公共服务动机视角下的公务员工资福利制度改革

杨晓曦

长期以来，中国的历次工资福利制度改革均未有效提高公务员队伍的素质和能力。公共服务动机为分析公务员工资福利制度的现状提供了一个新的视角，本文通过工资福利制度影响工作绩效、工作满意度进而影响公共服务动机的内在逻辑，发现了现存工资福利制度的本质问题，从而认为应有针对性地进行工资福利制度改革，进一步提高公务员的素质和能力，增强其为人民服务的公共服务动机。

一、从公共服务动机分析公务员工资福利制度的可行性

(一)工资福利制度概念界定

工资福利制度是公务员管理制度的核心。公务员的工资福利制度是指关于公务员管理的法律法规中有关公务员工资和福利的构成、标准、原则、形式等内容的规定。公务员的工资具体包括基本工资、津贴、补贴和奖金，以货币形式呈现。公务员的福利主要指工时制度、休假制度、补休制度等非货币形式。

在对“现行公务员人事制度和公务员管理制度中哪些地方迫切需要改进”问题的调研结果显示，应答者认为迫切改进程度由高到低的前5名分别是：工资福利待遇、晋升机制、社会保障制度、培训机制和绩效考核制度(人数分别为1198、1043、744、736、680，其中样本总数为1680人)，具体的选择人数和频率(1)指百分比，指选择该选项的数量与全部选项数量的比例，总和为100%，区别于个案百分比。如图1所示。该项调查能直观反映出干部管理制度改革的迫切性，其中，有1198名被调查公务员认为需要迫切改进公务员工资福利制度，占样本总数的71.3%，公务员工资福利制度成为公务员管理制度微观分析的首个要素。

图1 认为需要迫切改进制度的频数和频率图资料来源：作者依据调研数据分析后用SPSS25.0自制。

(二)公共服务动机概念界定

公共服务动机( Public Service Motivation，简称 PSM)是研究公务员管理的新兴视角。最早系统阐述公共服务动机(PSM)含义的是美国学者 Perry和Wise，他们在1996年发表的论文《公共服务的动机基础》中指出，作为一种人类需求，公共服务动机是人们渴望消除或满足的一种“心理匮乏或需求”。他们把公共服务动机定义为“个人主要或完全基于公共制度与组织的动机所驱使的倾向”。(2)Perry, J L. Measuring Public Service Motivation： An Assessment of Construct Reliability and Validity [J]. Journal of Public Administration Research and Theory，1996，6(1)：5-12.在此基础上，Perry制订了公共服务动机的调查问卷，并对376名研究生进行调查，认为公共服务动机结构由参与公共政策制定的吸引力、对公共利益的承诺、公民同情心和自我牺牲等四个维度组成。(3)佩里还指出实际上自我牺牲也可以被合并，但是由于文献中自我牺牲常被视为一个维度因此予以保留。

笔者根据中部某市公务员的调研数据，对工资福利制度与公共服务动机进行了回归分析，数据表明，这四个维度的提升与工资福利制度的合理化均呈正相关。这一分析发现论证了从公共服务动机视角研究公务员工资福利制度现状及改革的可行性。

(三)公共服务动机对公务员工资福利制度的可行性分析

1.将公共服务动机引入制度研究是程序与目的统一性的要求

公共服务动机是公务员在既有社会政治文化环境下所具有的公共精神，体现了为人民服务的内在信念。近期研究中，谢秋山、陈世香在“公共服务动机研究的未来趋势”研究中，认为公共服务动机研究很大程度上忽略了制度主义视角，指出“现在的公共服务动机研究过于强调伦理而忽视了制度层面因素，殊不知，制度在很大程度上决定了伦理发育程度”，并呼吁“把制度作为重要因素引入公共服务动机研究”。(4)谢秋山、陈世香：《国外公共服务动机研究：起源、发现与局限性》，《上海行政学院学报》2015年第1期。方振邦、唐健在梳理了公共服务动机的既有应用研究后，指出“在实践层面需要将PSM与我国政府管理实践相结合，以期提高我国的政府管理水平，如在公务员的选拔上给予PSM一定的权重考虑，关注应聘者的从政动机。”(5)方振邦、唐健：《公共服务动机理论及其应用研究综述》，《公共管理与政策评论》2014年第3期。从公共服务动机概念的逻辑上分析，行动和行动环境会影响动机形成，动机也会影响行动及行动环境。公共服务动机是一种对于公共利益的承诺，制度改革的目的也是对于公共利益的促进和扩大，因此制度改革的目的也要求公共服务动机达到对公共利益的承诺。吴绍宏在研究中则认为，建议明智的公共部门管理者善加利用公共服务动机，并将之纳入公务员激励体系，让每一位公务员都能秉承“给市民提供服务是一种对政府整体的忠诚及为公共利益服务的义务、是热爱和对他人的同情，是热诚、怜悯的一种情怀”的服务理念。(6)吴绍宏：《公务员的工作满意度、组织承诺与公共服务动机的关系探讨——以澳门特区政府公务员为例》，《中国人力资源开发》2010年第9期。工资福利制度又是作为影响公共服务动机的首要核心因素，改善工资福利制度的目的是保障和提高公务员的公共服务动机。

2. 公共服务动机中的利他主义意向性程度决定工资福利制度激励手段

研究公共服务动机实质是在探讨利他主义动机。在公务员工作实践中，一方面，公务员存在多大程度的利他主义意向性，能够激发多大程度的利他主义的意向性，亟待针对不同的人运用不同的激励方式，最大限度地提升公务员公共服务动机的利他主义意向性；另一方面，工资福利制度是一种有效的激励手段，只有根据利他主义的类型对公务员公共服务动机存在情况加以区分，才能够将工资福利制度的激励作用发挥至最佳。

利他主义的类型可以分为内在论利他主义和外在论利他主义。内在论利他主义指的是有指向性、有倾向性的，出于某种动机而产生的利他思想和行为。这种利他主义动机不一定与道德真值相联系，只是内心的情感主义带来的倾向性表达。笔者认为，公务员中彻头彻尾的利己主义者和始终如一的利他主义者都是两个极端，多数公务员是二者兼有的中间人。(7)杨晓曦：《公务员公共服务动机对“理性经济人”假设的验证》，《东岳论丛》2018第7期。公务员大部分是利他主义和利己主义兼而有之者，因此从公共服务动机视角出发，依据“高、中、低”的公共服务动机水平，可以将公务员分为三种不同模型：“内在论利他主义”者、“内外利他主义兼之”者、“外在论利他主义”者。其中，彻头彻尾的利他主义者属于“内在论利他主义”者，他们的公共服务动机处于高水平；彻头彻尾的利己主义者属于“外在论利他主义”者，这些人的公共服务动机处于低水平；利他主义、利己主义二者兼有的中间人属于“内外利他主义兼之”者，他们的公共服务动机处于中间水平(如图2所示)。

图2 公务员三种模型与公共服务动机水平对应图资料来源：作者自制。

首先，内在论利他主义者常常在其内心 “天下为公”的情感要求下，自觉践行公共服务动机，其中包括当公共服务与自己需求、利益相冲突时，他们会选择压抑、忽视、牺牲自己的需求和利益。从公共服务动机对理性经济人假设的验证中发现，人是善恶并存的，如果工资福利制度不能长期保证他们最低限度的需求和利益，其公共服务动机水平会逐渐降低。

因此，工资福利制度必须主动予以保护其必要的客观需求和利益需要，以不断形成他们的工作积极性。其次，外在论利他主义者通常要依靠外在约束才能很好履行其公共服务责任。当公共服务与自己的需求利益冲突时，他们有可能先满足自己的利益。因此，激发其内在的自我牺牲、同情心维度是首要因素。最后，“内外利他主义兼之”者，需要工资福利制度内外兼有的激励方式。

结合这三种模型的分析，我们发现用公共服务动机分析工资福利制度能够更精准地发现公务员外在要求其自我牺牲与内在自我规训的利他取向的矛盾。这一矛盾的关键是现行工资福利制度亟待精准反馈公务员的基本需求和利益，从而将外在利他主义的要求与内在利他主义的同情心结合起来，最大限度地保证内外兼有的利他主义者的稳定性，依靠工资福利制度的规制，形成稳定的公共服务动机。

3. 工资福利制度是影响公共服务动机的首要核心因素

笔者以调研数据为基础，在数据模型选择上，将干部管理制度重要性和迫切性的研究细化为三个维度：公共服务动机、工作积极性和工作绩效。分析得出“频率”较“人数”能更清晰地反映工资福利制度的影响程度，因此选择“频率”作为数据变量。据此，制度问题突出性(用Y表示)与三个维度公共服务动机(用X1表示)、工作积极性(用X2表示)和工作绩效(用X3表示)的关系可用以下模型表示：

Y=(X1+X2+X3)/3(8)本公式为干部管理制度重要性衡量模型，通过数据来分析干部管理制度的重要性，公式为本研究制。。

据此，得出八个干部管理核心制度的问题迫切性程度以及与三个指标程度的具体情况。Y(制度问题突出性)数据值反映出干部管理制度问题的大小和迫切程度。被调查的八个制度的重要性程度由高到低依次是工资福利制度、晋升机制、绩效考核制度、权益保障制度、社会保障制度、培训机制、交流制度、纪律约束制度，其Y值分别为18%、15.4%、10.4%、9.3%、8.9%、7.1%、6.8%、5.5%。(如表1所示)

表1 公务员管理制度问题重要性和迫切性分析表

注：X1=(强化频率+弱化频率)/2，X2=影响频率，X3=(提高频率+削弱频率)/2；Y= (X1+X2+X3)/3。

资料来源：作者依据调研数据用SPSS25.0自制。

由表1可知，工资福利制度是最突出问题。根据以上Y值的分析，发现公务员工资福利制度作为公务员管理制度微观分析的首个要素，源自被调查公务员的选择，Y值(问题的突出性或改革迫切性)最高。作为首要影响公共服务动机的核心因素，工资福利一方面具有根本性、保障性的自身特征；另一方面具有问题突出性、改革迫切性的现实特征。

二、公共服务动机视角下现有工资福利制度存在的问题

结合调研结果和现实工资福利制度的运行情况，分析发现现行公务员工资福利制度工资结构不合理、级别工资级差过小、福利制度不规范等问题降低了内在论利他主义者的工作绩效，削弱了外在论利他主义者的公共服务动机，难以激励引导内外利他主义兼之者提升公共服务动机水平。

(一)作为公共利益给予个人利益的一种反馈，现有工资福利制度降低了内在论利他主义类型公务员的工作绩效

问卷结果显示，有891名被调查公务员认为工资福利待遇削弱了工作绩效。将公共服务动机与工作绩效中的工资福利待遇选择进行回归分析(如表2)，得出回归系数为0.05，显示二者具有显著的影响，表示公共服务动机的增加带来选择工资福利待遇的增加，从侧面反映出工资福利对工作绩效的直接影响和对公共服务动机的间接影响。

表2 公共服务动机与工资福利制度(工作绩效)的回归分析表

因变量： 工资福利待遇

资料来源：作者依据调研数据用SPSS25.0自制。

公务员认为的工资是由本人对工资的认识而定的。这种认识包括三个方面：(1)公务员能否受到激励；(2)公务员得到的工资和他人所得的工资相比是否被公平对待；(3)公务员得失比例与他人得失比例是否一致。

作为公共利益对个人利益的反馈，当公务员工资难以维持基本生活、增长程度跟不上CPI增长、公务员工资与其他行业差别悬殊等问题出现时，工资制度不合理的问题就凸显出来。(9)公务员工资自2006年《公务员法》实施以来增加较小，与物价上涨的社会环境不一致。图1所显示的“工资福利需要迫切改进”，表明公务员对目前工资制度的普遍不认同，也就造成了上述“工资制度影响公共服务动机和工作绩效”的问题。工资过低尤其抑制内在利他主义类型公务员过高的公共服务动机。

(二)公务员对现有工资制度整体满意度低，严重削弱了外在论利他主义类型公务员的公共服务动机

工资福利制度成为迫切改革之首，反映了其问题突出性。在对“我当前的工资福利水平与我期望的水平相符(问卷SAT1题目)”的调研中，有1068名被调查公务员表示“不同意”或“非常不同意”，而选择“同意”或“非常同意”的人数仅为259人，仅占样本总数的15.4%(如图3所示)。由此可见，公务员对现有的工资福利水平的满意度较低。

图3 “工资福利水平与预期水平是否相符”数据图资料来源：作者依据调研数据用SPSS25.0自制。

与此同时，笔者对一些外在利他主义类型公务员进行访谈，如李甲(10)本报告出现的名字均是化名，特此说明。(化名)和其弟弟李乙。李甲认为当前公务员工资偏低，影响了部分公务员的工作积极性，他指出：“公务员要讲求奉献，但是目前的收入分配制度不如人意。我的工资一月4000多元；我弟弟在民营企业，一年年薪200多万元。目前公务员家庭的生活压力比较大，家人生活费用及子女的上学费用对自己工资形成不小的挑战。”李乙则直言：“我想从政，鉴于公务员工资很难自立，就进民营企业了。”(11)李甲，1974年生，就职于中部某市某县。李乙，1979年生，就职于广州某房地产公司。两兄弟的访谈，直观地反映出公务员工资制度的工作效应。

数据显示，1002名被调查公务员认为现有工资福利待遇弱化了自己的公共服务动机。以公共服务动机为自变量，以工资福利待遇是否强化和弱化公共服务动机为因变量进行线性回归分析(如表3)。回归系数为0.002，表示公共服务动机对是否选择工资福利制度具有显著的影响，公共服务动机高的公务员选择工资福利待遇的概率增大。

表3 公共服务动机与工资福利制度(公共服务动机)的回归分析

因变量： 工资福利待遇

资料来源：作者依据调研数据用SPSS25.0自制。

通过调研得出的中部某市公务员的公共服务动机普遍偏高的情况下，证明“自我实现”的需要更符合公务员公共服务动机的标准。将外在利他主义者转变为内外兼有的利他主义者，是工资福利制度作为重要的激励手段需要察觉的问题。

(三)工资结构不合理，难以引导内外兼之利他主义类型公务员提升公共服务动机水平

1. 职级和工资档次组成的“网格”过小，无法有效、准确激励公务员提升公共服务动机

2006年《公务员工资制度改革方案》规定：级别工资主要体现公务员的工作实绩和资历，由级别和级别工资档次组成，其中级别由15个调整为27个。具体的级别工资可参见下表“乡科级副职和科员的级别工资标准表”。同时，新的《公务员工资制度改革实施办法》规定：“公务员年度考核累计五年称职及以上的，从次年1月1日起在所任职务对应级别内晋升一个级别，级别工资就近就高套入晋升后级别对应的工资标准。”这可以概括为“就近就高”原则。理解了这两个规定后，结合表4，就可以算出公务员职级变迁后的级别工资变化情况。

表4 乡科级副职和科员的级别工资标准表

资料来源：作者依据2016年7月1日起实施的公务员基本工资调整方案制

根据最新级别工资标准表，职务工资标准由原来的每月510元至5250元分别提高到每月585元至7835元；各级别起点标准由原来的每月810元至6135元分别提高到现行的每月1020元至6496元(12)人社部(2018):《2017年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》,中华人民共和国人力资源和社会保障部：http：//www.mohrss.gov.cn/ghcws/BHCSWgongzuodongtai/201805/t20180521_294290.html。。乡科级副职和科员的级别工资(二十七级到十七级)职级工资已严重落后于日常生活消费指数。过低的工资，无法保障具有高水平的公共服务动机的“内在论利他主义”公务员的基本生活需求，更无法满足公共服务动机处于中低水平的“内外利他主义兼之”和“外在利他主义”的公务员的需求。调研中，本报告了解到一名公务员的“质疑”。该公务员参加工作5年后，职级在2018年元旦进行了调整，由“二十四级2档”调整为“二十三级1档”，也就是说级别工资由1250元调整为1257元(可参见表4)。“5年工作，级别工资只涨了7元”，他觉得公务员工资制度有点“滑稽”。“5年涨7元”的现象突出反映了级别和级别档次组成的“网格”过于密集。实践中，“网格过小”使级别工资的激励作用流于形式，不能满足公共服务动机处于不同水平的公务员的不同利益需求。级别工资对公务员的公共服务动机精准激励不足，使整体工资过度依赖公务员的职务档次，形成了“有了职务，什么都大涨”的现实，公共服务动机被扭曲，诱发腐败问题产生。

2. 基本工资与津贴补贴出现“倒挂”现象，严重扭曲公务员的公共服务动机

目前，中国公务员的工资结构体现“死+活”的特点：基本工资为固定的“死”标准，津贴、补贴、奖金等为各地不同、各时期不同的“活”标准。2015年，中国机关事业单位养老金并轨和工资调整，2017年，全国基本完成此轮工资调整。就基本工资而言，各地均是根据2015年《公务员工资制度改革实施办法》(以下简称《办法》)发放，《办法》自2006年执行以来每隔几年便略有调整，却严重忽视了地区多样性。如广州市正科级公务员每月能拿到20000元左右的工资，上海市正科级公务员每月能拿到14000元左右，北京市正科级公务员每月能拿到10000元左右，而中部某市的正科级公务员每月却仅拿到3500元左右的工资，其差别就体现在津补贴(如表5所示)的差异。

表5 中部某市直机关在职人员津贴补贴标准

资料来源：中部某市人力资源和社会保障局工资科。

依据2017年公务员津贴补贴标准表，通过工资结构数据可以看出，规范后起步年的津贴补贴，正厅、副厅、正处、副处、正科、副科、科员、办事员的垂直压缩率为1.60、1.50、1.37、1.30、1.13、1.09、1.02、1。(13)2017年公务员津贴标准表http://m.chashebao.com作为基本工资补充的津补贴已成为工资的主体，在广州、上海、北京等地，津补贴是基本工资的五倍以上，而中部某市的津补贴约为工资的两倍，这严重弱化了基本工资的主体地位，津贴补贴却成为工资的重要激励部分，呈现结构“倒挂”的不良现象。工资与津贴补贴主次失衡，使得很多公务员通过改善工作绩效提高职级来增加工资的意愿降低，而获取高职务、多津贴则成为主要意愿。不注重改善工作绩效自然无法提升公共服务动机水平，这种“倒挂”现象正在逐步扭曲公务员的公共服务动机。

3. 福利制度不规范，无法有效保障公务员工作的积极性，挫伤公共服务动机

公务员管理制度中的福利制度是指公共机构为了提高公务员及其家庭生活水平、增加归属感、激发工作积极性、提高工作绩效等而支付的货币及服务等分配方式，包括工时制度、休假制度等，例如年休假、节假日发放的大米和食物油等实物福利、集体旅游等福利服务。

2018年5月，《瞭望》新闻周刊记者观察广东、江苏、湖南、云南、宁夏、辽宁等地的公务员发现，不同地区、不同层级的公务员大多工作负荷巨大，“白加黑”、“五加二”是常态化工作时间。宁夏一副处级干部说： “最忙时，整整一年的周末没休息过。有时连续一个月每晚10点以后才能回家，最夸张的一次三天没合眼。”昆明某基层办事处正科级公务员说：“基层单位加班很频繁：周末开会、临时安排工作、出现大雨雪等极端天气都要值守。”结合个案访谈，本调研发现政府办、县委办、组织部等需要统筹全局的部门工作量大、强度高。(14)云南中共事业单位考试培训(2018)：《告诉你真实的公务员生活状态》，新浪看点： http：//k.sina.com.cn/article_3853804356_e5b46344001007s4v.html?cre=newspagepc&mod=f&loc=1&r=9&doct=0&rfunc=76。这反映出公务员虽然名义上有福利制度可依，但实际上却无享受福利制度之实。“空头福利”成为挫伤公务员公共服务动机的重要原因。

由于各种超负荷的工作导致福利制度长期得不到规范执行，目前公务员的休假制度多停留在书面上，真正意义上的带薪休假制度并没有执行落实下去。研究表明，超负荷、连续化的工作状态并不能保障工作质量和管理效率，实际上却忽视、伤害了那些拥有高水平公共服务动机的“内在论利他主义”者的利益；造成“对法律法规蔑视”的习惯，加剧“外在论利他主义者”和“内外兼之利他主义者”违反外在要求与约束去满足自己的私利，从而降低其公共服务动机水平。

好的福利制度的建立对公共服务动机和工作绩效起着正向的激励作用。但从这种福利制度输出的结果来分析，如果公务员应得的激励没有得到，很可能导致他们从其他方面寻求补偿，进一步增强他们的利己主义，进而挫伤、降低其公共服务动机水平。

三、细化工资福利制度改革，提升公务员公共服务动机

工资福利制度的改革要针对其激励不同类型公务员时所面临的困境；同时根据公务员处于不同水平公共服务动机这一特点，对其现存问题加以区分，做到精确分析其面临的困境和存在的问题，持续推进和不断细化，发挥其保障和激励公共服务动机的作用。

(一)加速改革步伐，限期实现工资调整的目标

公务员工资福利的改革具有“牵一发而动全身”的复杂性，存在较大的困难。表现在2006年至今公务员的基本工资是“高度独立、雷打不动”。

图4 2017年各地区城镇非私营单位就业人员年平均工资资料来源：中华人民共和国国家统计局(2018)。

中部某市调研显示，九成公务员的年平均工资在2万到4万元左右，表明当下干部的工资处于社会平均工资水平的中下游(如图4所示)。“八年前一碗面五块钱，现在涨到二十块了，而我的工资基本没动”，调研中一名干部如是反映工资改革的迫切性。

俗话说“巧妇难为无米之炊”，“基本不动”的工资已严重影响公务员的公共服务动机，就算是那些有着高水平公共服务动机的内在论利他主义者，也会因为工资长期不能满足其基本需求而望“公共服务”却步。因此，困难不能成为停止前进的理由，应加速推进改革，一方面保障内在论利他主义者的基本需求，不能让其“既流汗又流血”；另一方面通过改革满足“内外兼之利他主义者”、“外在论利他主义者”的利益和需求，巩固其公共服务动机，引导其公共服务动机水平不断提高。在改革过程中，建议制定详尽的改革路线图和时间表，限期完成调整目标。就工资调整的路径，可以采取以下两个措施：

一是出台专门的法律法规细化公务员工资福利规定和行为。尤其是对于各地区津补贴的规定应制定更为细化的分类标准；二是依托提高基本工资水平来促进整体工资的上涨。一方面要全面落实2018年中共中央办公厅《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》关于“健全干部待遇激励保障制度体系，完善机关事业单位基本工资标准调整机制，实施地区附加津贴制度，完善公务员奖金制度，推进公务员职务与职级并行制度，健全党和国家功勋荣誉表彰制度，做好平时激励、专项表彰奖励工作，落实体检、休假等制度，关注心理健康，丰富文体生活，保证正常福利，保障合法权益”(15)新华网(2018)：《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，新华网： http：//www.xinhuanet.com/politics/2018-05/20/c_1122859959.htm。的规定，根据经济发展水平、物价水平等，综合提高公务员的基本工资水平；另一方面，探讨调整基本工资结构的科学性和必要性，将必要的津补贴公开调整为工资或者增加工龄工资等。

(二)重点推进级别工资改革，保证职务工资和职级工资并行均衡发展

《公务员工资制度改革实施办法》显示，公务员职务反映职级，职级对应一定的职务。职务与干部的权力和义务对应，构成干部职业发展的一道权力阶梯；而职级与干部的利益与尊严对应，构成干部职业发展的利益阶梯。二者相互联系，又相互独立。目前，工资中的“大头”——津补贴——是由干部的职务决定的(如表5所列)。从这个角度看，职级所决定的工资水平甚至达不到整体工资水平的20%。访谈中，中部某市有80%左右的公务员在副科级职务以下退休，也就是说他们的职务工资微乎其微，仅仅依靠职级工资却“难承其担”。因此，要重点推进级别工资的改革，使职务工资和级别工资并行且均衡发挥作用，保障公务员，尤其是基层公务员的公共服务动机和工作积极性。可借鉴深圳分类改革的经验：按照“职务与职级并行”的思路，让大部分人退休时的“天花板”能抬高到副处的待遇。(16)王红茹：《深圳公务员分类改革：退休人员大比例享副处待遇》，新浪网： http：//news.sina.com.cn/c/2014-03-25/014329782489.shtml. 2014-03-25。完善“综合管理、行政执法和专业技术”的职务分类标准，工资待遇不再与行政职务挂钩；根据与现行公务员工资水平的一定比照关系，简化工资构成，将工资总额“打包”为薪级工资，共设置若干个薪级，按照综合平衡的原则确定与行政执法类和专业技术类公务员各职级的对应关系，每个职级对应若干个薪级，根据个人年功积累和现实表现情况，每年年度考核称职以上等次的，可在其职级对应的薪级范围内晋升一个薪级，每3至5年满足条件可晋升一个职级。同时，将住房、医疗、保健等福利待遇与薪级切实挂钩，更好地保障公共服务动机处于不同水平的公务员的利益和需求。

(三)以公开和细化为抓手，维护工资制度的公平性

第一，将津补贴“阳光化”，以公开、透明的方式减少地区间和部门间的工资差异。“阳光化”具有“受益而不觉失之则难存”的特点。首先，将公务员收入规范化，津贴、补贴、奖金等众多“隐性”透明化；其次，平衡“清水衙门”和 “有权有钱”的地区和部门的收入水平。从两方面杜绝“灰色现象”。

在制度上解决津补贴不公平的重要举措就是：推行“阳光化”工资，保证在同一岗位上工作的同级别的公务员收入相近。“阳光工资”的持续发展需要两个方面的基础：一是将津贴、补贴明细化，合理的保留并公开，不合理则果断淘汰；二是需要干部整体工资调整的支持，使公务员“正大光明”地拿薪酬，维护公平，发挥激励作用。

第二，细化工资调整的结构因素，建议增加工龄、任职年限等因素在工资中的比重。目前工资结构中的基本工资和津补贴，都是依据干部的职务和职级来决定的，而对干部的工龄、任职年限等“年限价值”考虑不足，造成了新的平均主义倾向，导致干部间的不公平影响。平衡好公务员工资改革前后的个体之间的矛盾，消除“不患寡而患不均”的不公平现象，需要细化工资结构的调整，可将资历因素纳入工资结构或设置“阳光化”的工龄补贴。

第三，建立定期调整机制，增加工资制度的动态性和灵活性。《公务员法》规定：“国家实行工资调查制度，定期进行公务员和企业相当人员工资水平的调查比较，并将工资调查比较结果作为调整公务员工资水平的依据”；“国家建立公务员工资的正常增长机制”。结合《公务员法》有关规定，一是要定期开展公务员收入调查，由调查主体(国家统计部门或委托独立第三方机构)每年对公务员队伍的工资进行调查，包括基本工资、津贴、补贴、福利(货币化)等，做到“分类调查，整理分析”；二是将调查数据进行分析，与经济发展水平、物价水平、其他行业工资水平等具体指标进行对比，确定工资调整比率；三是由专门部门和机构(如人力资源和社会保障部)负责进行公务员工资的调整，包括工资的定向调高或定向调低，确保制度的执行落地、开花、结果。

(四)在工资福利制度中，量化地引入绩效考核，在此基础上增大货币福利

1. 构建工资与奖惩相结合的关系，建立工资与绩效的紧密关系，增强公共服务动机水平

借鉴法国、日本、英国等国家普遍实行行政考核与行政奖惩相匹配的管理制度。如法国公务员绩效突出，可以获得的奖金是工资的一倍，一般也都占到工资的八成。又如日本《一般职员报酬法》指出，公务员的性能分析和绩效考核结果是公务员加薪评估的主要依据，在公务员的工资福利中，奖金占到16%。英国公务员工资福利制度对高级公务员实行年薪制，对低级公务员实行周薪制，奖金占到工资的20%，根据其工作表现决定增加或减少。公务员的激励机制应增强，使问题最突出的副处级公务员，得到上升的空间、实现自我价值的空间；引入绩效奖金，使个人所得与能力、绩效、贡献相挂钩，与此同时，对引入绩效和奖金进行明确的规定，提升其公共服务动机和行政效率。

2. 工资福利制度和晋升制度要更为紧密地结合在一起，最大化提高公务员的公共服务动机

通过调研，发现公务员管理中工资福利制度和晋升制度与公共服务动机具有高相关性。如果把这两者结合起来分析公务员管理制度，将大大提高公务员的公共服务动机。笔者认为，在制定公务员的工资福利标准时，应将动态与静态手段相结合。

一方面，要综合考虑公务员的工作类别、职务、能做什么、能做到哪种程度，来确定工资的基本程度，真正起到激励作用，强化公务员公共服务动机下自我价值实现的需求；另一方面，应结合中国发展状况的国情，将公务员工资福利收入与社会收入分配水平进行比较，增加生活必需品价格补贴，定期调整保证公务员的生活不受经济因素的影响。从理论上讲，确立一个高于平均水平的工资福利标准，有利于减少贪污腐败等削弱公共服务动机的隐性风险。

(五)依托信息整合与共享平台， 保证公务员工资福利管理的数据化和公开化

公务员管理制度改革，要根据大数据时代要求，深入剖析公务员的公共服务动机情况以及其他基础信息，不同部门之间的数据共享，解决数据信息的堆积和不同版本数据的更新问题，让公务员管理系统形成清晰的电子信息支持。

公务员管理中所有的指标都可以借助大数据进行严谨的量化，从而省去偏差性思考对于时间的浪费，从而为我们提供整体性、宏观性概念思考。应针对所有公务员工资管理、晋升管理、考核管理建立最低层面的数据库，并不断地更新。通过数据的建立，找出每一位公务员的优势所长，增加破格使用人才的准确性；将数据的指标与工龄指标进行评比，真正做到人尽其才，真正能够精确保障和提升每一位公务员的公共服务动机水平。

结 语

综上所述，在进行了工资福利制度与公共服务动机的回归分析中确立两者的高度相关性之后，结合工资福利制度现存问题分析改革的具体方案和对策，再进行以公共服务动机为基础的大数据信息重组，工资福利制度的改革方案初具雏形。但是，调研发现，公务员的公共服务动机在不同部门之间的情况有所不同，不同级别之间公共服务动机的情况也不同，这就需要运用不同的、有针对性的激励手段去提高各类公务员的公共服务动机。工资福利制度作为一种激励手段，在不同利他主义类型的公务员中发挥的作用不同。强化公务员工资福利制度的激励机制，要针对不同公务员的公共服务动机制定出与组织的相互责任关系，根据具体的分析确定哪种激励方式对于此种类型的公务员更为奏效。