监察体制改革下留置措施的适用问题分析

郭艳昕

关键词：监察委;留置措施;反腐;监督 

中图分类号：D630.9 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2019）09 — 0124 — 03

习近平总书记在党的十九大报告中明确指出，“深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开”，“制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代‘两规措施”。①习总书记充分肯定了试点地区的工作成果，这也符合全面推进国家监察体制改革的基本要求。特别是留置措施的提出，标志着反腐法治化的一大进步，使得反腐败调查措施的更加规范化、程序化，体现了国家反腐败治理决心，彰显了新时期反腐败执法的制度创新，用实践证明了中国特色社会主义理论自信、制度自信。

一、留置措施的权能属性

监察机关能够实施限制人身自由的留置措施，进而有效履行监察的职责，而这种留置措施的实施依靠的正是强有力的国家监督权。国家监察权的建立，将之前宪法所确立的立法权、行政权、司法权三种权力调整扩大。“独立监察权作为我国政治权力的‘新族加入权力体系已成定局”。〔1〕“独立监察权，可以优化和调整过去不科学的权力结构，将之前分散的监督资源纳入国家统一监督管理之中，从而实现国家治理体系和治理能力现代化建设”。〔2〕

随着国家监察体制改革的不断深入和监察委员会的设立，从前“一府两院”变成了“一府一委两院”。监察权从之前的行政权中剥离出来，提升监察权在国家权力架构中的地位，更加肯定了监察委员会的权威地位和高效的工作效率，与此同时，当监事会行使自身监督权时，则有更高的要求和标准。

在监察体制改革中，留置措施是一项全新的措施，也是限制个人自由的唯一措施。其功效与目前纪检监察机关的“两规”“两指”和检察机关适用的指定居所监视居住相似。它不是一种处罚结果，而是在调查案件的正式情况的过程中，为了获得相应证据，方便当事人说清事实情况，依法限制公职人员人身自由的手段。《监察法》规定，委员会在履行监督、调查、处置职权过程中，可以采取谈话、讯问、询问和留置等 12 项措施。②在这其中的前 11 项调查措施都有法可寻，也有相对明确的制度规范，但在之前的《宪法》和现行的刑事法律规范中并未出现留置措施。

笔者查阅中国的诸多现行法律，包括《刑事诉讼法》《行政监察法》和共产党相关的工作条例等，都未发现有留置措施的规定，“留置”二字也只在三部法律中出现过。《物权法》中的留置权是当事人的一种民事权利。《民事诉讼法》中留置权也与限制人身自由的留置权措施的性质和作用完全不同。此外《人民警察法》规定，留置措施是指公安机关对涉嫌违法的人员进行当场盘问、检查后发现有犯罪嫌疑的，将嫌疑人带到公安机关特定场所继续讯问的措施。它是一种在特定时间内限制人身自由的强制性措施。①除此之外，《警察法》还对留置措施期限有明确的规定，以防止公安机关滥用权力，变相羁押犯罪嫌疑人。由此可见，留置措施是介于治安管理和刑事司法活动之间的一种强制措施。

综上所述，监察委适用的留置措施与行政权、司法权中留置的性质不一样，在适用《监察法》时，不可以简单的套用行政、司法规定的留置权条款。监察委员会的监察权，是独立于行政机关、司法机关之外设立的，新确立的国家监察权和以前的行政监督权是不一样的。习近平同志曾指出“凡属重大改革都要与法有据”，〔3〕所以《监察法》应运而生，之前饱受争议的留置措施也有了立法依据。

二、留置措施的实施程序

执行拘留措施涉及被调查人员的利益，而《监察法》只是做了简单的规定，细节问题还要有进一步的探讨。

第一，留置地点应在哪里？在留置通知之后，执行人员应当在24小时内，将被留置人员及时送到监察机关指定的留置场所。而此处的留置场所《监察法》也没有给出具体的规定，有些人认为他们应该被安置在看守所，而另一些人则认为应该被列为刑事犯罪：在立案前，应将其留置于指定居所地或其他办案基地;在立案后，送看守所留置。〔4〕有人认为应在监察委员会设立自己的留置场所、指定的宾馆或被留置人员的住所等。综合多方意见，原则上认为，留置场所应当是各级监察机关管辖范围内的原“两规”场所和公安机关管理的拘留所，这样无需重新建立留置场所，节约成本，充分利用资源。根据多年的反腐经验证明，“两规场所”和指定居所在反腐败案件中起着重要的作用，是突破重大案件的有效场所。这些场所符合人性化、专业化、规范化等要求，对深入反腐败特别是贿赂案件的斗争起着至关重要的作用。

第二， 何时采取留置措施？在检察院的自侦案件中，必须先对犯罪嫌疑人进行立案，才能作出拘留、逮捕等強制措施，相对地，在取得留置权之前，是否有必要首先对犯罪嫌疑人进行立案？何时采取留置措施？在检察院的自侦案件中，必须先对犯罪嫌疑人进行立案，才能作出拘留、逮捕等强制措施，相对地，在取得留置权之前，是否有必要首先对犯罪嫌疑人进行立案？〔5〕根据法律规定，这里的留置权不一定在立案之后才能启动。监委会在履行监督、调查等职权同时，可采取留置措施来保证工作有效地进行下去。监委会的调查权包括检察院自侦案件的调查，还包括立案前的初步调查、行政检查和纪律调查等，而在这期间都可以采取留置措施。此外，监委会的调查包括"职务违法"和"职务犯罪"，这里并非所有的职务违法行为都要被刑事立案侦查，承担刑事责任。所以，当监察机关掌握部分违法事实和证据时，尚有一些需要进一步调查的重要问题，经监察机关依法审查批准，可以在特殊场所进行留置，这并不是必须以立案为前提。

第三，什么人执行留置？检察机关的司法警察主要是为办理检察院自侦案件服务，尽管监察措施并不是依照《刑事诉讼法》实施，但是监察委在调查职务犯罪时还是与检察院的侦查权有很多相似之处，像法警这样的专业和固定的执行队伍是不可或缺的。在留置期间，监察官应该将主要精力放在谈话、讯问、询问等重要的主体工作上，而搜查、取证等执行力强的工作可以交由专门队伍去完成。执行队伍应配置相应的警械器具，以保证其有能力处置突发事件。还能在监察专员的指挥下，保护犯罪现场，参与搜查，强行带走相关人员，发送法律文件，协助逮捕、留置执行等并辅助任务。

现行的《监察法》已经出台，以上只是对未明确规定的细节做一些说明，对于大家之前一直热烈讨论的留置措施是否应该通知家属，是否折抵期限等问题已有进一步的规定，在此就不过多赘述。

三、留置措施适用过程中的问题   

（一）留置过程中录音录像的作用

《监察法》规定“调查人员进行讯问以及搜查、查封、扣押等重要取证工作，应当对全过程进行录音录像，留存备查。”②因此，对于留置期间进行的讯问等工作需要录音录像。从上述分析来看，留置场所一般都在看守所或“两规”场所，这些场所经过多年的发展和完善，已经有了完备的硬件条件和制度规范，能够有效的监督调查人员在留置期间对被调查人员的讯问工作。对涉嫌犯罪的案件进行起诉审判的，录音录像不只是在监察委保存备查，还需要将录音录像移送司法机关审查。录音录像不仅是监察机关调查工作的重要保障，还是证明程序合法性的有力材料。

（二）留置期间律师的作用

从目前的法律条文来看，留置期间没有规定律师介入问题，但是对于这个问题学界一直有着激烈的探讨。

有学者认为，用留置取代“两规”措施，同样会限制被留置人的人身自由。而《监察法》规定，留置期限不得超过三个月。在特殊情况下，可延长一次，但延长时间不得超过三个月。③由此看来，留置措施的期限接近逮捕的期限，而在这期间可能会出现刑讯逼供、非法证据采集、对被调查人的人身侵犯等问题，这就必须考虑律师的介入以保证程序的公正和对相关机关的监督。此外，律师会见时并不一定要求是刑事案件中辩护人的身份，也可以借鉴刑诉规定，以“提供法律帮助的人”的身份会见。〔6〕律师的介入在一定程度上提高可以案件质量，防止假错案的发生。

但反对观点占大多数，首先，以往“双规”期间不允许委托律师或者在检察院监视居住期间虽说可以委托律师，但都做出了严格的限制会见的情况和具体的规定。而在特殊的职务犯罪调查工作中，尤其是行贿受贿案件，收集到的多数是言词证据，行受贿双方有任何一方改口、双方串供对案件证据链都会产生重大影响，进而影响审判工作的正常进行，案件难以侦破，无法达到反腐败的效果。

此外，职务犯罪往往涉及一些机密，律师不应干预。但这并不等于监察委办案就没有受到监督，无论是留置场所还是适用程序，都已建立完善的监督体系。当案件移交检察机关进行司法程序时，律师完全能够进行干预，在司法阶段的被调查人员可以充分获得其所希望得到的法律援助。

笔者认为，尽管职务犯罪案件的侦办难度大，但是被调查人在公权力面前还是处于弱势群体，不能因为害怕影响有罪判决就规避这种形式的监督，把律师拒之门外。留置期间关于律师介入的问题不能简单地肯定或者否定，应当根据具体的调查情况及案件的进展进行具体的分类，监察委员会在办案的过程中应对立案审查后的案件适时引入律师制度，这就类似于检察院对犯罪嫌疑人第一次采取询问或强制措施之日起，有权委托律师担任辩护人的规定。①律师通过正当合法的介入来保证当事人在公权力面前保障自己的合法权益不受侵害。但对于律师要求查阅、复制调查材料的请求，应当予以拒绝，为了保护调查的机密性和工作的有效性，律师没有阅卷权。正如《刑事诉讼法》第47条规定的，只有进入审查起诉阶段，律师才可以查阅复制案卷材料。②这些相关的法律条文或者司法解释对类似留置期间律师介入的问题规定地较为详细具体，可以借鉴参考。

（三）被留置人的权利保障

“权力能保障权利，也能侵害权利。有权势的人使用权力直到他们遇到边界，只有建立有边界的权力，才不能违背设计的初衷，真正发挥保护权利的作用。”〔7〕设立监督权，使得国家权力架构被重新调整。留置权是一种限制或剥夺人身自由的权能，让我们更清楚地看到，任何保障权利的权利本身都可能是侵犯权利的根源。为了保障被留置人的合法权利，应该对制定完备的办案人员问责制以及国家赔偿制度。

正如法院正在施行的法官办案终身负责制一样，在侦查工作中，对于侦查人员故意违反法律法规，或者因重大过失导致侦办案件出现严重错误，并造成严重后果，无论该侦查人员是否在职，都应追究相应责任。

国家赔偿是一种能够有效抑制国家权力和政府行为的制度，也是一种公民权益的救济制度。〔8〕作为国家权力机关，监督权在行使过程中很有可能存在侵犯当事人合法权利的现象，如果监委会的权力使用不当，对公民的个人权利产生不利后果的，应当由国家赔偿法来调整。但是，新颁布的《监察法》只笼统地规定监察机关及其工作人员行使职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益，造成损害的，国家依法给予赔偿。

四、总论

当前出台的《监察法》是经过了丰富的实践试点经验并为十九大报告所确认的。随着监察体制改革的不断深化，将各部门分散的监督权力调整为统一的国家监督，监察权从行政权的权力模式中分离出来，从而形成监察权与行政权、司法权的相对独立的国家监督权，真正实现国家治理体系和治理能力现代化发展。

留置措施是“两规”的合法化表现形式，是我国发腐败法治化的重要标志，是监察机关保证职务犯罪调查工作高效有序进行的保障措施，尽管留置措施还需要进一步的规范和细化，但是在法治化反腐的道路上却是一个里程碑式的发展。

〔参 考 文 献〕

〔1〕魏昌东.国家监察委员会改革方案之辨正：属性、职能与职责定位〔J〕.法学，2017，（03）：03-15.

〔2〕焦洪昌，古龙元.从全国人大常委会授权看监察体制改革〔J〕.行政法学研究，2017，（04）：03-20.

〔3〕陈光中，邵俊.我国监察体制改革若干问题思考〔J〕.中国法学，2017，（04）：03-36.

〔4〕王晓.监察委员会的留置措施论要〔J〕.北京联合大学学报（人文社会科学版），2017，（02）：23.

〔5〕尹维达.留置措施初探〔J〕.太原理工大学学报（社会科学版），2017，（02）：65-69.

〔6〕蔡辰辰.留置期間律师介入问题研究.法制博览，2018，（03）：147-148.

〔7〕马怀德.《国家监察法》的立法思路与立法重点.环球法律评论2017，（02）：05-16.

〔8〕肖金明.完善和发展国家赔偿制度——基于公民权益救济的立场、赔偿与补偿协调的角度. 山东大学学报（哲学社会科学版），2010，（03）：21-27.

〔责任编辑：张 港〕