香港政党政治的发展与规范：一个研究综述

殷俊　蔡帼仪

摘要：政党政治已经成为香港政治生活的一个重要组成部分，但是相关学术研究在2011年后才比较全面深入。香港政党政治研究的大部分文献倾向于从两个不同层面展开：一是从发展的视角分析香港的政党、政党体系和政党政治的发展过程及其不成熟之处;二是从限制或规范的视角分析政党政治及其对香港政治运行和发展可能带来的不利影响。这两个视角有不同的出发点，特别是对政党政治在香港政治发展中应有多大空间及扮演何种角色存在较大争议，但两者有相通之处，都认识到香港政党政治尚处在不够成熟和不够规范的阶段。结合发展与规范视角的路径，有利于更好地认识香港的政党政治。香港政党政治研究要从香港政党发展、香港政党体系发展、香港政党政治发展这三个层次，以及制度政党和政治社会这两个维度深入展开。

关键词：“一国两制”;政党政治;香港政治;香港政党;政党发展;政党规范

中图分类号：D621 文献标识码：A 文章编号：20963378 （2019） 03001807

香港研究是涉及法学、政治学、社会学、历史学等诸多学科的综合领域，其中法学特别是基本法研究长期以来是最重要的分支，但近十年来政治学、社会学等视角的研究也日益增加。就政治学而言，研究主题涉及香港的政治制度、政府治理、政治发展、政治文化等，其中也包括香港的政党政治。研究视角或路径的这种转移，一方面反映出香港研究的深入，另一方面反映出宪法和基本法确定的政制框架已经建立，政治层面的运行与发展的重要性相对增加。

政党是香港政治中一个不可忽视的角色，但一度不是香港研究的重点。以“香港+政党/政治团体”作为关键词检索，1997年至2003年间内地主要学术期刊发表的涉及香港政党的文献只有4篇，且主要是从其他角度切入。最早对香港政党政治进行研究的是著名法学家许崇德，他在《略论香港特别行政区的政治制度》-文的最后一部分指出，香港的政党现象不可避免，需要“利用适当方式和措施，规范政党活动，协调政党关系，把政党纳入不损害香港整体利益和长远利益的框架中去”【1】。这确立了之后香港政党研究的一个主要路径。同一时期，香港和台湾的研究者对香港政党的研究较多，包括香港的马岳、蔡子强【2】和台湾的梁玉英[3-5]等。他们都以香港首届和第二届立法会选举为对象，分析政党在选举中的策略以及选举对政党体系的影响。2004年后，研究香港政党的文献有所增加：相关中文期刊文献2004至2010年間有23篇，2011年至2017年间增加到37篇，且研究的主题更加广泛，涉及政党体系、政党行为、选举制度等各个方面。此外，曹旭东【5】、周建华【7】等还出版了关于香港政党研究的专著，相关的学位论文也有大幅增加。这一方面契合前述香港研究的路径演变，另一方面是因为政党在香港政治发展中所起的作用日益突出。无论是政制发展、政治文化还是近年来成为热点的极端思潮，香港政党都在其中起到重要作用。

研究香港特别是研究香港政治，无法绕开香港的政党政治。本文旨在对以中国内地为主的学界有关香港政党的研究进行综述，试图发现这些研究的主要视角及其主要观点的相似和不同之处，在此基础上提出对未来香港政党研究的路径建议。

一、香港是否存在政党政治

香港政党研究首先要回答一个问题：香港是否存在学术特别是现实政治意义上重要的政党政治？如果政党政治的相关概念并不适用于香港的政治体制，那么相关研究就需要另辟蹊径。而如果政党政治在香港没有足够的空间，或者所起的作用并不显著，那么相关研究只具有较低的学术价值。政党的定义多种多样。例如，马克思主义认为，政党本质上是特定阶级利益的集中代表者，是特定阶级政治力量中的领导力量，是由各阶级的政治中坚分子为了夺取或巩固国家政治权力而组成的政治组织【8】。也有学者认为，政党是指特定群体中的一部分或这一群体中的活跃分子，是拥有特定政治目的的组织，具有政治性，是政治生活的主体【9】。政党政治指“人类历史发展进程中，由政党掌权并在国家和社会生活中处于中心地位的政治”[10]。

经典的政党理论绝大多数针对一个国家范围内的政党，少数则涉及地方的政党活动或地区性政党 如英国苏格兰、北爱尔兰地区的政党。但香港政治具有其独一无二的特殊性：香港是中华人民共和国的一个地方区域，但又实行与中国主体部分不同的经济社会制度，享有高度自治权。那么，应如何界定香港政党？部分学者认为香港不存在政党政治，如陈欣通过与英美等国家进行比较研究，从政权与政党关系方面论述，虽然香港拥有高度自治权，但毕竟实质为我国的省级行政单位，行政长官权力由中央授予，政党无法掌握政权，所以并不存在通常意义上的政党政治【11】。但更多学者认为，作为“一国两制”下的特别行政区，香港存在一定程度上的政党政治。如周平认为，政制开放与选举兴起为政党和政党政治提供基本条件，经过20多年的发展，香港已经从无政党转变为有政党政治[12]。黎沛文则认为，香港政党属于地区政党的一种，因为其发展历史较短且普遍不成熟，所以要对其采取一种“适度的定义”，将其归类于具有港式特色的“半政党政治”13]。

导致对香港政党政治存在不同认知的另一个原因为：政党是否必须以“执政”为目的。香港《行政长官选举条例》第31条规定：在选举中胜出的候选人必须在宣布当选的7日内表明他不是任何政党成员……在担任行政长官的任期内也不会成为任何政党的成员。这就使得香港的政党不可能成为掌握行政权的政党，也就难以有一般意义上的政党政治。但是朱世海认为，政党政治是指“政党通过自身或党员掌握政治权力以实现党的纲领和政策的政治类型”，从这个定义出发，即使制度限制政党成员成为行政长官，香港仍存在“低度政党政治”[14]。陈丽君则认为，未来行政长官与立法会全面普选后，香港“执政党”的出现不可避免：有“前”成员当选行政长官并掌握立法会多数的政党就是香港“执政党”，即使单个政党无法做到，多个政党组成的政治联盟也有条件做到[15]。

导致不同认知的又一个原因是香港缺乏关于政党的明确规范，政党、政治团体、社会团体之间缺乏明确界限。无论是在理论上还是在政治现实中， “政党”与“政团”都可能被交替使用，甚至后者的使用范围更广一些。对这一问题，张定淮、甘长山的观点具有一定代表性。香港的政党组织已经超越政治团体的范畴，具备政党的基本特征，只有把其作为政党组织来看待考察，才能全面、准确地把握香港社会政治组织的存在形态，客观评价其在香港社会政治生活中所具有的意义16]。在现实中，虽然存在上述混同，但多数情况下选民和政治人物都能对哪些政团是政党有一定的共识。

学术研究可参照《行政长官选举条例》对政党的界定：“宣称是政党的政治性团体或组织;或其主要功能或宗旨是为参加选举的候选人宣传或作准备的团体或组织，而候选人所参加的选举须是选出立法会的议员或任何区议会的一员的选举。”更严格的定义可以将这一界定中的“或”改为“并”，即将政党定义为“为参与立法会和区议会选举进行宣传和准备，并自称为政党的团体/组织”，并适当排除个别临时性的一人“党”如“刘小丽民主教室”。根据这一定义，2016年立法会选举中大部分候选人和绝大部分当选人都有政党背景，当选人来自12个政党。

所以，香港存在一定程度的政党政治是一种客观事实，政党政治应该成为香港研究的重要领域。2004年之后关于香港政党研究的文献大幅增加，正反映出这一现实。而深入分析这些研究文献，又可将其分为两大研究路径：一是从政党与政党政治发展的视角出发，重点是香港政党与政党政治的发展程度、发展路径及其存在的不足;二是从控制或规范政党政治的视角出发，重点是香港政党政治的不足，对香港政治的不利影响及如何进行控制或规范。下文对这两个视角的研究分别进行梳理。

一、香港政党与香港政党政治的发展

如果承认政党政治在香港的发展具有客观必然性，那么就必然要分析和讨论如下问题：一是政党和政党政治在香港是如何发展的;二是政党和政党政治目前的发展程度;三是影响政党和政党政治发展的主要制度或非制度性因素。大部分研究也正是从这三个角度进行的。

（一）香港政党政治的发展过程

大部分研究认为，20世纪80年代至90年代是香港政党从萌芽到发展的阶段，其中“回归”议题、区议会直选、立法局直选、《基本法》颁布等，都对政党的纷纷问世和积极参政起到促进作用。而1997年以后，香港政党结构更为稳定，政党政治的作用也更为突出。就政党及政党体系的发展而言，周平认为，进入特区时代香港的政党便步入稳定期，表现为政党结构基本固定，政治取向较为明朗，行为方式基本定型，政治影响较为稳定等[17]。从政党主体结构方面分析，香港的政党基本适应阶层利益表达的需要：工商资产阶层（自由党）、中产阶层（民主党、公民党）和草根阶层（社民连、民协以及民建联）都组建了自己的政党[iS]。朱世海认为，2010年政党已经成为香港居民政治参与的重要平台，特别是民建联这样的“全方位政黨”出现，是政治发展的重要成果19]。笔者此前的相关研究指出，香港的政党体系在1998年之后体现出一定分化、弱化和极端化的趋势，但政党政治的作用仍然得到加强[20]。随着政党的发展，政党政治也在香港政治中起到重要的作用。周平认为，香港政党政治的功能包括：推动选举、争夺议席，整合利益、反映民意，监督和制衡政府，培养政治精英，进行政治动员，传播政治文化等【17]。对于这一问题，曾平辉还指出，香港政党具有关注民生、服务社会，参与国家政治生活和内地建设等作用【21]。

（二）政党与政党政治的不成熟

虽然香港主要政党都有20年乃至30年以上的历史，政党政治也形成超过20年，但也有许多学者认为，香港的政党和政党政治仍然处于低级发展阶段。陈丽君认为，香港政党发展仍处于低级阶段，表现在政策研究层次低、政党缺乏共识、人才少、组织松散等方面22]。曾平辉则认为，香港政党存在规模小、组织松散、缺乏理论建构等特点19]。孔德明还发现，香港许多政党存在内部不稳定，特别是部分较大的政党是由原来的几个小党或政治团体迫于压力合并而成的，其内部存在着原来政党或政团的组织和政见的分歧[23]。陈欣指出，这其中重要的一点便是人的因素：香港的精英大都集中于经济领域，而政党组织相对较少吸纳专业人才，也就导致其政策理论研究能力不强，难以深入了解重要的政策，政党缺乏根据实际情况情况调整政策的敏锐性[12]。

不少研究也指出，香港的政党政治同样存在发展水平低的问题。从政府的政党性看，朱世海认为，香港政府的政党性还不够浓厚，政府只是与民建联、自由党等“支持性政党”建立比较和睦的关系【11】。从政党的认受性看，许多调查发现香港市民对所有政党都缺乏足够的认同和支持。就政党政治的一个重要功能 利益表达和社会整合而言，香港的政党政治也存在严重不足：部分政党的阶级基础定位与其具体实践活动不符，社会各阶层利益的政党表达存在失衡问题。除社民连、民协、工联会、职工盟、民建联等这些建基于草根阶层的政党外，民主党、公民党等政党也兼顾草根阶层，明确提出了维护草根阶层利益的政策纲领，甚至本应代表工商资产阶层参政的自由党也为草根阶层表达意见。这在某种程度上造成草根阶层利益表达过度，而中产阶层利益的政党表达严重不足[24]。这也使得香港的中产阶层出现政党冷漠，不愿意加入政党和积极参与政党政治，从而进一步影响政党的发展水平。

（三）影响政党政治发展的因素

朱世海认为，香港的政党演进与政制发展之间存在密切关系，一方面政制发展为政党演进提供必要条件，另一方面政党演进推进政制发展。就前一方面而言，政制发展为政党产生提供契机和机制，促进政党体制的形成，为政党进入政府政治体系提供广阔空间[20]。马进保、朱孔武认为，影响香港政党制度发展的因素包括外部因素（特区地位决定中央起导向作用）、内部因素（香港社会生态决定渐进式发展）和未来因素（多元文化与经济社会变化带来不确定性）等[25]。李健星认为，香港选民的特点是两大阵营之间的中间选民少，而派内各党间的中间选民多【26】，这对政党政治构成一定影响。

在这些因素中，政制发展特别是选举制度的发展是最重要的因素之一。许崇德【1】、周平[17]、朱世海[19]、马进保和朱孔武[25]等都指出，20世纪80年代开始的区议会、立法局选举和1997年后的立法会选举，是政党从产生到发展的重要原因。就回归以后的选举而言，梁玉英对前两届立法会选举（1998年、2000年）的研究发现，与比例代表制所预期的相近，2000年香港逐步出现“温和的多党制”【4】。马岳、蔡子强同一时期的研究则发现另一些不符合比例代表制预期的现象（如党内竞争的增加）【2】。而陈伟扬的研究发现，2004年后香港的政党体系进一步分化，形成一种“极端多党制”，其中1998年的选举制度改为比例代表制是最重要的原因[27]。笔者对之后政党体制发展的研究，也进一步证实选举制度对政党分化的影响[20]。

在将来，政制改革特别是“双普选”的落实过程是影响香港政党政治发展的最重要因素。郭天武、李建星则分析区议会（第二）界别对政党发展可能带来的影响，认为这会提升对选举经费的要求，影响小政团的生存，还会推动行政长官普选[28]。王英津认为，当“双普选”逐步落实，政党舞台将会扩大，政党角色将会凸显，政党功能将会完善[29]。尤乐、周霞辉则认为，普选可能使政党更融合于民主政制，同时更关注民生议题[30]。

三、香港政党政治的控制与规范

对于认为香港不存在（或不应存在）政党政治的学者而言，本已或需要控制政党的政治空间是不言而喻的。另外一种观点认为，虽然香港存在政党政治的空间，但是政党政治可能或已经对香港政治发展带来严重的消极影响，所以重要的是对香港的政党政治进行规范或者适当控制其空间，以免政党政治“过度”发展。

（一）政党政治的消极影响

从“一国两制”的本意来说，维护国家主权和维护香港繁荣稳定是两个基本的出发点。就后一点而言，许崇德在1997年的论文中提出：“对香港来说似不宜于搞过多的党派斗争。”【1】此后，许多对香港政党政治的批评也都是从不利于香港繁荣稳定这一点出发。例如，周平认为，政党的形成和政党政治的发展，对“行政主导”体制构成威胁，加剧了政治社会的分化，增加了保持政治稳定的难度[17]。概括起来，学界把不利影响主要分为三个方面：

首先，在政府政党关系上，香港政党更多地扮演反对角色。朱世海指出，香港政党出于多种因素考虑，时常为了反对而反对，甚至所有政党都可能成为反对党或曾扮演反对党[31]。张定淮也评论指出：“建制派政党除了在重大政治议题上与政府保持一致，在经济和民生等问题上，也不得不以各自代表的阶层或界别利益为依归。”[30]郭天武、李健星认为，政党政治实际上导致“立法会的扩权”，改变了原有的权力平衡[33]。

其次，政党政治影响立法机构的运行，妨碍立法和议事效率。例如，范前锋认为，香港的政党分化严重，政治歧见明显，在经济民生方面尚能达成一致，但在政治方面两大阵营难以妥协[34]。李浩然则将香港的行政机关与立法机关的关系与美国三权分立下的总统与国会的关系作对比，认为两者存在相似之处，其机制都能使两个机关互相制衡，但会造成“决策滞后”;但美國的两党制拥有强大的对待跨阶层利益整合能力，能形成较一致的共识，而香港立法会中，政党更多关注自身对政策制定的影响[35]。2012年以来，立法会“拉布”现象加剧，许多拨款和法案受到阻碍，就是其表现。

再次，政党政治加剧社会政治分化，导致香港政治关系复杂化。庄吟茜认为，当今香港的政治对立己不仅局限于政治团体之间的争斗，而是蔓延到经济、宗教、传媒和教育等领域的各个方面，几乎每一个香港市民都卷入其中，造成社会的严重撕裂，也阻碍解决办法的提出和实施[36]。李健星认为，现在香港的政党结构呈现为“建制派温和民主派激进民主派”的三分格局，政党对立严重，造成社会共识破裂，带来一系列问题[37]。项飚指出，香港的政党发展从一开始就带有某种“外向性”，这和“一国两制”存在矛盾[38]。政党政治在香港的发展本身就受制于“一国两制”的张力，不可能与西方国家的政党政治有着完全相同的空间。

（二）控制与规范政党政治

因为存在对政党政治的疑虑，学界一直存在控制和规范政党政治的建议。曹旭东指出，回归后的宪制改革直接表达出限缩政党政治空间的态度，制度设计者认为政党政治效果与保持繁荣稳定的基本法理念相冲突。39]。这一限制集中体现在限制行政长官具有政党背景的规定，也在选举制度等方面体现出来。香港政党政治的一个重要特点是缺乏相关法律制度。香港没有《政党法》，多数政党只能根据《社团条例》注册成为社团，也缺乏对政党组织和行为的有效规范。由于目前的香港法律不足以应对现有局势，以至于出现乱象，诸如政党与外国势力暖昧不清，政党对抗中央出台的政策等。这些行为不仅违反《基本法》精神，与当前中国政治格局相悖，还会对未来发展造成消极影响【40】。对此，林来梵、黎沛文认为：在“23条”暂时未立法的情况下，可以从“防卫型民主”理念出发，构建针对政党的宪制性规范机制[41]。

（三）规范与发展的有机结合

大部分关于香港政党的研究文献主要是从“发展”和“规范/控制”的角度展开，其主要关注的问题包括：香港政党政治发展的历史和现状，影响政党和政党政治发展的因素，政党政治带来的不利影响，对政党政治的规范/控制等。这些研究都从不同层面分析香港的政党和政党政治，并揭示出一些重要的特征。“发展”和“规范”在本质上并不矛盾，只是香港政党政治发展的不同层面。政党政治的某些消极影响，也可以视为发展不充分、不平衡、不规范的结果。而对政党政治进行规范的目的，也是为了促进政党政治的良性发展【6】。例如，徐锋认为，香港政党竞争非理性、泛政治化的原因在于责任政治要求和政府“非党化”之间的矛盾，需要通过创新制度来予以改进。【42】。马进保、朱孔武也认为，香港目前政制运行不畅的原因在于立法权力的政党背景不断加强，而行政权力缺乏坚实的政党基础，由此导致两种权力之间的实力严重不对称。要确保香港政治稳定，就要正视政党制度的存在，除了实现政党制度法治化，还要营造良好的选举文化和政党文化氛围[25]。

香港政制设计的一个核心理念是维护国家主权和香港的繁荣稳定，香港政党政治发展也同样服从于这一制度基础，其目的并非一味控制政党政治，而是促进政党政治有序良性发展。既包括对政党的法律规范，也包括其他制度设计，同时要通过政治、社会、文化的途径去形成良好的政党文化。笔者将这一路径称为“发展与规范有机结合”或“有规范的发展”路径。正是从这一“发展”与“规范”有机结合的角度出发，许多研究提出相应的对策建议：

首先，要让政党在政治体制中有更好的空间，特别是与行政机构的互动。曾平辉认为，要用新视角看待政党和政党政治，给予政党新的发展空间，与行政主导制有机结合、良性互动，建议形成“执政联盟”和允许政党参选行政长官等[21]。李健星也主张，要通过任命政党成员进入行政会议、完善立法会党团等方式强化“管治者联盟”，达致一种“温和的多党制”[37]。

其次，要改革现行的选举制度，消解其中促进极端多党制的因素，以形成良性、温和的政党体系[28]。谢宇主张借鉴德国的“联立制”，设置选举门槛，化解现行选举制度的负面影响，消解政党碎片化和激进派壮大等问题[43]。

此外，因应工商派政党发展不足的情形，一些研究关注工商界在政党政治中的地位。例如，陈家喜、汪永成从香港工商界参政的角度出发，认为工商界要协调统筹碎片化的政党力量，重构政党纲领，培养后备人才[44]。郭天武、宋晓主张要适当保留功能组别，给工商派政党发展壮大的时间，形成“建制泛民自由”的三元体系[45]。

四、结语

香港政党研究虽在近10年有了很大发展，但是研究领域还不够充分、全面。大部分研究集中于政党或政党政治的层次，以及制度政党的维度，缺乏政党体系层次以及政治社会维度的分析，特别是对政党体系以及制度与政党政治之间关系的实证研究有待提升。在未来一段时间，香港政党研究需要关注的重点领域应包括三个层次和两个维度。三个层次是： （1）香港政党的发展，即各个政党发展的历史过程及其现实行为; （2）香港政党体系的发展，即政党之间的相互关系及其制度化;（3）香港政党政治的发展，即政党在政治运行和政治发展中的地位与功能。两个维度是： （1）制度政党的维度，即制度如何影响政党行为、政党体系，政党行为又如何推动政治发展; （2）政治社会的维度，即作为政治一部分的政党政治如何实现政治社会功能，又如何受政治社会情境影响。香港政党研究只有充分理解政党政治在三个不同层次的发展，并从制度政党和政治社会两个维度去分析，才能对香港的政党政治有全面的理解。

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