浅析我国国有资本经营预算存在的问题

【摘 要】 新预算法的颁布彰显了“预算法治”的理念，是我国国家治理体系和治理能力迈向现代化的重要一步。作为政府预算的重要组成部分，完善国有资本经营预算对深化国有企业收入分配制度改革，增强财政预算透明度等具有重要意义。本文通过分析我国国有资本经营预算的管理现状归纳出其存在的问题并提出相应建议。

【关键词】 国有资本经营预算 收支管理 预算改革

一、引言

国有资本经营预算是对国有资本收益作出支出安排的收支预算。换句话说，国有资本经营预算是国家作为所有者，依法获取国有资本收益后，对其进行价值管理和分配的计划。随着我国全口径预算管理的不断推进，国有资本经营预算实施范围不断扩大，管理制度逐步健全，预算规模持续增长，社会关注度和影响力也在不断增强。但是，伴随着实践的深入，国有资本经营预算所存在的问题也引发了广泛争论。

二、我国国有资本经营预算管理现状

国有资本经营预算管理制度的建立在增强政府的国有资本所有者职能、弥补与支付经济体制改革成本、强化预算法制化建设等方面都起到十分重要的作用，是完善全口径预算的重要内容。

（一）在预算编制原则上。目前，我国在国有资本经营预算的编制上相对独立于一般公共预算，按照收支平衡的原则，以收定支，不列赤字。涵盖范围为自然垄断行业和一般竞争性领域的经营性企业的国有资产。其次，我国国有资本经营预算按照“谁投资，谁获益，谁负责”这一原则，由各级政府分级编制和管理本级的预算，即由财政部负责编制中央一级的预算草案和汇总编制全国国有资本经营预算草案;各级地方财政部门编制本级预算草案。

（二）在国有资本收支管理现状上。 国有独资企业按规定上缴的利润是国有资本经营预算的主要组成部分，除此之外国有资本经营预算还包括国有控股、参股企业国有股份获得的股息红利、国有企业产权转让收入等。国有资本经营预算支出范围包括：调入一般公共预算、补充社保基金、相关改革的费用化支出、对关乎国计民生的重要行业的资本金注入等资本性支出。其中，资本性支出约占我国国有资本经营预算支出的80%。

（三）在监督管理和绩效评估上。根据预算法关于预算监督体系的规定来看，我国国有资本经营预算监督体系主要包括：立法机关监督、各级政府监督、财政部门监督、审计部门监督、政府各部门监督以及社会公众监督。目前我国国有资本经营预算体系已初步建立，已经具备了一些绩效管理的理念，但尚未形成以反映国有资本经营预算执行程度的指标体系和反映国有资本经营绩效的指标体系。

三、我国国有资本经营预算管理存在的问题

（一）国有资本经营预算尚未实现全覆盖。自2007年以来，我国实行国有资本经营预算试点已有十二个年头，根据《公司法》和《企业国有资产法》等法律法规，出资人有获得收益的权利。按理来说，国有资本经营预算的收入应该来自所有国企和有国有股份的企业。然而在实际操作过程中，许多国企并未纳入预算的编制范围之内，相当数量的国企仍游离在国资预算的范围之外。政府作为出资人，收益权得不到保障。

（二）国有资本经营预算与一般公共预算衔接存在交叉重叠衔接不够。国务院在2007年发布的《关于试行国有资本经营预算的意见》中指出国有资本经营预算和一般公共预算的关系为“相互独立，相互衔接”。即二者之间既要保持完整性和相对独立性，又要根据国家宏观经济政策和国企改革发展的任务，统筹安排。然而，目前公共预算中仍保留有相当数量用于国有企业改革发展的预算支出，这些预算支出有的与相应的国有资本经营预算支出有着相似的用处有的甚至与国有资本经营预算支出存在重叠交叉，被审计署作为问题披露。因此政府还需要根据公共预算与国有资本经营预算各自的功能定位，进一步划分两者的事权和支出责任。

（三）国企留存收益上缴的比例偏低。国有资本经营预算收益收取的本质，是国家向国有企业收取多少税后利润的问题，是国有企业收益的再分配。国有资本经营预算的收益上缴比例最初为按10%，5%和零比例实行。自2010年以来，国家曾三次上调收益收取比例，然而政府及社会公众层面普遍认为即使在2014年国家再次提高收取比例，收益收取规模仍然偏低，收缴力度有待进一步加强。国有资本作为全民所有，公众理应享有国企发展所带来的红利。

（四）国有资本经营预算监督管理和绩效评估有待加强。从广义上来说，国有资本经营预算作为政府财政活动的重要组成部分，需要接受多个主体、多个层次的监督，如人大监督、审计监督、财政部门监督、国资部门监督以及公众监督等等。此外，企业内部也需要有相应的监督稽查机制。从现状来看，国有资本经营预算已经初步融入到我国的監督体系中来，但预算透明度有待提高，公众监督渠道不畅，国有资本经营预算绩效评价机制尚未建立等问题依然突出。

四、结论

国有资本经营预算从本质上讲，是国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行价值管理和分配。其在推动国有经济布局和结构调整，带动国家产业结构优化;推动国有企业科技进步，带动国家产业升级;适度支持社保等民生支出，分享国有资本收益等方面具有重要意义。针对我国国有资本经营预算所存在的问题，政府在预算编制、实行等过程中，要明确区分国有资本经营预算的事权和支出责任，建立健全国有企业留存收益使用管理办法，有效保障国有出资人收益权。完善国有资本经营预算配套制度，建立健全绩效评价制度和审计监督制度，进一步规范国有资本预算支出，促进国有企业更好地发挥推动经济社会发展的作用。

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作者简介：黄雪松（1998——）男，汉族，河南焦作人，单位：河南大学经济学院，2016级本科生，财政学专业