三江源国家公园利益相关者利益协调机制构建

毕莹竹　李丽娟　张玉钧

摘要：三江源国家公园作为我国首个国家公园体制试点，在管理体制、经营模式和生态保护方面进行了较多的探索与实践并取得了一定的成效，但因其涉及的利益相关者数量较多且关系复杂，难免会出现利益矛盾和冲突，而协调好各利益方的关系将成为其发展是否成功的关键。因此，文章在分析三江源国家公园利益相关者构成和其利益诉求共性与差异点的基础上，总结了其在利益相关者协调方面的现状和问题，提出增强各利益方之间沟通和协调的利益表达与协商、分配与补偿、监督与反馈、保障与激励4个方面的具体建议，这必将有助于实现三江源国家公园利益相关者的关系协调并最终实现多方利益的共赢。

关键词：利益相关者，协调机制，三江源国家公园

DOI：10.3969/j.issn.1672-4925.2019.03.006

Interests Coordination Mechanism Establishment for Stakeholders of Three-river-source National Park

Bi Yingzhu Li Lijuan Zhang Yujun

（School of Landscape Architecture， Beijing Forestry University， Beijing 100083， China）

Abstract： As the first pilot national park in China. Three-river-source National Park has made a range of explorationsand practices in terms of management system， operation model and ecological protection， and achieved good results.However， the large number of stakeholders with complex relationship with each other inevitably leads to the conflictsof interest. The coordination of stakeholder relationships is thus the key to the success of national park development.Therefore， after analyzing stakeholders composition and the consistence and differentiation of their respective interestsand appeals， this paper summarized the current situation and problem of stakeholder relationship coordination， putforward specific suggestions for enhancing the communication and coordination of stakeholders including interestexpression and negotiation， distribution and compensation， supervision and feedback， and guarantee and incentive.This study will certainly contribute to achieving a win-win situation for multiple parties by coordinating stakeholders inThree-river-source National Park.

Key words： stakeholder， interests coordination mechanism， Three-river-source National Park

2013年党的十八届三中全会提出“建立国家公园体制”，2015年国务院启动了为期3年的国家公园体制试点，先后共成立了10个试点国家公园。三江源国家公园作为首个试点，在短短3年时间里所探索出的“一园三区，分级管理”的管理体制、“生态公益岗位+精准扶贫”的社区发展模式、畜牧合作社的特许经营模式，以及生态补偿制度均取得了较好的成效，对于其他国家公园试点具有重要的借鉴意义。然而，三江源国家公园因其覆盖面积广阔，涵盖多种原有保护地类型，因而所涉及的利益相关者较多，在生态保护和管理中必然会触动各利益方的利益，如果处理不当可能引发不满甚至矛盾冲突，这必将会影响到国家公园的生态保护和管理工作的成效。因此，三江源国家公园有必要构建利益相关者协调机制以实现在有效保护珍贵的国家公园资源和生态环境的前提下达到各方利益的最大化和共赢，只有这样各利益相关者的利益才能有保障，国家公园的核心保护功能才能更好地实现。

1三江源国家公园利益相关者利益诉求分析

1.1三江源国家公园概况

三江源国家公园位于青海省世界“第三极”青藏高原腹地，是孕育中华民族悠久文明历史的长江、黄河、澜沧江的发源地，被誉为“中国水塔”。行政区划上，涉及玛多县、杂多、曲麻莱、治多4县，12个乡镇，53个村，主要民族为藏族。目前，三江源国家公园实行“一园三区”的管理体制，包括黄河源、长江源（可可西里）和澜沧江源3个子园区，总面积12.31万km2，是我国10个国家公园试点区中面积最大的一个。三江源国家公园的成立是为了解决三江源自然保护区多头管理、交叉重叠的体制弊端，在整合三江源国家级自然保护区5个保护分区和可可西里国家级自然保护区的基础上适当扩展范围，并于2016年成立了管理局，这标志着试点工作进入了全面推进阶段。在3年试点期间，三江源國家公园在生态系统修复、生态资源利用、生态文明建设、民生条件改善，以及绿色发展等方面进行了积极的探索与实践，并取得了较好的生态效益和社会效益[1-2]。

1.2利益相关者构成及其各自的利益诉求差异

国家公园利益相关者是指任何影响国家公园发展目标实现或被这个目标所影响的群体或个人。根据各利益主体对国家公园产生影响的方式，将三江源国家公园利益相关者划分成直接和间接两大类，不同利益群体的利益诉求不尽相同（图1）.但其最基本和最核心的利益诉求是一致的，即有效保护国家公园的生态资源和环境，实现其可持续性发展，这也是各利益相关者实现其各自的社会和经济利益诉求的有效保障，是他们进行利益协调与合作的重要基础。

同时，各利益相关者的利益诉求差异和矛盾冲突也较为明显，其中最主要的矛盾冲突体现在政府的生态保护和牧民的民生保障中。政府管理部门所执行的严格生态保护、禁牧限畜和生态移民等政策影响了牧民的传统生活习惯和收入水平，虽然政府通过安排他们在园区工作、安置住房、提供再就业机会等方式进行了弥补，但依然会存在着牧民工作条件不完善、转岗就业难度大、工资水平较低，以及在教育、医疗以及生活环境等方面的民生保障诉求未能有效满足等诸多问题。次要的矛盾冲突体现在政府所倡导的适当适度利用与特许经营者所追求的高额利润、访客所希望的更多游憩体验机会之间，如果处理不当，同样会导致出现大规模、无限制的过度利用现象，进而影响到公园的生态保护效果，还会干扰牧民的正常生活，带来物价上涨和对传统文化的冲击甚至使其消亡。其他非政府利益相关者，如NGO、专家学者、社会企业、媒体和公众等担任着发挥自身优势和特长协助解决矛盾和冲突的角色。总之，各利益相关者都会从各白视角追求利益的最大化，但当单一利益相关者获得更多的利益权限时，必然导致多主体网络的不平衡，因而十分有必要进行利益相关者协调机制的构建，以有效解决他们之间的矛盾冲突。

2三江源国家公园利益相关者利益协调现状及存在的问题

2.1利益协调现状

2.1.1政府管理部门之间的协调与合作更加顺畅

三江源国家公园已经构建了在自然资源部林业和草原局统领下的以公园管理局为核心、以管委会为支撑、以管理站为基点，辐射到村的多层级上下联动的统一垂直管理体系，同时公园管理局联合林业、农牧、国土资源、水利等自然资源管理机构进行生态保护管理职能的整合，对自然资源资产进行保护、管理和运营，对下设的3个园区管委会进行统一管理和协调，确保各项保护和管理工作的层层落实。此外，在公园的3区4县实行党政领导的“一岗双责”制，即县委书记、县长分别兼任所在园区管委会（管理处）的党委书记和主任，这样有利于各部门间通力合作切实做好国家公园生态保护和管理工作的协调、推进和具体落实。

2.1.2政府十分重视当地居民的民生保障工作

三江源国家公园实施的禁牧减畜政策，使得以畜牧业为主要生计来源的牧民收入有所减少[3]。政府管理部门采取多种措施让牧民参与到国家公园的保护和建设工作中，如通过“一户一岗”的方式组建起从乡镇管护站到村级管护队这样的“点成线、网成面”的生态管护员体系[1].同时鼓励其参与到“生态体验户、畜牧合作社”等特许经营方式中，这样较好地解决了国家公园生态保护与牧民基本生活保障的问题。此外，政府管理部门也采取了积极措施改善牧民的生活环境，如玛多县政府解决了高原生活垃圾处理以及使用清洁能源取暖的问题，既改善了藏民的生活条件，又最大程度地减少了对环境的破坏。

2.1.3加强产学研融合

三江源国家公园积极与专家学者、高校科研院所和企业合作，充分利用其特长和优势，共同参与公园保护和建设工作。高校研究院所和专家学者利用其专业知识和技能，积极参与国家公园的技术研发、培训以及发展规划、制度确立、标准设立等工作，成为公园发展的专业智库;部分社会企业纷纷通过捐款捐物、提供技术等方式支持三江源国家公园的建设，如广汽传祺、太平洋保险公司、航天集团和国家电网公司分别提供了巡护用车、意外伤害保险、利用技术优势协助智慧公园建设技术支持的技术协助，形成了良好的企业共建氛围。

2.1.4社会力量协同合作

在三江源国家公园的建设过程中，已经有越来越多的社会力量（包括非政府组织、志愿者和媒体等）积极参与到公园的保护、管理和宣传工作中。已有多个非政府组织，如世界自然基金会、山水自然保护中心、巧女基金会、三江源生态保护基金会，以及当地居民自发组成的“环保人网络”等，通过组织志愿服务活动吸引了更多的社会力量参与公园生物样本采集、生物多样性保护、社区服务、牧民培训、环境保护和宣教等工作，提升了公园的社会关注度和影响力。同时，已有多家新闻媒体、杂志社（如《中国国家地理》）与三江源国家公园达成合作意向，协助出版发行多种类型的宣传印刷品和组织公益活动加大对公园的宣传，让更多的人了解并参与三江源国家公园的生态保护和建设工作。

2.2存在的问题

2.2.1各级管理部门之间的关系尚未完全理顺

目前三江源国家公园的管理体制尚未完全理顺，依然存在各部门职责不够清晰、工作运行不够顺畅等问题，如公园管理局同时管理三江源自然保护区中未纳入到国家公园的地区，但两类保护地的管理依据不同，既有重合又有相矛盾的地方，因而加大了实际管理和统筹工作的难度[4]。此外，从管委会层面上看，3个园区管委会与县政府的管理职责不统一，管委会主要负责公园生态保护和管理工作，而政府管理部门要同时兼顾生态保护和国民的经济和社会发展工作，因而存在着管理目标和管控措施不同而导致的协调不当和矛盾冲突问题。

2.2.2当地牧民利益诉求的渠道还不够畅通

三江源国家公园园区内的部分牧民（尤其是贫困户）虽然通过参与生态管护工作、再就业转岗等已经获得了较为稳定的收入，但依然存在一些问题尚未解决，如部分参与管护工作的牧民因生态移民已搬迁到距离较远的村镇居住，定期巡护工作的路程远，耗时耗力，十分不方便，因而会有畏难情绪[3];而未被安排工作的牧民的就业、子女教育、住房等问题以及新安置的居住地基础设施和环境状况不完善等问题依然困扰著牧民[5]，但又缺少向政府相关部门反映诉求的畅通渠道，也缺少与其商量对策的协商机制，因而牧民们所面临的实际问题不能被管理部门全面了解和有效解决[6]。

2.2.3非政府利益相关者的赋权不足

在三江源国家公园发展规划和政策制定、管理和建设等方面，政府依然占据主导地位，非政府利益相关者的知情、参与、决策和监督、举报等权力依然较弱，其参与的深度和广度都不够充分且成效不够显著[7]。虽然已有少数的非政府利益相关群体能够参与到少量工作中，但大部分利益相关者依然了解不多且参与度不足，更是缺少足够的参与决策讨论和监督举报的权利，也没有真正建立全民监督的机制，因而并没有真正实现国家公园的全民共建和共管，也没有真正建立全民监督的机制，以有效监督公园管理工作中的违法违规现象。

2.2.4缺乏法律保障和详尽明确的规则规定

目前三江源国家公园制定了较为详细的管理条例，对公园的管理体制、规划建设、资源保护、利用管理、社区参与和法律责任等方面进行了明确的规定[8]。但是，尚缺乏对于各个利益相关者权责的明确规定以及对各利益方相互协同合作共建共管的详细规定，如缺少对政府各管理部门之间协调合作的具体规章规定，对于牧民、特许经营者和访客的行为缺乏有效的约束力，对于促进NGO、专家学者、社会企业、媒体和公众各自优势发挥的规范标准亦尚未完善。这样就导致了利益相关者之间的沟通不够顺畅，各自的利益没有得到有效满足，最终也会影公园的生态保护和管理工作的具体落实。

3三江源国家公园利益相关者协调机制构建

三江源国家公园通过构建各利益相关者相互沟通和协调的机制（图2），可以让他们借助多样化的互动沟通平台反映白身的利益诉求并进行有效沟通，共同寻求最佳的利益平衡方案，最终实现利益共赢[9]。

3.1构建利益表达和协商机制：建立畅通、开放的利益沟通平台

构建利益表达与协商机制是解决各利益方利益诉求矛盾冲突的最基本条件。通过建立畅通、开放的利益沟通平台[1O].让各利益方充分表达各目的利益诉求，发挥各自的优势和特长，积极讨论解决矛盾冲突和平衡利益的最佳方案，最終使国家公园的政策、发展规划以及经营管理机制能够满足各方利益需求。具体来看，可以考虑组建由政府牵头、各利益群体代表构成的协调委员会，开展多途径、多方式的互动沟通，征求各利益群体对公园发展政策、生态保护和管理等方面的意见和建议并进行汇总，然后共同商议寻找最佳的平衡方案，确保所制定的政策和管理机制能够符合各方利益诉求并获得各方的理解和支持进而能够得到有效的落实和执行。

3.2构建利益分配与补偿机制：平衡各方利益，最终实现多方利益共赢

构建利益分配与补偿机制是解决各利益方利益诉求矛盾冲突的有效途径。多样化的利益补偿机制可以拓宽资金来源途径，而合理的利益分配机制可以有效平衡各利益方的利益诉求。目前，三江源国家公园的建设资金较为单一、多为政府财政拨款和少量NGO资助[11]，有限的资金难以保证有效解决政府严格的生态保护和牧民的民生保障需求这一主要矛盾。因此，今后应拓宽资金来源途径，采取适当的激励措施鼓励企业、各社会组织和团体以及个人进行捐赠，同时积极争取国际组织的援助，还需要通过外部生态补偿方式（如对污染企业和东部发达地区增收生态补偿税等）和内生造血式补偿[12]（资助发展替代产业，支持当地民族手工业和生态旅游体验等特色产业发展）的方式为三江源国家公园建设增加资金，确保最大程度给予各利益方利益保障。同时，应建立合理的利益分配方案，确保各利益方利益最大化和最终的利益共赢。

3.3构建利益监督与反馈机制：为非政府利益相关者增权

构建利益监督与反馈机制是确保利益协调机制合理合法运行的有效保障。通过构建利益监督与反馈机制，可以给各利益相关者赋予更大的知情、参与、决策和监督举报的权利，以便对利益表达协商和分配补偿等工作进行监督，避免出现违法违规行为，确保利益协调工作的有序进行。各个政府和非政府利益群体都有权对公园各方面工作进行监督和举报，发现问题通过顺畅的举报和反馈渠道及时上报给相关部门或独立的第三方监督机构，由相关部门负责快速处理和解决并将处理结果及时反馈给举报者或者向社会公示，以便引起有关管理部门和组织的高度重视，起到有效地监督和警示作用。

3.4构建利益保障与激励机制：确保协调机制的有效落实和各利益方参与的积极性

构建利益保障与激励机制是确保利益协调机制有效落实和激励各利益方参与积极性的重要条件。从国家层面上看，我国急需制定完备的法律和法规以明确各利益方的权利和义务以及进行利益协调的具体流程和方法，以便为国家公园利益协调机制构建提供法律保障。从三江源国家公园层面上看，需要制定相关的制度和实施细则以及相应的奖惩办法，以确保各利益方利益协调工作能够做到有法可依、有据可循，并切实得到执行和落实，同时对于在利益协调方面做出贡献的利益方进行物质和精神等多方式的奖励激励，并对阻碍行为进行批评和惩罚，以激励各利益方参与利益协调的积极性，发挥各自特长和优势为国家公园献计献策，提升主人翁意识，确保利益协调机制的真正落实[13]。

4结语

基于三江源国家公园各利益相关者存在的利益诉求差异和矛盾冲突的问题，本文从利益协调角度，提出了“表达+协商、分配+补偿、监督+反馈、保障+激励”的利益协调机制，该机制是一种关注各方利益，通过沟通和协商最终达成统一意见的一种管理模式，其关键是从政府主导逐步改变为利益相关者共治共赢的管理机制。今后，三江源国家公园利益相关者协调机制研究的重点是明晰各利益相关者的权利和责任，建立协调机制的技术规程，制定健全的保障体系，最终实现三江源国家公园利益相关者协调机制在管理层面的可操作化、制度化和规范化。

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收稿日期：2019-02-01

*基金项目：中央高校基本科研业务费专项资金“基于社会网络分析的国家公园利益相关者价值共创机制研究”（2018RW09）;国家社会科学基金“国家公园管理中的公众参与机制研究”（17BCLl22）;国家自然科学基金项目“中国野生动物旅游栖息地游客行为特征与调节机制”（41601129）

第一作者：毕莹竹（1995-），女，硕士，研究方向为生态旅游、旅游规划。E-mail： biyingzhuxka@163.com

通信作者：李丽娟（1973-），女，博士，副教授，硕士生导师，研究方向为生态旅游、游客行为与体验研究。E-mail：lilijuan@Bjfu.edu.cn