职业农民培育：日本的经验及对我国的启示

李瑶 万蕾

中国和日本同为东亚小农的典型代表，现代化程度虽不同，但是人多地少的农业资源禀赋基本相同，在农业发展方向上也具有共同之处，同样面临着农业人口老龄化和后继无人等问题。日本在制定完善农民培育法律保障、重视职业农民资格认定、引导新务农者进入农业、优化职业农民扶持方案等方面的一些经验做法，对于我国乡村振兴背景下大力培育新型职业农民，推进农业现代化具有一定的借鉴意义。

一、日本农业基本情况

日本是一个人多地少，农业资源较为匮乏的山地岛国，国土面积37.8万平方公里，其中耕地面积449.6万公顷（2015年），约占国土面积的11.9%。全国总人口约1.27亿，其中农业人口数量不足200万（2016年）。从自然条件看，日本的农业资源条件与我国相比并无优势，仅沿海平原地区适宜农耕，土地贫瘠、耕地细碎化严重，人均耕地面积小；从劳动者年龄结构看，农业从业人员平均年龄高达67岁，艰苦的劳动环境、无固定休息日、收入不稳定令年轻人对农业敬而远之，高龄化和后继无人情况严重，但日本农业的现代化程度却远远超过我国，并呈现出以下特点：一是农业经营规模小，户均经营耕地2.2公顷；兼业农户比重大，专业农户和以农为主的兼业农户比重仅为25%；二是农户经营组织形式多样化，生产方式以精耕细作为主，农产品商品率高达95%以上；三是农业社会化服务质量高，农协功能多样全面，涵盖了农业生产、农产品购销等各个领域，90%以上的农户加入了农协；四是农林牧渔全面发展，生产结构趋于协调。总体而言，日本农业实现了现代化，农户收入水平超过了城市家庭，农村基础设施和公共服务与城市相差无几。

上世纪中后期，日本也曾面临城乡差距扩大，农业生产成本上涨、进口压力加大，部分乡村衰落，农民就业困难等挑战。为了协调经济的平衡发展、稳定农村秩序、提升农业的商品价值，日本政府在开展农地整合、推动农业经营方式转变、调整农业科技进步方向的同时，把发展农业教育、培养职业农民作为振兴农业农村、挽回农业经济地位下降的有效措施。

二、日本农民教育培训情况

（一）农民教育培训体系

日本农民教育培训由国家统筹规划，农业与教育部门分工指导和协作的完善体系，主要有三部分。

1.文部科学省系统的培育部门。文部科学省是日本国内负责教育事务管理的政府部门，主要包括农业高中和大学农业教育阶段。农业高中是日本文部科学省下辖的一种职业高中教育，设有农业机械、園艺、畜产等学科，专门培养直接从事农业的学生，学生毕业后大都直接从事农业生产经营活动。大学农业教育主要是综合大学的农学部，以培养农业高科技人才和教学人员为培养目标，毕业生虽一般不直接从事农业生产经营，但却是农民培训师资的重要来源。

2.农林水产省和各县所管辖的培育部门。主要开展农业非学历教育，提供继续教育和深造机会，实施农民进修教育和培训。农林水产省下属的农业大学注重培养懂技术、善经营的农业骨干管理人才，以培育优秀的农业后继者为主要目标。都道府县管辖的农业职业学校重点加强农民的生产技能和生产效率的提升，培养既懂农业种植和养殖，又熟悉农业经营和流通知识技能的经营管理人才。

3.地方农业技术普及教育部门。以农业改良中心和农民协会（农协）为主。农业改良中心以普及农业知识和技术，通过开设讲座、集中培训、组织现场经营交流，对农民实施短期或长期继续教育。农协以参加农协组织的农民为对象，开展形式多样的农业教育活动，在组织农业技术指导和普及农业科学知识等方面发挥着重要作用。

日本完善的农民教育培训体系，大大扩展了农民受教育面，拓宽了学习途径，增加了受教育机会。统计显示，应届毕业生直接从事农业或转职农业的经营者中，分别有77%和39%曾在学校接受过农业专门教育；务农人员中，在农业改良中心和农协进修培训的比例分别为43%和38%。

（二）日本支持农民培育的政策措施

日本支持农民培育的政策措施除了《食品、农业和农村基本法》明确的措施外，还包括环境保全型农业认证制度和认定农业者制度。

1.环境保全型农业认定制度。日本重视农业生产中的环保以及农业科研与教育的投入，通过环境保全型农业认证及相应优惠措施积极推广使用环境保全型农业新技术。主要包含有机农产品认证和生态农户认证两种。

（1）有机农产品认证。《农林物资规格化和质量表示标准法》规定，有机农产品进入日本市场，必须在农林水产省注册的认证机构进行认证。有机认证制度在很大程度上促进了农民科技水平的提升。

（2）生态农户认证。拥有0.3公顷以上的耕地、年收入达50万日元以上的农户，通过生态农户认证，可在政策、税收和贷款等方面得到政府支持。在金融优惠方面，生态农户能从指定的银行获得额度不等、贷款时间最长可达12年的无息贷款；在资金扶持方面，生态农户在购置农业基本建设设施时，可享受50%的资金扶持，这些资金由政府或农业协会提供；在税收减免方面，生态农户第一年可享受7%～30%的减免，第2～4年内还可享受酌情减免。

2.认定农业者制度。1993年，日本废除原《农用地利用增进法》，重新制定了《农业经营基础强化促进法》，开始实施“认定农业者制度”，对符合条件（农业经营改善计划）的“个别经营体”由市町村行政首长认定为“认定农业者”，在法律上将其定位为“农地保有合理化法人”，并给予 “农地保有合理化”项目支援，政府的多种政策性补贴资金以及贷款优惠政策向认定农业者倾斜。具体而言，经过认定的农业者在获取土地、购买农业生产设备等方面需要资金时，可获得国家、县、市给予的利息补助，实现低利融资；土地调整方面，由农业委员会对认定农业者实行农地调整支援，以利于农用地的聚集使用；低利资金支持包括农业经营基础强化资金、农业改良资金、农业近代化资金等。此外，如果认定农业者的经营达到一定规模，则其享受的农机和设施折旧比例相应提高，税制上亦可享受优惠，并可接受经营管理方面培训及研修，以提升自身经营和管理能力。认定农业者制度自设立以来，通过认定的农业者数量不断增加，到2010年已达到24.9万人。

（三）农民教育培训支持措施

近几年，日本新推出一系列政策措施支持农民培育。2010年，日本《食品、农业和农村基本法（修订）》规定，政府扶持农业技术教育，对农业学校进行财政补助，学校除长年有计划地招收培养农业、畜牧、园艺方面的学生外，还定期为社会各界志愿学习农业、畜牧、园艺技术的人士提供免费的技术培训和实习指导。日本农林水产省为鼓励青年务农，2011年启动实施包括收入增长、技术和管理培训、农机设备配置、农业用地安排、农业咨询等在内的若干支持措施。其中，对45岁以下从事农业者提供青年务农补助金（准备期）和青年务农补助（经营开始型）；45岁以下青年农民在都道府县承认资格的农业学校、先进农户和先进农业法人等处接受培训，培训期间可获得150万日元/年，最长2年的补助；对于认定的新务农者，提供150万日元/年，最长5年的补助。此外，给予开展新务农者培训的机构最多120万日元/年，最长2年的补助。

三、启示建议

（一）制定和完善相关法律，全方位保障农民培育。农民培育法制化是日本职业农民培育的重要经验，也是农民培育迅速发展的根本保障。日本的立法贯穿于农民培育的全过程，先后颁布了《农学校通则》《农业改良促进法》《农业基本法》以及《食品、农業和农村基本法》等法律法规，内容涉及农民培育相关领域和环节，并且随着国情的变化不断修订。不仅保障了农民培育所需人力、物力、财力，而且不断改革完善农民培育体系，在不同时期发挥了应有的作用。我国一直高度重视农业农村工作，2012年中央1号文件首次提出“大力培育新型职业农民”，经过7年的实践探索，全国18个省（区、市）出台了专门政策文件，各级财政累计投入100亿元，职业农民培育制度、教育培训体系、队伍规模都得了长足发展。但从全国范围看，各地工作进展不同、实践效果也有差别。究其原因，我国职业农民培育法律制度尚未完善，尤其缺乏国家层面对职业农民培育的立法保障。建议尽快出台一部保障职业农民培育的法规，对职业农民接受教育培训做出相关规定和鼓励措施，规范政府部门、涉农单位、培训机构和职业农民自身的责任和义务，在以法律形式保障职业农民权利义务的同时，更好地规范农民教育培训。

（二）注重青年农民的培育，保障现代农业后继有人。由于年轻人务农意愿下降，日本农业劳动力逐渐减少并出现明显的高龄化趋势。日本农业生产和农业经济发展因此受到了严重阻碍。日本政府认识到问题的严重性，加大职业农民培育力度，重点培养青年农民，培养一批年轻有为的农业生产和经营管理人才，保障农业发展可持续。日本政府尤其注重培养农业后备力量，即未来农民和青年农民，引导新务农者进入农业，2015年日本新务农者达到65030人。与此同时，中国也已逐渐进入老龄化社会，加之受到外出务工和农民职业分化潮流的影响，务农者的实际平均年龄已相对较高，农业生产经营人员中55岁及以上的占33.6%，初中及以下文化程度的占91.8%，平均受教育年限不到8年。留守老人、妇女、低文化劳动力成为农业生产经营的主要群体。“谁来种地”问题逐渐凸显，因此，也应在职业农民培育政策制定和工作开展过程中，将对象倾斜或限定在青年农民范围，从而保证农业发展后继有人。

（三）重视职业农民资格认定，通过证书规范引导农民职业行为。日本对职业农民实施资格认定制度，建立了严格的认定条件和程序，并制定完善的管理体制和保障机制。目前的资格认定主要是农业者认定和生态农户认定，农业者或农户只有参加培训并通过资格考试才能获得相应证书，这些证书直接与支持政策挂钩。我国新型职业农民培育工作中，也实行了资格认定制度，与培训、考试相挂钩，并根据技能重点不同，将新型职业农民分为生产经营型、专业技能型和专业服务型3种类型，基本与日本等发达国家现行的做法具有异曲同工之处。在今后的工作中，可考虑构建新型职业农民职业分类体系，将职业农民的各类岗位或工种纳入国家职业资格目录。同时，规范职业农民资格认定程序，明确认定时间、认定程序、考核考试方法等具体事宜，实行新型职业农民证书动态管理制度，通过严格的准入机制和退出机制，保持新型职业农民队伍的生机和活力。

（四）完善相关支持政策，不断优化职业农民扶持方案。农业的弱质性决定了职业农民的培育离不开国家的扶持。经过多年的探索，日本国内的对农民支持政策已经由价格支持向收入支持转变，不仅资助支持农民培训，还通过资助支持务农者创业，保证培训资助政策的效果，并在本国不同发展时期，根据国情及时调整给予农业和农民的扶持政策。目前，我国职业农民的扶持政策措施扶持力度不足，存在着区域差异。重视职业农民培育经济基础较好的地区，新型职业农民的优惠扶持政策比较完善；但在重视程度不够、经济条件一般的地区，优惠扶持政策不完善、受益范围窄。建议构建包括产业扶持政策、创新创业服务、金融信贷与保险、社会保障在内的职业农民就业创业扶持政策体系，完善产业发展支持政策，支持职业农民领办兴办新型农业经营主体；优化完善创新创业服务，落实各类支持创新创业的政策措施到职业农民头上，鼓励引导职业农民参与多种创新创业活动。强化金融信贷与保险支持，加大对职业农民的金融信贷支持力度，着力解决保险抵押物范围过窄的问题，帮助职业农民降低生产风险。健全完善社会保障制度，推进职业农民与城镇居民和职工社会保障政策统一，建立健全社会保障衔接机制。

（作者单位：中央农业广播电视学校）