型治理体系。

然而，从实践上看，传统公私合作治理的实施效果并不理想。据世界银行PPI数据库统计，自1990至2014年，我国PPP项目在“金砖五国”中数量最多，但是总投资排倒数第二位，并且为项目失败概率第二高的国家，达4%。究其原因包括：市场机制不足;行政权力占据主导地位;政府和社会资本在项目合作上的利益冲突无法缓解，合作双方的利益分歧最终导致PPP项目的低效运作。总而言之，由于传统的公私合作治理只强调资源的交换与共享，忽视了治理主体间的利益耦合，从而无法依赖治理主体间的优势互补发挥整体协同。可见，合作治理模式需进一步向协同治理模式转型。

（三）协同治理理论的提出及实现方式

协同治理理论的提出是对合作治理的补充。邓建高（2016）指出，当前社会是一个网络环境大变化、社会结构不断分化、利益需求多样化的复杂社会系统。为推进社会治理体系现代化，必须改革传统社会治理的运作方式，实现多元化社会主体在复杂社会系统中的高度协同与良性互动，建立社会治理协同创新系统。而所谓社会协同治理的机制设计，是指政府出于治理需要，通过发挥主导作用，构建制度化的沟通渠道和参与平台，加强对社会的支持培育，并与社会一起，发挥社会在自主治理、参与服务、协同管理等方面的作用。不同于合作治理，协同治理除了强调合作与协调，还包括竞争、冲突与博弈，并且协同治理最终可形成有序秩序。

由此，多元协同治理具备如下特征：一是它涵盖多元治理主体，重视各治理主体的角色分工与互补;二是将社会力量置于协同治理的重要位置;三是除却合作协调，不同治理主体之间以多样化方式相联系，包括分工合作、竞争激励与权力制衡。

针对社会协同治理机制的实现路径探究，黄晓春（2017）提出了依靠党建和法治手段来实现社会协同治理，但单一诉诸党建和法治的治理方式仍旧缺乏市场竞争机制的引入和对行政权力的制约。范如国（2014）将社会治理方式划分为“政府指令型”和“社会协同型”两类，中国社会的协同治理转型需要采取制度设计和自组织演化机制的联合作用。

中国社会公共服务的供给机制经历了从建国初期的“行政配给”主导，到改革开放时期的“市场机制”主导，再到现阶段多元主体参与的“社会共治”模式，这一历史进程是社会治理发展的必然趋势。在创新社会治理的新时期，社会公共领域协同治理机制的实现应当充分发挥政治维度、市场维度以及社会维度体制机制的比较优势，实现三个维度的互补融合。具体而言，协同治理创新应当遵循“政府引导、市场竞争并行、社会力量制衡”的设计思路。即在政府适度干预的外部协调机制前提下，通过多方治理主体共同参与，引入市场竞争激励，以社会力量构建权力制衡，借由各治理主体间的互动关系，实现资源互补以及利益冲突的调解，从而促使多方力量形成合力，产生协同增效，促进社会公共服务领域的有序发展。

由此，在多元协同治理理论指导下，以社会影响力债券为基础进行公共服务供给机制设计，是选择从经济维度着手，融合三个维度体制机制的协同治理创新路径。

三、社会影响力债券的协同治理分析

（一）多元协同治理分析框架

社会公共领域的治理问题经常出现“市场失灵”或“政府失灵”的现象。针对市场失灵，政府采取外部干预措施予以修正;针对政府失灵，可引入市场机制，以减小政府管控所导致的社会福利损失。单方向的政府干预或市场机制的引入都只是从治理问题的相反方向发力，表现为“治理”与“失灵”相互对抗的、此消彼长的作用关系。在这一过程中，政府施加外部干預的力度和市场机制的开放程度难以准确把握，社会治理失灵容易出现过度扭转的情境，最终无法获得理想的社会公共领域的治理均衡状态。

2009年，诺贝尔经济学奖获得者埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）认为，在存在着“政府失灵”和“市场失灵”的情况下，社会治理应该充分发挥社会组织自身的治理功能，通过社会本身的自组织来治理社会，进行“多中心治理”（Polycentric Covernance）。“多中心治理”不同于政府干预或市场竞争机制的单一治理手段，它强调多方治理主体共同参与和角色分工，通过主体间的联动关系，以机制设计促进协同秩序的生成，引导各方治理主体向相近的社会目标努力。

故，构建和维系社会协同治理机制的途径必须引入社会维度。其中，政府和社会力量是维系社会生活秩序体系的重要依托，但这两种力量的权力来源并不相同，因此，必须进一步挖掘超越于行政机制和社会机制之上的新型制度框架和更具弹性的整合机制。“社会公共服务多元协同治理分析框架”的构建，首先利用了社会力量的规制和平衡作用，同时建立起行政力量协同市场力量的治理机制，在将单一治理主体转变为多元治理主体的过程中，借由主体角色、职能的重构，以及主体间的联动关系，促使全新的社会协同治理机制逐步形成。

如图2所示，公共服务的多元协同治理创新需要融合政治、经济、社会维度的体制机制，它具有如下特征：（1）它涵盖多方治理主体，且并不强调某一治理主体为主导，而是认为不同治理主体的作用及治理能力都存在着差异，在社会治理过程中通过角色分工与互补，发挥各自比较优势;（2）由于社会公共领域的发展关乎社会公众，故社会维度在协同治理中的规制与平衡作用不容忽视;（3）不同治理主体之间以一定的方式相联系，包括三大机制，即协同治理借由治理主体间的“分工合作、竞争激励、权力制衡”，形成合力、产生协同增效，从而推进社会公共领域的有序发展。

（二）社会影响力债券的角色分工及流程环节

社会影响力债券可作为社会公共领域协同治理转型的创新工具，它从经济维度着手，以市场化的创新手段，探究多元协同治理理论指导下的公共服务供给机制设计，寻求“政治、经济、社会”三个维度体制机制的配合。

具体而言，社会影响力债券打破了政府直接出资购买社会服务的传统二元供给体制，遵循政府引导、市场参与、社会力量制衡的协同机制设计，将社会公共服务系统内的各类治理主体以“合作”“竞争”“制衡”三大联动机制相互连接、实现优势互补，最终覆盖担保、筹资、服务提供、监督和评估、返款等流程环节，发挥协同增效。社会影响力债券的关联主体和运作流程如下图3所示。

1.社会影响力债券的角色分工

现阶段，各类市场与社会主体日渐兴盛，成为社会公共服务系统内的参与主体，包括政府部门、慈善机构、社会组织、公众、企业、机构投资者、第三方评估机构等。其中，政府部门致力于完善社会服务供给的民生建设，它既是项目发起方，又是最终购买方;社会公众不仅是社会服务的直接受益主体，同时也可作为项目的投资方;社会组织始终以提供高效的社会服务为宗旨;机构投资者和企业充当着重要的社会资本来源;慈善机构参与筹资担保，旨在提高民众福祉。社会影响力债券利用多方治理主体的自身优势，通过角色分工与职能分担，实现社会公共领域的治理模式创新突破。

具言之，政府部门和慈善机构是社会服务发起方，在担保和返款环节承担着融资担保和依据社会服务效果“还本付息”的职责。社会组织是社会服务项目的承包方，利用资本市场上筹集到的资金，在具体的社会服务项目实施环节提供专业服务。社会公众、企业和机构投资者是社会服务项目的投资方，参与筹资及监督评估环节。第三方评估机构是社会服务项目的质量评估方，在评估环节执行独立的服务效果评价。中介机构是政府的代理人，作为社会影响力债券的发债主体，负责沟通各方治理主体并订立相应合同，统筹规划项目实施。

2.社会影响力债券的流程环节

社会影响力债券涵盖担保、筹资、服务提供、监督和评估及返款五大环节。

（1）在担保和筹资前期，政府部门、慈善机构达成合作关系，委托特定项目公司作为社会影响力债券的中介机构和发债主体，与投资者签订“按社会服务效果支付”的债券融资合同。为了提高社会影响力债券对社会资本的吸引力，财政资金联合慈善资金共同设立公益信托基金，为社会影响力债券增信并提供融资担保。

（2）在筹资环节，中介机构作为发债主体，面向社会公众、企业和机构投资者发行社会影响力债券，为特定社会公共服务项目募集资金，并将募集资金直接拨付给社会组织以支持专项服务。

（3）在服务提供环节，中介机构通过招投标的方式寻求具有专业解决能力和创新能力的社会组织，并与社会组织签署服务购买协议。

（4）在评估环节，中介机构委托第三方评估机构（高校、非营利公益组织）订立评估协议，确定衡量社会效果的指标与评估策略，项目结束后，第三方评估机构进行公允的服务效果评估。

（5）在返款阶段，若经评估的服务效果达到债券融资合同预先确立的目标，则政府联同慈善机构将依约通过中介机构向社会资本偿付本金及利息;若合同预先确立的目标没有达成，则政府和慈善机构无需付费。

社会公共服务项目结束前，资金流向如图3中实线单向箭头所示。政府委托中介机构发行社会影响力债券，募资对象包含社会公众、企业及机构投资者。中介机构与社会组织签订服务购买协议，将债券募集资金直接拨付给社会组织以提供专项服务。社会公共服务项目结束后，资金流向如图3中虚线单向箭头所示。根据第三方评估机构的服务评估结果，政府和慈善机构依照债券融资合同的具体约定向社会资本拨付本金和利息。

（三）社会影响力债券的联动机制

社会协同治理的分析框架借由“合作”“竞争”“制衡”三大联动机制，从政治、经济、社会三个维度构建不同治理主体间的系统关系。在协同治理理念下，基于社会影响力债券的供给模式从“分工与合作”视角看待不同治理主体的优势互补;以“股权”融资与“按效果支付”分析市场机制的引入如何带来服务供给的变化;探讨“分权与配置”下各方治理主体间的权力制衡，以及社会力量在监督和评估环节中的关键作用。正是在多方主体的目标利益规制与平衡过程中，社会公共领域的治理创新才得以实现多元协同效应。

1.合作机制——多方参与的优势互补

范如国（2014）指出，分工和专业化是社会协同的前提，它使协同变得更有意义。在我国，社会治理的主体有政府、社会组织和公众，它们彼此关联，在不同的社会专业领域承担着相应的社会治理职能。社会治理需要建立起以政府、社会组织、公众为中心的协同治理结构，而非单纯依赖政府的“单中心主义”的自上而下的层级治理结构。

由于不同治理主体各具优势，社会影响力债券可以通过主体间的角色分工实现资源互补。其中，政府在政治维度上极具行政优势，能够更好地响应中央政策号召，负有统筹引导的职能，如设立社会建设引导基金、发起针对具体社会服务的专项债券。社会公众、企业和机构投资者作为投资方参与社会服务项目的前期融资，这有利于转化社会闲散资金，引入市场竞争优势。而当社会项目结果的評估由体制内转移至第三方机构，则公允评估的社会优势又被纳入其中。

由此可见，社会影响力债券综合政治机制、市场机制和社会机制的三方优势，在“分工与合作”之下，协调筹资、服务供给、评估等各环节目标，整合各方社会资源以满足异质性公共服务需求，通过治理主体间的有序竞争、优势互补和利益耦合，实现“整体功能大于局部之和”的协同效应。

2.竞争机制——“股权”融资与“按效果支付”

政府购买服务往往是以“体制内”需求为导向，这将导致社会组织充分释放活力所需要的制度条件仍显不足。竞争机制是社会服务供给效率提升和社会组织专业能力发展的重要动能。现阶段，国内尚不存在规模化的、竞争充分的公共服务外包市场。

社会影响力债券实质上并非一种债务结构，它是通过将市场激励机制、问责机制与供给效果绑定，凭借类似“股权”融资的方式来吸引社会资本参与社会服务项目投资。在该模式中，竞争机制在“按效果支付”的返款环节被引入，社会服务项目效果评估越好，投资者获得的偿付资金就越高。“按效果支付”的类似股权融资设计不仅能够更好地调动社会资本参与社会建设的积极性，同时有助于投资者出于自身利益的考虑，选择具有专业优势的社会服务供给方。

投资者主动参与投资标的选择的过程又反作用于社会组织，在公众投资者和第三方评估机构的监督下，社会组织在在竞争性环境中努力提升社会服务质量及服务供给效率、提高自身专业能力，以求在资本市场上获得影响力投资者的青睐，增强自身募集社会资金的吸引力。如此，不仅异质性的社会需求获得满足，社会公共服务的供给效率也将在竞争机制下有所提升。

3.制衡机制

（1）简政放权——分权与配置

地方政府购买社会服务的方式主要表现为政府的直接购买，即“地方政府—社会组织”的二元方式。在传统二元方式中，政府占据权力主导，涉及决策（审批等）、财权（资金拨付）、监督、评估等多项权责，治理主体性单一、权力集中的官僚化特征凸显。权力垄断的结果必然是市场机制被挤占，进一步导致社会服务供给效率低下、社会组织专业性欠缺，以及社会服务领域公共性不足等治理问题。针对公共领域的权力官僚化，应当采取多元协同治理机制，“多中心”是多元协同治理机制的重要特征，不同于以政府为中心的专断管控思想，它强调合理分配行政权力和社会权力。正如黄晓春和周黎安（2017）指出，以制度化方式明晰行政权的配置边界，缩减自由裁量权空间，改革激励模式鼓励基层政府探索以社会机制解决治理创新问题。

从社会影响力债券关联方之间的联系上看，该模式凭借多方结构化合同的签订，对原有社会服务项目二元采购关系中的行政权力进行分解，并依照治理主体对应的职能划分重新配置权责范围。进一步，可将治理主体间的权力联系划分为：政治维度的联系、市场维度的联系和社会维度的联系，这些不同性质的权力联系共同构建起各治理主体间相互制约的社会治理网络系统。在影响力债券的实施阶段，政府引导社会公共服务项目的建设方向、提供融资担保属于政治维度的联系;社会资本支持前期项目融资属于市场维度的联系;公众等社会主体参与监督，联同第三方独立评估都属于社会维度的联系。概言之，“分权与配置”过程体现为政府权力适当下放的过程，即伴随着政府职能的转变，相应的行政权力逐步转移至承担对应职能的治理主体。

如图4所示，社会影响力债券改变了纯粹“自上而下”的直线式层级治理结构，将原本绝对的行政权力在政治、经济、社会三个维度上进行剥离和重新配置，形成一种多元互动的权力向度系统，构建起包容多层次联系的治理机制，最终以不同类型主体间联系的规制与平衡实现“政府主导、社会协同”的社会治理新格局。综上，从社会治理体制转型的角度上看，在政府逐步下放公共服务治理权力的过程中，全能型政府开始向有限型政府转变。政府越有限，政府需要购买的公共服务就越多，随后引入竞争机制筛选承包服务项目的社会组织，竞争又进一步促进公共服务的质量越来越好。即当政府将社会建设的自主权交还给公众和社会组织、引导社会力量共同参与社会治理时，这将反过来提升社会组织的发展水平和政府在公共領域的治理能力。

（2）监督和评估——制度化沟通渠道和参与平台

目前，公共服务外包的质量监控是在体制内完成的。自上而下的检查验收和评估多是低强度、缺乏象征性的。在这一背景下，上级政府对基层政府的考核通常采取“打包激励”的方法，即将公共服务的考核指标打包到社区建设的绩效指标中。“打包激励”的评估方式导致社会组织的发展呈现出工具主义、同质化、属地化特征。由于行政权力的独断，社会组织以工具主义替代原本的公共性质，倾向于采取“唯资源导向”的策略，通过寻求行政支持来维持自身发展，依赖于政府购买服务而出现活力问题;进而，社会组织的工具主义行动策略导致行业整体的同质化发展，如社会服务的性质多为政府重点扶持的政策领域;加之，地方间的社会组织缺乏沟通、缺少合作的属地化特征，社会公共服务领域的供给者之间缺少竞争，社会组织的整体行业水平专业性不足。与此同时，以政府目标而非社会诉求为导向的社会组织行动策略不仅弱化了社会组织的公共性质，也淡化了社会组织与公众的联系及其社会影响力。

面对上述治理现状，社会影响力债券将社会服务项目评估置于体制外，采取制度化、透明化、智能化的监督评估环节。它以公正公开的第三方评估体系及互联网平台信息披露的监督体系，建立独立的信息共享平台，重构社会公共服务的结果评估、信息传递等流程，缩短了社会治理网络结构中的信息沟通路径。

在监督与评估环节中，信息共享平台建设主要表现在两个方面。一方面，社会影响力债券引入独立第三方，将监督和评估职能从体制内划分出来，交由体制外的评估机构、社会公众及其它投资主体。其中，第三方评估机构由非营利机构担任，如高校、非营利公益组织等，它们受中介机构委托，签订评估协议并确定衡量社会效果的指标与评估策略。同时，由于社会影响力债券拓宽了资金来源渠道，向社会资本募集资金，依照项目“效果”还本付息，这就激发了社会投资方参与社会项目的监督热情，进而督促社会组织努力采纳创新方法，以提高社会项目的完成效果。

另一方面，社会影响力债券可充分利用“互联网+”技术建设项目跟踪披露平台，对项目结果进行评估披露，发挥线上监督和线下第三方评估相结合的优势，实现社会服务结果的跟踪发布、项目信息的披露、监管过程的公开透明，激活居民参与社会事务的积极性，利用公众监督的力量提升社会组织的公信力和社会服务项目的透明度。此外，社会影响力债券鼓励慈善捐赠资金参与担保融资，故而，还可借鉴现行社区基金会的披露管理机制，如深圳蛇口社区基金会，向公益信托基金池进行捐赠的所有单位和个人提供查询其捐赠财产的使用、管理情况的渠道等。

通常，“按效果支付”的激励机制促进社会组织通过提高公共服务质量来赢得社会影响力，具备较高专业服务水平的社会组织在民众生活中享有较好的口碑声誉，在市场化的社会资本市场上具备募资优势。这一机制设计不仅能够帮助社会组织实现自我造血，还能够提升社会公信力，助力社会组织获得更大的社会效益。综上，公正评估、信息披露、透明监管的信息共享平台不仅保护了投资者的利益，同时有助于社会组织通过公平竞争获得良性生长，最终重塑社会信任。

四、社会影响力债券的实践意义

目前，国内尚未发行应用于社会建设领域“按效果支付”的社会影响力债券，但从政策导向上看，我国的社会治理转型在顶层设计层面已逐步建构起多元协同治理创新的积极政策环境。

从社会治理体制改革方向上看，十七大报告指出，“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”;十八大报告进一步指出，“要加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”;十八届三中全会提出，“激发社会组织活力。正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”，坚定了“创新社会治理体制”的改革方向。党的十九大报告进一步提出，“发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”，打造“共建共治共享的社会治理新格局”。可见我国在正确处理政府与社会主体间的关系上面临着全新的目标和挑战。

同样，从发行社会影响力债券的政策文件上看，全国政协委员马蔚华在2016年两会上提交了关于在深圳进行社会影响力债券试点的议案，试图积极推动社会影响力债券在国内的实践。结合国际趋势，深圳市出台了福田区落实深圳市国家可持续发展议程创新示范区建设的三年行动计划，发布了全国第一份《社会影响力投资专项政策》，推动包括“社会影响力债券”在内的五种业态发展。2018年3月深圳市福田区人民政府办公室印发《福田区关于打造社会影响力投资高地的扶持办法》的通知，在具体扶持措施的第一条就明确支持发行社会影响力债券。

此外，2014年国务院发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》，该意见指出：“加快建立规范的地方政府举债融资机制，对于那些没有收益的公益性事业，以及有一定收益的公益性事业，可由地方政府通过发行债券融资”。而《中华人民共和国预算法》早已明确各级政府应当建立跨年度预算平衡机制，有限授权地方政府“公益性资本支出”发债，这些政策文件的发布都将助力发挥财政资金在民生投入保障机制中的关键作用，为社会影响力债券在公共服务领域的创新治理运用提供了制度可行性。

在国内政策导向逐渐明晰的当下，在多元协同治理机制设计的基础之上，以社会影响力债券作为求解社会公共服务项目供需困境的可能路径，具备一定的现实可行性和实践意义。

（一）地方政府利益权衡和风险承担——“去官僚化”

传统的社会服务二元购买关系属于他组织管理模式，范如国（2014）指出，当社会公共领域采取他组织管理模式时，作为管理主体的政府部门在社会服务供给中具有单一的、绝对的决策权，这样的管理模式无法全方位主导复杂的社会治理活动，且在一定程度上存在着高治理成本、低服务效率和低社会响应的现实缺陷。同时，在他组织管理模式中，社会组织受到地方政府的管制，需要建立起强行政联系来帮助自身获取更多的政治资源，如更多的财政资金扶持、更为便捷的审批程序、或成为地方政府购买服务的定向委托对象等。可见，在传统的二元购买关系之下，所有的社会服务购买流程都是在体制内完成的，“政府部门—社会组织”之间存在地方政府获取政治利益的灰色地带。

地方政府在治理决策时的利益权衡受到三方面因素的影响：（1）在社会服务供给过程中的治理成本;（2）发展社会公共领域所获得的社会效益;（3）层级管理体制内灰色地带所代表的政治利益空间。从地方政府的利益权衡上看，由于社会影响力债券引入了市场竞争机制，一旦项目结束后的社会效果没有如约实现，则政府无需付费，投资者为了保障自身利益将积极参与社会项目的监督，这就节约了地方政府的治理成本;其次，社会组织为了在公共服务的竞争性市场上积累声誉，以保证后续的社会项目能够有足够的资金来源，势必将采取创新手段、提高自身的服务供给能力，而非致力于维系与政府部门的行政关系，借由政治寻租维持发展，这就增加了地方政府在公共服务领域的社会效益;最后，就社会组织而言，社会影响力债券模式在帮助它们实现自我造血的同时，削弱其依附政体所获取的政治效益，这又缩减了地方政府政治利益的灰色地带。

從地方政府的风险承担上看，社会影响力债券是以“结果导向”取代“过程导向”的机制设计。由于项目前期的资金由社会资本提供，而地方政府不再为社会服务的“数量”直接付费，转而根据社会项目结束后的服务“效果”偿债，财政资金不必再为低质量的社会服务项目买单，从而降低了地方政府购买低质量社会服务的损失，实现了社会公共服务供给的风险转移。

社会公共领域的发展无法单方面依赖政府部门，因为单一治理主体容易依赖行政主导的控制手段而无可避免地陷入官僚化。面对单中心治理问题，社会影响力债券在公共治理领域增加了社会维度和市场维度，社会维度是指权力下放过程中社会主体参与监督的制衡机制，市场维度是指“按效果支付”的竞争机制。这两个维度一方面降低了地方政府的治理成本，同时也提高了地方政府的社会效益，缩减了传统二元购买关系中灰色地带的寻租空间;另一方面，“按效果支付”的方式将社会服务供给风险从政府部门转移至其它治理主体。在权衡利益得失及风险承担之后，政府部门更有动力以解决社会问题作为公共服务供给的出发点。故，社会影响力债券有助于推进政府部门在社会公共领域的去官僚化进程。

（二）满足社会公共服务需求，缓解财政资金压力

2019年，民生建设仍旧是我国政府的工作重点，其中，社会公共服务的资金投入无疑构成政府财政预算的重要部分。社会影响力债券可有效提高财政资金的使用效率，它充分发挥财政资金融资平台的杠杆作用，通过引导社会资金参与社会服务项目，鼓励和吸纳社会力量参与社会共治，共同解决社会项目前期的资金需求。而当具体的社会项目结束后，财政资金和慈善资金按照服务“效果”共同向投资者“偿债”。在项目结束前，财政资金或可用于其它周期匹配的社会项目建设，或可设立公益信托基金、偿债基金，通过第三方信托公司管理的方式，实现保值增值，进一步提高财政资金使用效率。

（三）推动慈善事业新发展

长久以来，中国慈善事业存在着发展不平衡和不充分的体制性问题，在社会改革深化的关键时期，社会治理转型的需求为中国慈善供给的结构性改革提供了全新思路。2014年，国务院发布了《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》，明确提出了公益慈善与金融创新相结合的政策命题，倡导金融机构根据慈善事业的特点和需求创新金融产品和服务方式，促进“互联网+慈善”“金融+慈善”、慈善信托、社会影响力投资等现代慈善模式加快发展。社会改革深化、社会治理转型、信息与智能科技崛起等诸多要素为慈善供给的结构性需求快速增长提供了全新机遇，慈善运作模式的未来势必步入社会创新阶段。在社会创新阶段，中国慈善事业将改变针对单一项目直接资助的方式，转而围绕社会问题，通过助力社会组织成长，参与社会治理和建设。

在社会影响力债券流程中，慈善资金可联合财政资金共同为社会项目提供融资担保和本息偿付。而互联网科技已然开启了慈善捐赠和管理的新时代，科技手段降低了公众参与慈善的门槛，助力发掘民间投资需求，动员潜在的社会资本参与公共服务事业。由此，结合互联网技术创新，中国慈善的新时代发展路径可致力于深化社会公共服务供给侧改革，实现公益与民生的有机融合，尝试“慈善+民生”的创新突破，在推动传统慈善向现代民间公益转变的同时，借由慈善金融的方式来支持社会公共服务项目建设。

五、小结

当前，在我国社会公共服务的需求方面，社会公众的民生需求日渐多样化，同时政府对于民生建设持续加大投入。传统的单一主体的治理体制表现出“政府失灵”，无法满足现阶段社会公共服务的需求，而准公共物品交由市场又会出现“市场失灵”。由此，针对社会公共服务领域中“政府失灵”及“市场失灵”，社会公共服务的供需张力对社会治理体制改革提出了全新要求，即单中心的层级政府治理模式需要向“多元主体参与、多重机制互补制衡”的协同治理机制转型。多元协同治理机制要求引入社会力量，联合政府部门、结合市场参与，促使各方治理主体充分发挥自身优势，合力实现协同增效。

政治维度、市场维度和社会维度的体制机制是协同治理创新的三大基石。其中，来自社会维度的力量不容忽视，它发挥着连接市场维度和政治维度的协调作用，制衡可能的利益冲突关系。在“政治—经济—社会”三维度的协同治理分析框架下，社会影响力债券以经济维度作为切入点，可被视为公共服务供给机制创新设计的可能路径之一。社会影响力债券的供给模式不仅能够满足社会项目的资金筹措需要，还以类似于“股权”融资和“按效果支付”的手段激发社会主体积极参与社会共治的愿望和动力，吸纳社会资本参与社会项目的筹资和监督、评估环节，激励社会组织采取创新模式来提升社会服务供给效率。此外，在政体改革方面，社会影响力债券通过将权力下放至对应治理主体，构建了多元权力向度的治理系统，实现社会资源的有效配置，推进了“去官僚化”的改革进程以及服务型政府的职能转向。

综上，社会影响力债券为实现公共服务领域的多元协同治理提供了可能的创新路径，它表明，社会公共服务持久且高效的供给必须涵盖多元治理主体，融合三维度体制机制，综合行政手段、市场竞争、监督评估等方式，构建权责分明、信息沟通完整的、良性互动的创新社会治理新格局。

（责任编辑：林赛燕）