分类管理背景下陕西民办高校发展的特点、困境和出路

韦骅峰

(厦门大学 教育研究院，福建 厦门 361005)

近年来，分类管理已成为我国民办高校改革的重点。2018年，教育部、司法部相继公布《民办教育促进法实施条例(修订草案)》的征求意见稿和送审稿，细化了分类管理的制度改革和实施步骤。各省也相继出台了促进民办教育发展和分类管理改革的政策文件，分类登记工作相继开展，民办高校分类管理正在从政策构想逐渐变为现实。目前，学界关于民办高校分类管理改革的研究集中于对宏观政策理念层面的深入探讨和微观政策层面的实施推进，但较少关注区域的实施情况。因此，本文选取陕西这个民办高等教育大省作为研究对象，通过分析该省民办高等教育的特点和困境，探讨其在分类管理改革背景下的发展路径，以期为我国其他地区民办高等教育的发展提供启示。

一、陕西民办高校发展的特点

陕西民办高等教育肇始于1984年成立的西安培华女子大学(西安培华学院前身)，经过30多年的发展，呈现以下三个特点。

(一)办学规模快速增长，办学层次迅速提升

21世纪以来，陕西民办高校数量增长迅速，2001年，陕西仅有5所民办本科高校，到2017年，增长至18所，还有9所民办专科院校。随着高校规模的扩张，民办高校在校生数也持续增长，2001年为14万人，2009年为16万人，2017年达20万人。长期以来，陕西民办高校以专科层次为主，2009年在校本科生数为3.5万人，仅占全省民办高校在校生总数的21.6%。随着获批的民办本科高校数量持续增长，其人才培养层次也不断提升，2017年在校本科生数达8.6万人，占全省民办高校在校生总数的42.8%[注]陕西省教育厅：《2017年陕西省教育事业发展统计公报》，2017-07-04，http://jyt.shaanxi.gov.cn/news/tjsj/201807/04/14206.html。。

(二)办学水平相对较高，国内影响力较大

20世纪90年代，陕西民办高校异军突起，西安外事学院、西京学院和西安欧亚学院等学生数较多、办学水平较高、具有较大影响力的民办高校纷纷创建，成为全国十大万人高校的一部分[注]郝瑜、王冠：《论陕西民办高等教育的缘起与发展》，《高等教育研究》2004年第2期，第74-79页。。陕西民办高校整体办学水平较高，西安欧亚学院、西安培华学院、西安外事学院和西安翻译学院入选中国校友会网“2018中国民办大学排行榜”前20强，入选前20强的学校数量居全国前列[注]校友会网：《2018中国民办大学排行榜150强》，2018-12-15，http://mail.cuaa.net/paihang/news/news.jsp？information_id=134371。；另有电子信息科学与技术、法学、汉语言文学、环境设计和会计学等24个专业居“2018年中国民办大学顶尖专业排行榜”各专业首位，入选星级专业的数量也较全国其他地区有较大优势[注]校友会网：《2018中国民办大学顶尖专业排行榜》，2018-12-15，http://mail.cuaa.net/paihang/news/news.jsp？information_id=135092。。

(三)办学地域集中，文教资源丰富

西安是陕西的政治、经济和文化中心，又是“十三朝古都”，文教资源和生源丰富，交通便利，成为民办高校办学的首选之地。据统计，截至2017年5月31日，陕西共有30所民办高校(21所本科和9所专科)，其中有18所民办本科高校位于西安[注]教育部：《全国高等学校名单》，2017-06-14，http://www.moe.gov.cn/srcsite/A03/moe_634/201706/t20170614_306900.html。，民办专科院校更是全部落址西安，集聚西安办学的现象十分明显。

二、陕西民办高校发展的困境

(一)生源困境

陕西民办高校在校生数在2015年达到峰值——研究生在校生数为64人、普通本专科在校生数为21.1万人[注]陕西省教育厅：《2015年陕西省教育事业发展统计公报》，2016-11-27，http://jyt.shaanxi.gov.cn/news/tongjinianjian/201611/21/11451.html。，随后开始下滑，2016年减少5 746人，2017年减少4 371人[注]陕西省教育厅：《2017年陕西省教育事业发展统计公报》，2018-07-04，http://jyt.shaanxi.gov.cn/news/tjsj/201807/04/14206.html。。在此之前，一些办学规模和影响力较大的民办高校已出现不同程度的在校生人数减少的现象：西安外事学院2008年共有在校生3.4万人，2010年降至3万人，2017年降至2.1万人，仅为2008年的62%[注]西安外事学院：《西安外事学院2016/2017学年本科教学质量报告》，2018-01-05，http://xxgk.xaiu.edu.cn/info/1050/1339.htm。；西安欧亚学院2008年在校生数为2.9万人，2010年降至2.4万人[注]王庆如：《民办高校办学效益探析: 以陕西高校为例》，《高教探索》2014年 第3期，第143-148页。，到2017年仅2万人[注]西安欧亚学院网站首页，2018-12-02，http://www.eurasia.edu/。；西安培华学院2008年在校生数超过3万人，2017年降至2.2万人[注]陕西省教育厅：《陕西教育年鉴2008》，三秦出版社2008年版，第533页。。可见，自2008年以来，陕西有代表性的民办高校在校生数持续下降。

近年来，陕西民办高校招生陷于困境，主要原因有二。一是高考生源减少。2011年前陕西高考人数总体稳定，2011年高考人数为38.4万人，此后人数持续下降，2017年降至32万人[注]陕西省教育厅：《陕西省招办举行2017年高考考前新闻通气会》，2017-06-06，http://jyt.shaanxi.gov.cn/jynews/rdjj/201706/06/68510.html。。在2011年入学的生源毕业后，高考人数持续下降对民办高校招生的影响逐步显现，2015年成为分水岭，之后逐年下降。二是公办高校的扩张。2009年陕西共有普通高校77所[注]陕西省教育厅：《2009年陕西省教育事业发展统计公报》，2010-06-04，http://jyt.shaanxi.gov.cn/news/tjsj/201006/04/5217.html？WebShieldSessionVerify=Rff45nVSzShf5S9yEJOo。，2017年增至93所，增加的都是公办高校，民办高校数量不变。在省内生源大幅减少的背景下，公办高校数量和规模的扩大加剧了民办高校的招生困难。

(二)办学经费困境

我国民办高校的办学经费主要依靠举办者投资和学费。据统计，陕西办学水平较高的8所民办高校90%的办学经费来自学费收入[注]王庆如、司晓宏：《民办高校发展面临的“高原现象”探析——以陕西民办普通高校为例》，《高等教育研究》2011年第11期，第48-55页。。随着物价水平的大幅增长，仅依靠学费收入无法长期维持办学，而生源的持续减少更加剧了民办高校办学经费不足的困境。与此同时，办学性质决定着政府的奖助政策和支持力度。尽管政策国家对民办高校推行分类管理，将根据办学性质提供不同的财政资助和税收优惠，但由于分类管理工作尚未完全落实，陕西民办高校获得政府直接资助的数额有限，经费支持力度仍显不足。如2017年陕西省教育厅计划设立省属高校“基本科研业务费专项资金项目”，用于支持省属高校开展符合科研发展方向的研究工作，但民办高校不在专项资金的支持范围内[注]陕西省教育厅：《关于“在省属普通高等学校设立基本科研业务费专项资金”的建议》，2017-01-14，http://jyt.shaanxi.gov.cn/fwpt/tian/201704/25/4431.html。。在此背景下，部分民办高校通过上涨学费来增加办学经费，如西安外事学院2018年各专业新生学费上涨30%左右[注]西安外事学院：《西安外事学院2018级新生收费标准公示》，2018-06-04，http://xxgk.xaiu.edu.cn/info/1041/1305.htm。。该举措虽在一定程度上缓解了民办高校的办学压力，但高额的学费会使一些学生及家庭望而却步。

(三)分类管理困境

新修订的《民办教育促进法》提出“民办学校举办者可以自主选择设立营利或非营利性民办学校”，目前陕西民办高校分类管理改革主要存在两大难题。

1.产权属性问题。民办高校产权设置包括资金投入、办学结余归属以及学校变更和终止时剩余资产的划分等[注]高俊华、姜伯成：《分类管理改革背景下民办学校内涵式发展的困境与突围》，《教育与职业》2018年第20期，第55-59页。。陕西民办教育的发展，既离不开一批有远见卓识、善于抓住机遇的民办教育家，如西安外事学院创始人黄藤、西安欧亚学院创始人胡建波和西安培华学院创始人姜维之等，也离不开政府的政策扶持，如1996年率先推出的《陕西省社会力量办学条例》确立了民办教育的区域性合法地位，规定对民办高校用地予以优先安排[注]《陕西省社会力量办学条例》，2018-12-02，https://wenku.baidu.com/view/9e40846ecf84b9d528ea7a78.html。，2005年通过的《陕西省民办教育促进条例》是我国第一部民办教育地方性法规，再次明确了民办高校按国家公益事业享受用地优惠[注]陕西省教育厅：《陕西省民办教育促进条例》，2005-01-01，http://jyt.shaanxi.gov.cn/zcfg/dfzcfg/200501/01/88.html。。在省政府的支持下，陕西民办高校得以用较少的资金获得充分的办学资源，扩大了办学规模，如西安外事学院租赁闲置游乐园用于办学，获得大量办学用地；西安翻译学院利用工厂搬迁的机会，以200万元的低价买下土地和厂房，短时间内成为固定资产超过5亿元的超级大校；西安欧亚学院通过低价收购厂房，使学校规模迅速扩张[注]梁克荫：《“陕西现象”与民办高等教育发展》，《高等教育研究》2002年第4期，第38-40页。。新修订的《民办教育促进法》规定：非营利性民办学校应考虑办学者的出资、取得合理回报的情况、办学效益以及其他因素，给予相应的补偿或者奖励；营利性民办学校在明确财产权属并缴纳税费后，方可继续办学。民办高校是由办学者和政府政策共同推动的，若登记为非营利性，难以衡量举办者在数十年办学中的资金、时间投入所应给予的合理补偿，会影响他们的积极性；若登记为营利性，对于政府前期给予的土地、房屋优惠等如何划分产权归属、按何时的物价标准衡量其价值，也是棘手的问题。

2.办学收益问题。在民办教育分类管理制度出台前，《教育法》规定“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校和其他教育机构”，但以投资办学为主体的民办高校普遍存在获取回报的办学动力和行为。投资办学行为以及获取利益的办学目的作为我国民办高校发展的阶段性特征，有其客观必然性[注]李文章：《改革开放 40 年我国民办高等教育发展: 成就、经验与展望》，《黑龙江高教研究》2018年第10期，第42-47页。。实施分类管理后，民办高校选择登记为非营利性，虽然可获得政府在财政补贴、土地划拨和税费减免等方面的差异化扶持，但不能取得办学收益的规定会影响举办者的积极性；若选择登记为营利性，可以保留办学收益并获得政府一定的政策优惠以及更多的办学自主权，但办学经费仍依赖于投资和学费，风险更大。因此，如何抉择营利性和非营利性，是摆在民办高校举办者面前的一大困扰。

(四)师资队伍困境

师资队伍建设是长期困扰民办高校发展的难题，主要包括两个方面。

1.教师流动性问题。受教师身份、工资福利和工作环境等影响，民办高校教师的安全感与归属感相对较低。陕西民办高校教师的工作稳定满意度最低，整体工作满意得分刚过半数，处于中等偏下水平[注]周国平：《民办高校教师工作满意度调查分析——以陕西省为例》，《教育发展研究》2007年第8期，第37-42页。。相较公办高校，民办高校教师队伍流动性强、兼职教师较多、专职教师流失。初创阶段的民办高校绝大多数依靠兼职教师[注]郭建如：《民办高等教育的市场化与民办高校的组织管理特征——以陕西民办高等教育为例》，《高等教育研究》2003年第4期，第68-74页。，经过多年的发展，到2011年陕西具有代表性的8所民办高校的兼职教师占比仍在70%以上[注]王庆如、司晓宏：《民办高校发展面临的“高原现象”探析——以陕西民办普通高校为例》，《高等教育研究》2011年第11期，第48-55页。。近年来，一些民办高校在人才引进方面取得了较大进展，如西安外事学院2018年专职教师占比达89.6%[注]西安外事学院：《西安外事学院2017/2018学年本科教学质量报告》，2019-01-01，http://xxgk.xaiu.edu.cn/info/1050/1417.htm。，但陕西民办高校整体专职教师占比较低的状况仍未彻底改变。由于兼职教师流动性大，其教学稳定性和教学质量就难以保证。此外，专职教师队伍中中青年教师流失的现象也很明显，成为限制民办高校内涵式发展的不利因素。

2.教师质量问题。由于在办学平台、工资待遇和学校影响力等方面与公办高校存在一定差距，民办高校在吸引优质师资上存在较大困难。以部分入选陕西普通高校“一流学院”建设遴选的公办高校与民办高校的专职师资进行对比(见表1)，发现两类高校的办学水平和层次大致相当，但民办高校专职教师在拥有高级职称和硕士及以上学历的教师数指标上，与同层次公办高校存在较大差距，这在一定程度上影响民办高校教学质量的提升。

表1 陕西部分民办与公办高校专职师资对比[注]根据各高校官网的信息整理，整理时间为2018年10月。

(五)人才培养困境

尽管陕西民办高校不断加大对人才培养模式的改革，但总体上未取得显著成效，以毕业生就业为例：从就业率看，2017年民办高校本科生总体就业率为90.11%，略低于原“985、211”高校、陕西高水平大学和公办普通本科高校；从薪资水平看，民办本科高校和民办高职院校毕业生的月平均薪资是3 504.09元、3 347.84元，低于上述三类公办高校；从专业匹配度看，民办本科高校和民办高职院校的专业匹配度均值为3.62、3.14，低于陕西各类高校3.93的总均值；从职业目标匹配度看，民办本科高校和民办高职院校的职业目标匹配度均值为3.66、3.33，低于陕西各类高校3.82的总均值[注]陕西省教育厅：《2017年陕西省高校毕业生就业质量年度报告发布》，2018-02-06，http://www.snedu.gov.cn/jynews/jyyw/201802/06/75721.html。。可见，在衡量毕业生质量的各项指标中，民办本科高校和民办高职院校不但低于一流公办本科高校，在与同水平公办本科高校和公办高职院校的比较中也处于劣势，其人才培养质量亟待提升。

三、分类管理背景下陕西民办高校发展的出路

2018年，《陕西省人民政府关于鼓励社会力量兴办教育 促进民办教育健康发展的实施意见》(以下简称《实施意见》)、《陕西省民办学校分类登记实施办法》和《陕西省营利性民办学校监督管理实施办法》相继发布。陕西省政府的分类管理改革措施和民办高校的内涵式发展之路，对其他省(市、自治区)政府落实民办高校分类管理改革有一定的启示。

(一)政府分类管理改革的政策应对

1.进一步完善和落实分类登记。《实施意见》明确了民办高校的法人性质，非营利性民办学校登记为民办非企业单位或事业单位法人，营利性民办学校在工商行政管理部门登记[注]陕西政府网：《陕西省人民政府关于鼓励社会力量兴办教育 促进民办教育健康发展的实施意见》，2018-01-14，http://jyt.shaanxi.gov.cn/news/qitawenjian/201802/03/13593.html。。对于举办者普遍关心的产权属性问题，《实施意见》明确：“非营利性民办高校根据办学者的原始出资额和追加出资额给予补偿，并综合考虑办学者的人力资本投入、办学效益、社会声誉等给予物质奖励；营利性民办高校由第三方机构进行财务清算，依法明确财产权属”。其中特别规定：“以划拨方式或公益用途取得的国有土地使用权、建筑物，不在清算范围。”陕西对于产权属性划分的政策，在一定程度上回应了举办者对于分类登记的担忧，既保证了非营利性民办高校举办者投入的合理补偿，又厘清了营利性民办高校享受政府土地优惠政策的产权属性，有效推进了民办高校分类登记工作。上述条例对分类登记的依据、财务清算原则和法人属性变更原则都作了相应规定，有助于民办高校选择适合的法人属性继续办学。未来各地政府也应制定分类登记的相关准则，进一步细化民办非企业单位或事业单位法人、非营利民办高校办学者的奖励标准等分类登记的关键问题，完善和落实分类登记[注]李虔、卢威：《民办学校分类管理十大未决问题探析》，《中国教育学刊》2018年第8期，第5-12页。。

2.加大财政支持力度。针对民办高校办学经费紧缺的问题，政府应加大扶持力度。一方面，应建立直接资助与间接资助等多种资助模式相结合的资助模式。直接资助包括政府向民办高校提供资金、土地和设备等，如陕西省政府每年安排4亿元专项资金，并要求各市区设立民办教育发展专项资金，用于支持非营利性民办学校的内涵式发展。间接资助除土地、税收和用水用电等方面的优惠外，还可通过向民办高校购买公派就读学位、教师进修、课程教材研发、科研成果和政策咨询等教育服务，使民办高校获得额外收入。另一方面，可以设立专项计划，扶持有发展潜力的民办高校。2017年，陕西印发《关于建设“一流大学、一流学科，一流学院、一流专业” 的实施方案》，提出“到2020年，建成3所、培育3所国内一流民办高校(包含1 所民办高职院校)”[注]陕西省教育厅：《关于建设“一流大学、一流学科，一流学院、一流专业”的实施方案》，2017-05-05，http://jyt.shaanxi.gov.cn/news/gsgg/201802/08/13611.html。。最终，西京学院、西安翻译学院和西安外事学院入选“一流学院”建设项目，西安欧亚学院、西安培华学院和西安医学高等专科学校入选“一流学院”培育项目。未来，各地政府可以借鉴陕西省“一流学院”建设经验，出台相应的扶持计划，鼓励民办高校提升教学质量和人才培养质量，重视科研和学科建设，以获得额外的绩效奖励。

3.建立差别化扶持、管理政策体系。非营利性民办高校的办学收入和结余全部用于继续办学，不能获得收益，相较营利性民办高校更具公益性。因此，政府应给予非营利性民办高校更多的支持。陕西省政府提出建立差异化扶持政策，鼓励社会力量举办非营利性民办高校，在政府补贴、购买服务、基金奖励、捐资激励、土地划拨和税费减免等方面给予更多支持。具体而言，在税收方面，与公办高校享有同等税收优惠待遇，免征非营利性收入的企业所得税；在用地方面，与公办高校享有同等的土地优惠政策，政府以划拨等方式供应教学用地；此外，非营利性民办高校享受较营利性民办高校更多的政府资金直接划拨[注]陕西政府网：《陕西省人民政府关于鼓励社会力量兴办教育 促进民办教育健康发展的实施意见》，2018-01-14，http://jyt.shaanxi.gov.cn/news/qitawenjian/201802/03/13593.html。。未来各地政府可参照公办高校的标准，加大对非营利性民办高校的支持力度并加强政策引导。由于非营利性民办高校涉及的社会资源更丰富，受国家财政更多的扶持，具有更强的公共性[注]余雅风：《公共性：民办学校立法分类规范的分析基础》，《教育研究》2018年第3期，第103-109页。，为保障公益办学目标，其学校运行、发展路径乃至课程教材、学费标准、财务资产等也应受到政府更多的监管。对于营利性民办高校，政府应在保证思想建设和教学质量的前提下，赋予其更多的办学自主权，以凸显该类学校的办学特色。

(二)民办高校内涵式发展策略

1.结合地方需要，明确人才培养目标。当前，陕西民办本科高校和民办高职院校毕业生在省内的就业率为60.94%、54.71%，远高于其他各类高校，其中入选“一流学院”建设的6所民办高校毕业生省内就业率均在60%以上[注]陕西省教育厅：《2017年陕西省高校毕业生就业质量年度报告发布》，2018-02-06，http://www.snedu.gov.cn/jynews/jyyw/201802/06/75721.html。。民办高校的办学应服务于社会需求，陕西民办高校人才培养层次提升、本科毕业生规模扩大的现状，反映出社会对于高水平应用型人才的需求。未来民办高校应积极转型，建设高水平应用型大学，培养适应地方经济结构调整、产业转型升级和新产业、新市场、新商业模式需要的人才，提升办学层次。陕西民办高校应明确办学定位，非营利性民办高校应更多坚持公益性，兼顾地方政策和经济建设的人才需求，培养适应经济结构调整和产业转型升级的高素质人才；营利性民办高校应紧密结合市场需求，瞄准方向，增强毕业生的就业竞争力，提升毕业生的就业率和专业匹配度。

2.创新人才培养方式，提升人才培育质量。陕西民办高校人才培养质量的相对劣势，是由学校生源、教学质量和师资队伍等因素共同造成的。因此，民办高校应利用现有的办学资源，借鉴行之有效的教学改革，创新人才培养方式。以西安外事学院为例，该校结合“鱼化龙”的精神内涵，通过七方书院创新人才培养模式，包括推出“学院+书院”的人才培养和学生管理模式，提高对学生的教学和生活管理水平；成立“创业学院”，着力提升毕业生的创新创业、就业能力[注]西安外事学院：《西安外事学院“十三五”教育事业发展规划(2016—2020年)》。。无论是营利性还是非营利性民办高校，都应依据本校办学特点和优势，把创新人才培养方式、提升教学质量作为办学的中心环节，提升人才培养质量。

3.加强师资队伍建设，提升教师幸福感。针对教师流动性大的问题，民办高校应着力提升教师的职业归属感和幸福感，关心教师的工作和生活，提高教师的福利待遇。近年来，陕西省政府开始探索完善高校、个人和政府合理分担的民办学校教职工社会保障机制。民办高校按各自的分类属性，为教职工足额缴纳社保和住房公积金，办理职业年金等补充养老保险，落实教师的职业保障，切实做到“事业留人、感情留人、待遇留人”。针对教师队伍素质相对不高的问题，民办高校除注重引进高水平教师外，还应注重本校青年教师队伍的培养，如建立专项资金用于培训或绩效奖励，提升教师的教学水平和科研能力，助力青年教师的成长。此外，民办高校应探索建立与公办高校的教师交流、互访制度，鼓励教师合理流动，以互鉴经验。