目标群体参与精准扶贫政策执行的现实困境与治理策略

李金龙　董宴廷

摘 要：精准扶贫政策执行是将脱贫政策目标转化为现实的过程，要求从公共政策视角审视目标群体参与对于精准扶贫政策执行的意义。研究表明目标群体参与精准扶贫政策执行有利于其认同、配合及监督政策执行，促使精准扶贫政策目标“零偏差”的实现。但受传统政治文化束缚、目标群体政策参与意识和能力不足、政策信息公开度较低以及制度化参与渠道或方式阙如等因素制约，当前精准扶贫政策执行过程中存在贫困识别阶段形式化参与、帮扶贫困户阶段被动式参与以及脱贫考核阶段参与失灵等问题。为此，可以考虑采取塑造参与型政治文化、提高目标群体参与意识和能力、加大政策执行信息公开力度以及拓宽目标群体制度化参与渠道和方式等治理策略，走出政策执行过程中贫困户参与不足的困境。

关键词：精准扶贫;政策执行;目标群体参与

中图分类号：F304.8 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2019）06-0052-10

引 言

公民参与公共政策是社会主义政治民主发展的内在要求，是公民享有的管理国家社会各项事务的基本权利。具体在公共政策执行领域，公民参与则主要表现为目标群体参与。作为政策规范、管制、调节和作用的对象，目标群体在政策体系中具有举足轻重的地位，一切政策活动都围绕目标群体而展开，以改变目标群体行为，完成政策任务目标。

精准扶贫政策自实施以来，截止到2018年末，全国农村贫困人口下降至1 660万人，贫困发生率下降至1.7%，脱贫减贫工作取得决定性进展[1]。但随着脱贫攻坚向纵深发展，贫困户内生动力不足、政策参与度低等问题日益凸显，成为影响政策执行成效的重要因素。葛志军等分析了精准扶贫政策执行过程中面临的困境，将原因归纳为贫困户参与不足、扶贫政策缺乏差异性和灵活性、扶贫工作遭遇上访困扰、扶贫资金有限、驻村扶贫工作队效果较差[2]。易柳指出贫困人口的可行能力羸弱是造成政策粗放执行的重要原因，其中，村民的政治参与能力是影响可行能力的重要因素[3]。杨秀丽等以村民自治能力为切入点，指出村民在精准识别、帮扶与管理方面的自治能力不足造成了政策的实施困境，自治能力不足的表现之一便是村民参与主动性弱[4]。孙前路等基于组织公平和群众参与视角对贫困户识别满意度进行实证研究，得出群众参与识别有助于贴近实际，防止识别偏差并提高群众满意度[5]。李金龙基于话语赋权角度，强调赋予贫困群体话语权是打赢脱贫攻坚战的价值追求[6]，其中话语赋权的实现有赖于贫困户参与。显然，学界在一定程度上注意到目标群体参与对精准扶贫政策执行的影响，但目前少有学者专门从公共政策视角考察贫困户参与对政策执行的影响。因此，本文从目标群体参与出发，试图分析目标群体参与精准扶贫政策执行遭遇的现实困境，并进一步提出相应的治理策略。

一、目标群体参与的重要性

公民参与是公民通过一定的参与渠道，参与或影响政府公共政策或公共事务的行动过程[7]。目标群体参与精准扶贫政策执行是公民参与在精准扶贫政策执行领域的具体化，在此目标群体主要指乡村贫困人口。可将目标群体参与精准扶贫政策执行定义为：精准扶贫政策所针对的乡村贫困人口，通过合法的参与途径与渠道，主动参与精准扶贫政策落实，影响精准识别、精准帮扶以及精准考核的行动过程。

目标群体参与精准扶贫政策执行是认同、配合和监督政策执行能否按计划进行、及时纠正偏差的有效手段，有利于促进政策目标“零偏差”的实现。这是因为，尽管从理论上说，公共政策要解决的社会问题是公共问题，所追求的目标是公共利益，公共性是公共政策的基本价值取向，但政策的具体落实是靠人来完成的，这使得政策执行不可避免地具有“人格化”特点，存在政策目标替换和政策价值失范的风险。目标群体参与精准扶贫政策执行过程，有利于增强政策认同、配合并对政策执行进行监督，及时纠正政策执行偏差，促进政策执行朝既定方向发展。

在精准扶贫政策执行的前期准备阶段，作为目标群体的贫困户积极参与，不仅有助于贫困户获取精准扶贫政策信息，了解政策意图，增加对扶贫政策内容和目标的理解和认同，而且还可以就某些重大事项进行投票议决，体现大多数贫困户的意志和利益，促使政策执行更为公正，昭示社会正义，促使贫困户自觉配合政策执行。目标群体主动接受政策信息宣传，知晓具体实施计划，有利于打破政策执行过程中自上而下的“黑箱”系统，提高政策执行透明度，监督扶贫政策执行过程，可以做到以权制权，减少权钱交易等寻租行为，防止权力腐败泛化，克服政策执行的随意性与盲目性，避免精准扶贫政策所追求的公共利益异化，确保政策执行“方向正确”。在精准扶贫政策执行的具体实施阶段，目标群体作为政策受众，最了解政策执行的实际情况和最新进展，可实时提供政策执行信息，及时反馈政策执行情况，以便修正完善政策实施计划，减少政策执行中可能发生的偏差，提高政策执行的适用性，保证政策执行按照预期方向发展。在精准扶贫政策执行的经验总结阶段，目标群体参与进来，可以贡献其较为丰富的地方性知识，不断积累政策经验，为精准扶贫政策的全面推广树立典范和榜样，从而实现以公共利益为核心的社会利益最大化的公共政策目标。

二、现实困境及其成因

（一）现实困境

精準扶贫政策执行是国家转移财政资源、指派特定人员对贫困人口施以援助和贫困人口接受政策援助的过程，是政府帮扶人员与帮扶对象双向合作的过程。在这一过程中，贫困户作为政策执行双方中的一方理应占据主体地位，但由于政府在扶贫过程中长期发挥主导作用，贫困户参与精准扶贫政策执行过程中面临诸多困境。

1.贫困识别阶段形式化参与。精准识别是精准扶贫政策实施的基础环节，目的在于精准识别贫困人口，有针对性地分配和运用扶贫资源，提高扶贫的精准度。2014年中办国办出台《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，强调各地要制定识别办法[8]。于是，各省结合实际情况相继出台扶贫开发条例，规定本省贫困户识别办法，基本上都包括农户申报、村民民主评议以及村乡县审核公示等程序。贫困识别结果关乎扶贫资源流向和贫困户切身利益，客观上离不开农户参与，但在现实中，农户参与贫困识别阶段仅流于形式，它具体体现在贫困识别阶段的自主申报、民主评议和考核公示三个环节。

其次，挣脱全能政府窠臼，树立有限政府理念。政府要明确自身职能趋于有限，其角色取向是裁判员而非运动员，其功能在于掌舵而非划桨，处理好政府与公民社会的关系， 摈除凌驾于公民之上为民作主的传统观念和大包大揽的行事作风，充分尊重公民自主性人格和合法性权利，还权利于公民，让公民自我做主。今后在执行精准扶贫政策的过程中，帮扶人员和村两委要改变主导精准扶贫政策执行的惯习，真正认识到贫困户的公民角色和主体地位，让广大农户为政策实施出谋划策，切实发挥其脱贫主力军的作用。

最后，要大力推動政治社会化进程，提高公民民主政治素养。一方面，要充分发挥教育功能，通过开设培训班、大讲堂的形式向农户传授基本文化知识和民主政治知识，努力提高农户的民主政治素养，培养其民主参与意识，提高其政治参与技能，使贫困户在扶贫政策执行中发挥积极的参与作用。另一方面，要重视大众传媒的宣教作用。不断强化大众传媒在传播参与型政治文化、引导公民政治倾向和培养公民政治情感方面的功能，致力完善贫困地区硬件和软件设施建设，利用好广播、电视、电影、报纸、杂志、书籍、互联网等新旧媒介的应有作用，为农户积极参与政策执行提供便利，营造良好的参与氛围。总之，参与型政治文化的塑造是一个漫长过程，只有通过丰富的理论教育和实践训练，才能促使农村居民真正树立权利观、法治观和民主观，塑造与社会主义民主相适应的政治文化。

（二）提高目标群体参与意识和能力

贫困户作为精准扶贫政策执行的脱贫主体，不断提升贫困户在扶贫政策执行中的参与意识和能力是提高参与质量的根本要求。

首先，培养目标群体参与意识。首先要摒弃参与冷漠心态，培育参与热情。基层政府在平常教化村民时要明确地强调，政治参与既是公民的基本权利，更是公民不可推卸的义务和责任——作为国家和社会的主人，有责任有义务以积极的心态参与并推动精准扶贫政策顺利实施。其次，要教育村民在政策执行参与中处理好个人合法利益和公共利益的关系。目标群体在政策允许范围内谋取个人利益本无可厚非，但个人利益应当服从于公共利益，只有在满足了公共利益的前提下，才能追求自身的个人利益，所以要以公共利益为重，为实现共同利益而积极参与到精准扶贫政策之中。最后要摆脱参与失望心理，抱着自信和希望积极参与。明确参与是公民的合法权利，只有自己积极争取参与才能实现权利，认识到参与精准扶贫政策执行对维护自身正当利益的极端重要性，同时要树立主体自信心与希望信念，相信自己积极参与能够对精准扶贫政策执行带来实质性影响。

其次，提高目标群体参与能力。（1）要提高信息获取能力。信息爆炸时代，信息已然成为一种极其重要的资源。贫困户要意识到扶贫政策信息的重要性，培养主动获取政策信息的意识和能力，主动拓宽政策信息获取渠道，在获取信息的基础上增进对政策信息的理解，充分利用信息来参与精准扶贫政策执行。（2）提高目标群体利益表达能力。在日常村民会议中，多让贫困户公开发表言论，培养表达能力，引导他们综合分散化、差异化的利益诉求形成某种集体利益，增强利益诉求的合力，提高贫困户集体在精准扶贫政策执行中的话语地位。（3）培养目标群体的民主监督能力。明确民主监督是公民的基本权利，鼓励和支持贫困户监督并检举精准扶贫政策执行中的违规行为，为他们提供有效的监督渠道，形成民主监督的良好氛围。（4）要逐步丰富贫困户的政策参与实践。公民参与意识和能力的培养并非一蹴而就，而是在反复实践中不断提升的。在精准扶贫政策执行过程中，政府要积极创造条件，开展精准扶贫政策执行专题讲座，举办扶贫政策落实交流会，为引导和规范贫困户有序参与政策执行提供平台，让贫困户通过民主实践而不断提升其政策执行的参与意识和能力。

（三）加大政策执行信息公开力度

信息公开是保障知情权的基本手段，加大精准扶贫政策执行信息公开力度是目标群体参与政策执行的基本要求。（1）丰富信息公开内容，突出信息公开重点。应逐步扩大扶贫政策信息公开半径和范围，建立从中央到地方、从决策到执行的全方位、多层次的信息公开系统，丰富信息公开内容，同时要突出信息公开重点，围绕贫困户最关心、最直接的问题，明确而详细地公开扶贫项目、扶贫资金分配和使用情况、帮扶责任人以及扶贫成效等信息，尤其要细化基层政府扶贫政策执行的规则、程序、结果等具体政策信息内容，为广大贫困户参与精准扶贫政策执行提供行动指南，增强贫困户的参与获得感和效能感。（2）合理调整信息公开时间，增强信息公开效果。鉴于信息公开对公民参与的重要性，应根据信息公开目的合理调整信息公开时间。对于有关贫困户参与扶贫事项决策的信息，要事先公开，确保贫困户能及时参与有关决策;对于有关具体政策执行的信息，要明确公开执行细则，确保贫困户知晓政策执行参与知识，并在确保信息时效性的前提下适当延长信息公开时间。同时，要充分利用农村的喇叭广播、村民公告、报刊、出版物、宣传手册、电视、手机短信、微信、政府网站、政务微博等多种信息公开方式，运用地方性语言，以通俗易懂的话语确保贫困户能够快速获取、准确理解政策执行相关信息，增强信息公开效果，提高目标群体参与质量。

（四）拓宽目标群体参与渠道和方式

参与渠道和方式是目标群体参与精准扶贫政策执行、实现政府与目标群体互动的具体载体。拓宽目标群体参与渠道和方式是引导贫困户积极合法有序参与政策执行的重要保证。

首先，加强贫困户参与扶贫政策执行的法制化建设。尽快出台专门的法律法规，明确具体规定目标群体在政策执行中的参与权，尤其是贫困户在精准扶贫政策执行过程中的参与权，为贫困户参与政策执行提供法律依据和法制保障。同时各地还要依据当地实际情况出台贫困户参与政策执行的实施细则或补充规定，详细规定贫困户参与精准扶贫政策执行的途径、形式和程序等，促使贫困户参与扶贫政策执行规范化、常态化、制度化。

其次，提高贫困户参与扶贫政策执行的组织化水平。加强农村基层党组织队伍建设与功能建设，时刻保持党组织的领导地位，强化基层党组织在农村地区的功能和职责，赋予党组织教育和引导农村公民政治参与的重要职能。明确自治组织的定位，厘清村委会的自治职能与协助上级政府之间的权责范围，防止其行政功能侵蚀自治的政治功能，发挥自治组织的政治参与主体性职能。最后还要扶持农村各种经济组织和社会组织发展，使之有效参与到精准扶贫政策执行中去，并在建言献策和检举监督等方面发挥更有力的作用，维护贫困户的利益。

最后，适应信息化时代，建立和完善网络参与渠道。目前，网络以其高效、便捷、低成本、隐秘性等优势，已成为政府汲取民意、促进官民交流的重要窗口。为此，要提高农村网络通信设施建设，创建政府专门扶贫网站、利用政务微博微信、电子会议等形式，帮助贫困人口提高新媒介使用技能，使网络渠道成为贫困户有效参与精准扶贫政策执行的重要渠道。同时，要强化政府扶贫网站信息解读、回应互动功能，避免扶贫网站成为“僵尸”网站。总之，要不断拓宽目标群体参与精准扶贫政策执行的渠道，保障贫困户以正当理性的方式参与扶贫政策执行的全过程。

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The Value Implication， Realistic Dilemma and Governance Strategy of the Target Group Participating in the Implementation of Targeted Poverty Alleviation Policy

LI Jinlong，DONG Yanting*

（School of Public Administration，Hunan University，Changsha 410082，China）

Abstract：The implementation of targeted poverty alleviation policy is a process of transforming the goal of poverty alleviation policy into a policy reality.It requires us to examine the significance and impact of target group participation in the implementation of targeted poverty alleviation policy from the perspective of public policy.The research shows that the participation of the target group in the implementation of targeted poverty alleviation policy helps to identify，cooperate and supervise the implementation and achieve the goal of targeted poverty alleviation policy completely. However，due to the traditional political culture，the lack of awareness and ability of target group policy participation，the low degree of openness of policy information，and the limited institutionalized participation channels or methods，etc.There have been several problems in the current implementation of targeted poverty alleviation policy，such as the superficial participation in the poverty identification stage，passive participation in the poverty alleviation stage and inefficient participation in the poverty assessment stage.For this reason，we can consider shaping the participatory political culture， raising the awareness and ability of the target group to participate，increasing the information disclosure of policy implementation，and broadening the institutionalized participation channels of the target groups.Only in this way can we get out of the plight of poor households participation in the implementation of targeted poverty alleviation policy.

Key words：targeted poverty alleviation policy;policy implementation;target group participation

（責任编辑：马欣荣）