府际合作治理困境及对策探析

摘 要 区域协调发展是我国推进国家治理体系、治理能力现代化的重大战略布局，加强政府间的合作则是落实区域协调发展战略的重要制度安排。现阶段，各地政府之间建立了各种政府间合作机制，中国逐步形成了跨领域、多部门、多维度的区域协调发展模式。但是，中国的区域合作目前还存在许多问题。其中的主要问题就是地方政府之间存在着利益冲突。因此，研究地方政府之间的合作关系就拥有巨大的现实意义。这对于扩大区域之间的合作深度、广度，促进地区间合作的有效性以及地区的健康发展有积极意义。

关键词 府际合作 地方政府 区域治理

作者简介：宋欣靓，南京工业大学硕士研究生。

中图分类号：D67                                                               文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.03.296

目前，中国经济社会一体化日益增长，地区的公共事务也日益增多，对政府间合作的需求也随之逐步增加，府际合作治理也成为国内学者研究的焦点。但是，在固有的政府间关系下，过度竞争、区域治理分散这两个问题严重制约了府际合作的发展，给当前的府际关系带来了压力。与此同时，我们也应当注意到两者的矛盾在制约政府间合作发展的同时，也对于政府间加强合作、扩大联系起到了推动作用。

一、府际合作治理的界定

（一）府际合作治理的概念

首先，从治理主体的角度看，政府间合作治理是一种政府主导的社会公共组织和私营部门的合作管理;其次，从治理的機制和模式来看，政府间合作治理是一种多元化的治理，强调解决问题，目标导向和管理的更新换代;再次，从治理价值观的角度看，尊重，信任，协调，共赢是府际合作治理的根本;最后，从治理方式的来看，政府间合作治理是一种强调制度创新的制度治理。

二、府际合作治理面临的困境及成因

（一）府际合作治理困境

1.地方政府寻求利益最大化，导致政府间合作不紧密

随着市场机制的发展，地方政府为了最大限度地使自身获得最大利益，它们做决策往往是建立在自身利益而非本地区整体发展的内在要求上。例如在城市圈内达成共识的地方政府们，由于经济发展的差异，他们通常也拥有不同的的利益偏好和要求。

2.合作组织权威性不足

目前，我国的城市群合作组织基本上都采用一种不紧密的形式，正是因为这种松散使得它们的合作形式没有权威性和约束力，因此合作也就更多只停留在浅显的层面，无法具体落实。它们从浅层宽范围的制定合作策略，就会给监督政策的执行情况带来麻烦。进而折耗政策效益，损伤政府公信力，自然府际合作的效益也不会达到理想的效果。

3.合作主体的单一，非政府主体参与不足

目前国内城市群的合作已经变现出一种由企业、科研单位和行业组织参与制定政策的新趋势，但是实际上，地方政府以外的市场和社会实体对于制定核心政策的参与程度仍就很低，况且非政府主体所关注的问题范围宽泛，很难有效地影响地区政策进度。这种由地方政府主导的合作的缺陷就在于，当合作牵涉到各地方的核心经济和政治利益的时候，合作就会不牢靠并容易导致过度干预市场，形成“行政区经济”。

4.缺失法律法规约束府际合作

现阶段关于地方政府之间的合作我国还没有相应的法律。因此地方政府间的合作监督机构也就必然缺乏法律法规作为制度支持，导致监督力度不足。因此想要及时的得到关于地方政府的违法行为反馈就不是一件容易的事。从区域性视角看，地方政府间合作主要是以签署协议确立，虽然有协议还是缺少一种制度的约束。此外，协议中规定的合作项目没有明确的责任范围，因此容易发生冲突和地方保护主义。

（二）府际合作的困境成因

1.传统行政区划限制

造成府际合作的一大困境就是人们早已对中国行政区划地方事务的公共管理模式习以为常，然而政府间的合作必然会带来该地区经济发展的腹地和空间范围的扩大，冲击传统的行政区划限制。与此同时，地方政府具有相对的地方保护主义，甚至会通过设置行政障碍来确保发展优势。譬如，在历史上腹地经济一直发展不足的厦门，为了中心经济依旧没有把西部广大腹地作为主要的发展地区。此外，我国传统行政区的设立与划分会给不同的地区分等级，这就会造成不同的行政等级的地区拥有不平等的话语权，这在各个地区合作的过程中就会形成壁垒。

2.体制机制供给不足

行政机制是目前我多政府最常采用的，这种机制有一个问题就是需要消耗大量的成本。而如果合作的双方或多方无法在关于核心问题的上达成一致，那成本就很难获得。陈瑞莲教授曾给出过建议：地方政府之间可以从从对抗性竞争的关系向合作型的关系转变，建立一种双边或多边谈判的良性互动机制，进而实现降低交易成本。从一种合作的角度来分析的话，目前中国区域内的省际合作之所以会形成合作组织之间分散、约束力不强的局面主要就是因为缺乏信息交流机制，行为约束，产业协调，资源配置等机制。

3.政府职能缺位越位

城市化进程的发展的同时将促进各地区和各种资源要素的高速交互流动，为了避免一些诸如地方保护主义、搭便车等不良情况的出现，地方政府就必须做到统筹区域发展，对于整个区域内的合作实行科学的工作划分，以确保区域内利益分配合理。然而，目前地方政府在履行其职能方面仍留存缺位越位现象。有三种情况：首先是各个地方政府都不愿意放弃合作中出现的交叉职能;其次是在签署相关协议后，地方政府在实施合作项目的过程中仍不可避免的向自身利益倾斜;最后是在协议内容的具体施行过程中，地方政府监督不到位，导致合作项目执行缓慢。

三、 府际合作治理困境的解决对策

（一）明确合作中各地方政府的定位

地方政府间合作关键在于打破传统行政区划的概念，在权力和资源相互依存，开放合作的各地区建立多赢的关系模型。一般，地方政府之间的合作分为两种：首先是错位发展。即为达到鼓励每个地区去发挥自己的地区优势，因地制宜从而加强整体效益，就把各地区的功能进行合理定位，形成协调的产业分工。再者就是资源整合。顾名思义就是整合整个大地区的所有小区域内的资源，并且倡导由省会城市或是经济发达城市带动周边城市的发展，最大限度地发挥区域综合效益。

（二）府际合作争端由缔约机关自行协商

设立一个解决纠纷的机制作为缓冲是不可或缺的，因为只要涉及府间利益就会有纠纷。当事人对于行政协议是否应当签订，如若签订其内容如何设立应享有完全的自治权。因此，当事人的意愿应当是在发生行政协议类型的纠纷时被缔约机关所优先考虑。在发生争端时，缔约方应当首先资源就纠纷内容进行自愿的协商谈判，通过双方的妥协已到达解决问题并获得互相认可的结果，也有利于之后合作的继续。这是一种灵活的争议解决机制。

（三）形成多位合作主体、多元治理的格局

我们需要改变思路和创新思维，解决地方政府选择合作组织形式和动力机制依赖的问题，形成涉及多个实体的多元治理模型，如地方政府、企业、非政府组织和公民等，而不仅仅只是包括地方政府。我们应当改变传统的使用项目合作形式的方法，寻找新的适合合作形式的方法，例如结合市场运作的形式，或者是结合非政府组织来合作的形式;同理，政府间合作体制的动力机制依赖，同样可以选择多样的形式，如政府的推动的动力机制，市场的推动动力机制，亦或者是政府和市场相结合的动力机制，等等。

（四）制订府际合作相关法律法规

国外的市场经济国家的通行的做法是制订地区间合作的法律法规，这样有助于维系各地区之间的政策的一贯性及连续性。例如英国1934年《特别地区法》就是英国地区政策法制的开始，并在之后一直通过制订各种各样的法律法规来保障英国地方政府间的合作。我国的区域合作也可以借鉴这种做法，设立相应的法律法规，为地区协作和交往设立一个标准，这样有利于更好的解决各地方政府在合作过程中发生的纠纷。

四、创新府际合作治理机制

现阶段，我国地区之间政府合作的实施机制还存在着显著的临时性及非制度性特征，同时决策、执行、监督、反馈四者彼此交错的实施机制还未形成，所以有必要建立科学的机制。

（一）府际合作信息交流机制

首先需要完善信息公开的立法。笔者认为信息公开是各政府之间的合作可以顺利展开的根本。虽然我国已有《中华人民共和国政府信息公开条例》颁布施行，各地也有有关信息公开的地方性法规或政府规章颁布出台。但是在整个的层面刊现行信息公开立法的层级还比较低，立法規定、信息公开的状况差强人意，需加以完善。笔者认为可以从两方面入手：一是提高立法层次;二是加强配套立法。

（二）府际争端解决机制

现在国际普遍实行的以欧盟作为代表的司法性争端解决机制和以北美自由贸易区为代表的准司法性的争端解决机制。这两种机制给我们一个启示：在府际争端解决机构的设立中争端解决机制是不可缺的一个部分。因为它可以承担解决合作纠纷的职能。当然，所设立的这个府际争端解决机构，应不仅仅解决政府与政府之间的纠纷，还应囊括政府与非政府主体之间的合作纠纷，甚至是其他合作主体之间纠纷的解决。

（三）府际合作绩效考核机制

目前我国实行的政绩考核机制，主要的问题就是评价标准相对单一，经济指标所占权重过大，唯上性特征十分明显，应当改进。可以从两方面入手，一是科学合理设定经济指标的内容以及它所占权重比例;二是实现多元化的考核与评价标准，要避免指标类型的单一性和唯上性，各种类型的指标占比也应当合理分配。

五、结语

政府间的合作治理是符合社会经济发展的地区间经济发展的一种形式。其中有许多影响各政府之间合作治理深度和广度的因素。因此推进府际合作需要对府际合作的概念进行界定、对府际合作现在存在的困境以及其形成的原因进行分析从而找出适合的解决机制，并在此基础上提出一些切实可行而有利于解决目前存在的困境问题的创新机制。我们应当重视府际合作关系的研究，以实现政府间信息共享、资源优化配置使得各政府之间实现互利共赢。

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