宁波市试点司法援助保险解“执行不能”之困

巩剑剑 中国人寿财产保险股份有限公司责任保险部

努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义是新时代深化我国司法体制改革的工作目标。完善司法救助形式是中国特色社会主义司法制度的内在要求，是改善民生、健全社会保障体系的重要组成部分。刑事附带民事诉讼案件是法院执行工作的一大难题。要缓解“执行不能”带来的不良后果，在现行国家司法救助制度之外配套一个新型的、补充性的刑事被害人救助机制势在必行。目前，司法援助保险已经在宁波落地试行，该试点通过保险解决刑事附带民事案件中人身损害赔偿金的“执行不能”问题。司法援助保险具有政府保障的普惠性，对未能得到经济赔偿的被害人及其家属提供辅助性托底补偿，成为我国现行救助制度的有益补充。但该模式在实务中也显露出部分问题，本文从建立保险费率动态调整机制、优化保险赔付方案、丰富救助资金筹措渠道、扩大保险救助范围、升级运作模式等方面提出了一些政策性建议。

一、“执行不能”之困

在我国，“执行难”和“执行不能”问题一直困扰着法院和当事人。“打赢了官司，却拿不到赔偿款”的现象损害当事人的合法权益，妨碍司法公正，影响社会和谐稳定。“执行难”是指判决后被执行人有财产、有履行能力，但因种种原因判决执行不了的情形。“执行不能”是指被执行人无可执行的财产，或者财产被全部处置后仍有部分不能执行到位，抑或虽有财产但由于立法等方面的原因而不能执行到位的一种客观执行状态。

“执行难”问题可通过加大执行力度、强化执行监督、规范执行行为、实行执行联动等措施来解决。而“执行不能”则属于无论采取什么执行措施都不可能执行到位的情形，这是任何国家、任何时期都无法避免的客观存在。据最高人民法院执行局统计，实践中无财产可供执行的案件占执行案件总数的40%左右，且这一类案件逐年积累递增。

2009年以来，各地法院纷纷探索将终结本次执行程序作为处理金钱债权类无财产可供执行案件的一项退出机制。所谓终结本次执行程序，主要是指对确无财产可供执行的案件，法院将暂时终结执行程序并做结案处理，待发现财产后继续恢复执行的一项制度。终结本次执行程序是程序性终结、暂时性终结，而非实体上的彻底终结，一旦发现被执行人具有可供执行财产，应当依法及时恢复执行。

2015年12月，中央政法委会同财政部和政法系统等6部门出台《关于建立完善国家司法救助制度的意见（试行）》。国家司法救助的对象主要是遭受犯罪侵害或民事侵权，无法通过诉讼获得有效赔偿，造成生活困难的当事人或近亲属。国家司法救助以支付救助金为主要方式，与思想疏导、宣传教育相结合，与法律援助、诉讼救助相配套，与其他社会救助政策相衔接。救助标准以案件管辖地上一年度职工月平均工资为基准，一般在36个月的工资总额之内。

通过表1可知，在涉司法类案件中，政府针对经济困难群众给予了多方位权益保障措施。在源头端通过减免法律服务费用、诉讼费用等方式确保当事人获得平等的法律保护，在诉讼后为无法获得有效赔偿的当事人提供辅助性经济救助。但“执行不能”的客观存在，使得过程公平无法完全等同于结果公平。被害人的权益保障亟需通过机制创新予以逐步完善。

二、“司法援助保险”应运而生

司法救助制度实质上始于我国2004年在司法实践中开展的刑事被害人救助工作，2009年出台的《关于开展刑事被害人救助工作的若干意见》使得刑事被害人救助工作在全国范围内全面推开。

在刑事案件中，犯罪人多将面临长期监禁或者死刑，其对被害人进行人身损害或物质损失赔偿的意愿往往较低，且刑事犯罪人可供执行的财产相对较少，此类案件的“执行不能”问题较为突出。当人身损害赔偿金无法执行到位时，被害人处境将雪上加霜，有时甚至使得整个被害人家庭因此陷入生存困境。这很容易导致他们不断地到法院催促执行，甚至会进行私力报复和闹访滥访等，一定程度上影响了法治社会、和谐社会和平安社会的建设，影响了被害人的人权保障和社会公平正义的实现，也会影响到执行公信力和司法权威的树立。

根据“国家责任说”理论，国家对刑事被害人有一定的救助责任。国家垄断了暴力打击犯罪的权力，个人已将保护自己人身和财产安全的权力交给国家来行使，国家应当保护公民的人身和财产安全。如果不能遏制犯罪，国家又不允许私刑的存在，那么当被害人的人身和财产受到犯罪行为侵犯后又无法从加害人处获得有效赔偿时，国家就应当给予被害人补偿，这是由国家义务所衍生的国家责任。

通过前文分析可知，司法救助（诉讼救助）、法律援助等保障形式难以对无法获得相应赔偿的刑事被害人及其近亲属在事后提供有效的帮助，最有帮助性的仅有国家司法救助制度。然而实践中国家司法救助对刑事被害人执行权益的保护存在一定的困境。

据宁波市中级人民法院的统计数据显示，全市法院刑事附带民事案件中涉及人身伤害赔偿金部分有近90%的未执行率，其中绝大部分属于“执行不能”。为改变这一现状，切实有效维护当事人合法权益，保障社会公平正义，促进社会和谐稳定，宁波中院与市财政局、金融办、原宁波保监局以《关于建立完善国家司法救助制度的意见（试行）》为法理依据，在严格规范终结本次执行程序的前提下，在刑事附带民事“执行不能”案件中探索建立司法援助保险制度。

2017年5月19日，最高法院指定宁波中院为全国唯一一家试点工作法院，试行在部分“执行不能”案件中引入保险理赔机制，同时要求宁波中院努力为全国法院创造出一条可复制可推广的经验。2017年12月，宁波市中级人民法院与保险机构签订了宁波市司法援助保险合同，标志着“司法援助保险”正式落地。

该项目由政府安排专项资金343万元支付保险费，保险金额为保险期间内刑事附带民事执行案件中人身损害赔偿金的累计执行立案金额，即1500万元。每案根据实际未执行到位金额分三档进行部分补偿，保险公司在理赔后享有追偿权，其承保理赔的过程与结果接受多方监督。

三、司法援助保险的设计逻辑与运行优势

（一）瞄准痛点，发挥保险“社会稳定器”功能

刑事附带民事案件中人身损害赔偿部分属“执行不能”的重灾区。司法援助保险的承保范围限定了“刑事附带民事案件”和“人身损害赔偿”这两个关键因素。在“执行不能”案件保险理赔试点工作中，财政资金的运用一是要科学，不能无限度地用财政资金来做“慈善”。在选取“执行不能”的案件情形时，自然要聚焦痛点，优先解决好重灾区的问题。选择对当事人伤害最严重的、且最难实现完全执行到位的涉人身损害的刑事附带民事案件作为保险范围，既体现了社会主义制度下政府对弱势群体的帮扶，又缓解了社会矛盾，降低了不稳定因素。二是要严谨。保险理赔中限定了以“终结本次执行程序”为依据。《最高人民法院关于严格规范终结本次执行程序的规定（试行）》对“人民法院穷尽财产调查措施”规定了极其严格的认定条件，以避免损害申请执行人的正当权益。以“终结本次执行程序”为依据能防止法院执行人员借助保险之利而不尽力履行职责的情况。

保险具有强大的风险管理功能，在促进资源合理再分配、助力社会治理、实现社会正义等方面具有重要的作用。中国特色社会主义新时代下的保险行业应积极参与社会治理工作。《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》提出：“保险是现代经济的重要产业和风险管理的基本手段，是社会文明水平、经济发达程度、社会治理能力的重要标志。”在司法领域引入保险可以充分发挥其事前预防风险、事后化解纠纷的作用，促进人权保障，维护司法权威。通过司法援助保险协助人民法院在完善国家司法制度、民生救助方面的工作，是保险作为“社会稳定器”功能的重要体现。

（二）保障高效透明，制度普惠托底

在机制运行方面，司法援助保险的赔付程序清晰简明。保险公司于立案后十个工作日内确定理赔金额，将理赔款直接汇付至援助申请人的账户。据公开报道的一则真实案例，保险公司在接收到申请执行人申报司法援助保险金后，3日内便完成了理赔金支付。

在机制覆盖方面，司法援助保险属于普惠制托底型经济补偿。国家司法救助的受众对象相对狭窄，只有国家规定的“经济困难”的人群才能够适用，但在实践中，常常遇到刑事附带民事执行案件中的被害人因为达不到该标准，而导致其受到的伤害完全无法得到补偿的情况。与此不同，司法援助保险的被保险人就是刑事附带民事赔偿中因人身权利受到犯罪侵害而遭受物质损失的被害人，“经济困难”标准不再是制约被害人维护其权益的绊脚石。

▶表2 宁波市司法援助保险的主要内容

司法援助保险本质上是政府主动承担了帮助刑事案件被害人的政府责任，中央财政通过政法转移支付，属于政府购买社会服务的延伸，是一个实实在在的惠民工程，是为公平公正公开的司法工作提供社会化服务的一项创新举措。

四、试点实务中存在的问题

（一）民事赔偿金额因司法管辖不同而差异较大

中院与基层法院执行案件的差异，主要存在于司法管辖的不同。中院管辖的一审刑事案件主要为被告人可能会被判处无期徒刑甚至死刑，基层法院管辖的一审刑事案件为有期徒刑及以下。中院一般在被告人判处无期徒刑及以上时，刑事附带民事判决的民事赔偿金额较低，大多不超过二十万元；基层法院刑事附带民事判决的民事赔偿金额一般高于中院，金额较大时达一百多万元。

（二）实践中保险适用范围需进一步优化

基层法院普遍提出刑事民事分开判决的案件虽然表象上不符合附带诉讼的情形，但其根本上也是基于刑事责任而对受害人的人身损害，当民事赔偿“执行不能”时，也应纳入承保范围。此外，交通肇事案件作为过失犯罪类型，亦存在分开审理分开判决的情况。

（三）分段赔偿标准的设计存在一定不公平

目前宁波市的司法援助保险将每案赔偿限额根据每案人身伤害赔偿金未执行到位金额划分为三个档次，如表3。此方案设计对于相邻两档之间未执行到位金额的被害人而言，赔偿金额可能跨档，会造成一定的不公平性。

（四）保费测算需进一步精细化

试点首年宁波市采用同一个承保理赔方案，保险金额暂时以其历年平均值估算，保险费率统一，理赔标准统一，保证在宁波市全辖区内同类案件保障一致。作为保险创新产品，司法援助保险可以参考借鉴的行业经验和精算经验有限，在初始阶段很难根据大数法则进行费率厘定，保险定价的困难需要一段时间去适应。基层法院以个体为单位时，其历年数据几乎不能形成有效的参考值，而且会出现法院提取的历史数据错漏等情况，较大地影响了保费的准确性，需要根据运行情况做后续调整。

五、后续试点政策建议

（一）建立保险费率动态调整机制

司法援助保险作为国家现行救助制度的补充，其本质目的是为了救助、抚恤刑事附带民事被害人及其亲属，并非简单地给法院救助工作做延伸，更不是法院救助金的托管机构，而是完全独立的保险保障。保险公司作为司法援助保险的重要一方，本身是一个商业主体，需要保持一定的盈利空间。但作为财政资金全额支付的政府保险业务，为使财政资金的效率实现最大化，国有保险公司基本以微利或保本为原则参与社会治理服务。基于建立健康可持续的长效机制，建议建立保险费动态调整机制，对每年的保险费和实际的赔付金额进行平衡。

▶表3 宁波市司法援助保险的赔付标准

（二）优化保险赔付方案

宁波中院首年保险合同已到期，经过一年的实务运行，需要结合2018年度理赔情况对第二年方案进行优化升级。特别是分档定额赔付的方案，明显对申请执行造成了新的不公平，政府应与保险公司一道探索更优解决方案，例如可按以一定比例的方式进行理赔。

（三）丰富救助资金筹措渠道

试点阶段，司法援助保险的保费资金只有地方财政单方面补贴，而仅靠地方财政有限的支持并不是司法援助保险发展的长久之道。地方政府可参照国家司法救助资金的筹集原则，坚持政府主导、社会广泛参与，积极拓宽救助资金来源渠道，鼓励个人、企业和社会组织捐助救助资金。

（四）逐步扩大保险救助范围

目前司法援助保险的救助范围仅限于刑事附带民事诉讼的申请执行人。在现行实务中，道路交通事故人身伤害及刑事民事分开判决等其他类型案件也面临“执行不能”的紧迫性。随着司法援助保险实践运用的逐渐成熟，有必要逐步扩大救助的范围，从而保障更多当事人的合法权益，促进社会的和谐稳定。

（五）升级运作模式

为确保法院、申请执行当事人、保险公司三方间信息高效传递，提高执行工作的效率，可探索对部分关键但不涉密信息实现数据对接、信息交互和流程对接，依托保险公司风险管理技术协助法院做好数据管理工作，尽快建立起有关数据库，为长效机制做好充足准备。同时，保险公司可探索借助激励机制，协助申请执行当事人查找可供执行的财产线索，其本身也是降低保险赔付的一个方式。