中国行政体制改革的逻辑、样态与趋向

蒋硕亮　徐龙顺

摘要：新中国成立70年来我国行政体制改革是在社会转型的特殊时代背景下持续推进的，其在演进逻辑和演进样态上均逐渐形成了行政体制变革的中国模式。在演进逻辑上，行政体制改革形成了以解决社会主要矛盾、提高行政效率为源头的逻辑基础，以“放权”与“竞争”为路径的逻辑范式，以政府机构改革为表征的外在逻辑，以政府职能转变为内核的内在逻辑，以先经济体制改革再行政体制改革、从先易后难到全面推进、由表及里逐步深入、先中央再地方层层推进为次序的程序逻辑。在演进样态上，行政体制改革树立了责任政府、法治政府、廉洁政府、服务型政府的理念，建立了适应社会主义市场经济体制的政府职能体系，实现了科学化、民主化、法治化的行政方式，形成了日趋规范化的行政权责配置，提高了现代化的政府治理能力，形成了“放管服”一体化的治理格局，建立了全新的现代政府组织体系。新中国成立70年来的行政体制改革取得了显著成就，但改革并非一蹴而就，未来还需进一步优化政府机构设置和职能配置，进一步坚持和加强党的全面领导，进一步推动党政军群机构协同改革，进一步深化地方机构改革，进一步推进机构编制法定化，进一步打造智慧政府。

关键词：行政体制改革;政府职能转变;中国模式

基金项目：上海市哲学社会科学规划“新中国成立70周年”研究系列项目“新中国成立70年来行政体制改革研究”（2017BHB018）

中图分类号：D63    文献标识码：A    文章编号：1003-854X（2019）10-0013-07

一、问题的提出

行政体制是行政职能结构、行政权责结构、行政组织结构、人事行政制度和各种运行机制等多种要素构成的一个有机整体。一般而言，行政体制是“体（行政主体）”与“制（行政制度）”的组合，它是规范化、结构化、制度化的行政关系与相关政治关系的体现，也是国家政治体制的重要组成部分。行政体制改革则是对构成行政体制的各要素以及它们之间关系的革新，主要包括政府职能转变、政府机构调整、行政权力变革、行政管理制度及行政手段方式创新等。无论是发达国家还是发展中国家均进行了多阶段式的行政体制改革，以此调整行政组织结构，优化行政管理体制，提高行政管理效率。新中国成立70年来我国历经多次行政体制改革，在政府理念、职能体系、行政方式、治理能力等方面取得了突出成效，但行政体制改革还存在诸多问题，在复杂的国内外环境中面临巨大挑战。因此，研究新中国成立70年来行政体制改革的逻辑、样态与趋向等问题，对于实现国家治理体系与治理能力现代化，推进中国特色社会主义伟大事业具有重要意义。

70年来我国进行了多次大规模的行政体制改革，理论界也围绕“行政体制改革”、“机构改革”、“政府改革”等议题展开了一系列研究。总的来看，已有文献为行政体制改革的逻辑、样态及趋向研究奠定了理论基础，但已有研究都是从一个维度或一个层面理解政府机構改革的逻辑，缺乏系统性和整体性，且鲜有从“样态”视角对行政体制改革成就或经验的研究。鉴于此，本文将基于新中国成立70年来历次行政体制改革的经验，从整体性视角分析行政体制改革的逻辑基础、逻辑范式、外在逻辑、内在逻辑、程序逻辑，从政府理念、职能体系、行政方式、权责配置、治理能力、治理格局、组织体系维度分析行政体制改革的基本样态，并进一步探索未来行政体制改革的基本方向。

二、新中国成立70年来行政体制改革的基本逻辑

研究新中国成立70年来行政体制改革的基本逻辑，对于识别影响改革方向的变量与机理，把握推动改革的动力系统具有重要意义。中国的行政体制改革是以解决社会主要矛盾、提高行政效率为源，以“放权”与“竞争”为径，以政府机构改革为表，以政府职能调整为里，以先经济体制改革再行政体制改革、从先易后难到全面推进、由表及里逐步深入、先中央再地方层层推进为序的改革过程。因此，本文主要探索并建构我国行政体制改革的逻辑基础、逻辑范式、外在逻辑、内在逻辑、程序逻辑。

1. 行政体制改革的逻辑基础

我国行政体制改革的逻辑基础是解决社会主要矛盾、提高行政效率，这体现了行政体制改革的问题导向。全面深入领会不同时期关于社会主要矛盾的重大论断，是精准把握我国行政体制改革逻辑的基础和前提。事实表明，我国正是通过对不同时期社会主要矛盾的判断来制定各项方针政策的。当新的社会矛盾出现时，政府必然会对组织结构、权力关系、管理手段及方式等进行革新，行政体制改革便应运而生。1956年党的八大指出，当时国内的主要矛盾是人民对于建立先进的工业国的要求同落后的农业国的现实之间的矛盾，人民对于经济文化迅速发展的需要同经济文化不能满足人民需要的状况之间的矛盾。这一矛盾的实质是先进的社会制度同落后的社会生产力之间的矛盾。因此，这一时期为大力发展生产力，我国增设了国家经济委员会、国家技术委员会、物资供应总局等综合性职能机构。1981年党的十一届六中全会指出，我国社会主义初级阶段的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。面对新的社会主要矛盾，政府进行了循序渐进的行政体制改革，如地方行政体制改革、干部人事制度改革、分税制改革、行政审批制度改革、大部制改革等，实现了简政放权、职能转变，有效提高了行政效率。2017年党的十九大强调，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。面对新矛盾、新形势、新任务，我国全面深化党和国家机构改革，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，加快推进法治政府、责任政府、服务型政府建设，切实优化了政府组织、提高了行政效率。因此，解决社会主要矛盾、提高行政效率成为我国行政体制改革的源头，即逻辑基础。

2. 行政体制改革的逻辑范式

本文所说的逻辑范式是指行政体制改革所遵循的基本规则和模式。我国行政体制改革的逻辑范式是“放权”与“竞争”。所谓“放权”主要包括四个方面：其一，放权给市场，我国的行政体制冲破了计划经济的行政管理模式，形成了市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用的新格局;其二，放权给企业，根本途径是政企分开，凡是国家法令规定属于企业行使的职权，各级政府不得干预，下放给企业的权利，中央政府部门和地方政府不得截留，充分发挥企业的自主性与积极性;其三，放权给地方，赋予省级及以下政府更多自主权，扩大地方各级政府的行政权力，充分发挥中央和地方两个积极性;其四，放权给社会，培育和发展社会组织，为社会组织提供宽松的发展环境，更好地发挥社会力量在管理社会事务中的作用。所谓“竞争”是放权和财政激励相互作用的产物，主要包括政府与市场、政府与企业、政府与社会、中央政府与地方政府的竞争。通过“放权”与“竞争”，我国行政体制改革激发了经济社会活力，驱动了生产力的发展。1978年改革开放，我国实行家庭联产承包责任制，设立经济特区、对外开放地区、计划单列市等;2013年党的十八届三中全会提出市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用的论断;2014年国务院第一次常务会议主题为“简政放权”;2017年党的十九大提出赋予省级及以下政府更多自主权;2019年政府工作报告提出进一步缩减市场准入负面清单，推动“非禁即入”普遍落实，坚决把政府不该管的事交给市场，最大限度地激发市场与社会活力。因此，“放权”与“竞争”成为行政体制改革的路径，即逻辑范式。

3. 行政体制改革的外在逻辑

我国行政体制改革的外在逻辑是政府机构改革，政府机构改革是历次行政体制改革最直观的显性表征和突破口。改革开放以来，我国分别在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年和2018年进行了八次较大规模的政府机构改革，取得了显著成效，实现了计划经济下的政府机构运作向市场经济下的政府机构协调的历史性飞跃，建立了与市场经济相适应的政府机构体系。1982年邓小平指出“精简机构是一场革命”①，这次改革的重点是精简政府机构和人员编制;1988年国务院机构改革方案将国务院部委一级的机构由45个调整为41个，同时对直属机构、办事机构和非常设机构也作了较大幅度的精简和调整;1993年机构改革将国务院的直属机构由19个调整为13个，办事机构由9个调整为5个，国务院不再设置部委归口管理的国家局，国务院直属事业单位调整为8个，并设置国务院台湾事务办公室与国务院新闻办公室;2008年进行大部制改革，组建国家能源局、工业和信息化部、交通运输部、环境保护部等管理机构;2013年政府机构改革，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门25个;2018年机构改革后，国务院正部级机构减少8个，副部级机构减少7个，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门26个。因此，政府机构改革成为行政体制改革的表征，即为外在逻辑。

4. 行政体制改革的内在逻辑

我国行政体制改革的内在逻辑是转变政府职能。这一逻辑在改革开放以来的行政体制改革中体现得更为明显，尤其是1988年我国首次提出了“转变政府职能是机构改革的关键”这一论断。历次机构改革都不断深化着对政府职能的再认识、再审视，遵循着“转变政府职能是关键，政府机构改革是突破口”的逻辑。因此，精简机构、简政放权的最终目的是优化政府权力结构，实现政府职能转变。1988年改革提出转变政府职能包括五个方面的内容，即由微观管理转向宏观管理、由直接管理转向间接管理、由部门管理转向全行业管理、由“管”字当头转向服务监督、由机关办社会转向机关后勤服务工作社会化;1998年行政体制改革提出政府机关不再办经济实体，已经办的限期脱钩，解除政府主管部门与国有企业的行政隶属关系;2003年改革提出大力推进责任政府、法治政府和服务型政府建设;2008年改革推进政府信息公开，从制度上、源头上遏制和预防腐败;2013年改革提出深化自贸试验区政府职能转变;2018年改革提出合理配置宏观调控部门职能，深入推进“放管服”一体化改革;2019年政府工作报告强调继续创新和完善宏观调控，坚持以市场化改革的思路和办法破解发展难题。因此，转变政府职能成为行政体制改革的内核，即内在逻辑。

5. 行政体制改革的程序逻辑

第一，先经济体制改革，再行政体制改革。行政体制属于上层建筑的范畴，而经济基础决定上层建筑，上层建筑反作用于经济基础，因此先进行经济体制改革，再进行行政体制改革具有一定的理论依据。正如1987年黨的十三大报告所指出的：“经济体制改革的开展和深入，对政治体制改革提出了愈加紧迫的要求，不进行政治体制改革，经济体制改革不可能取得成功，把政治体制改革提入议事日程的时机已经成熟。”因此，经济体制改革是行政体制改革的前提和基础，行政体制改革是经济体制改革顺利进行的重要保障。我国行政体制改革的总目标之一就是发展社会生产力，主要特点则是把政治体制改革与经济体制改革结合起来，并且以经济体制改革的名义推进。因此，改革开放40多年来，我国始终以经济建设为中心，渐进改革束缚生产力发展的生产关系，不断解放和发展生产力，持续推进价格体制、金融体制、财税体制等经济体制改革，同时也协调推进领导体制、公务员制度、行政法规等行政体制改革。

第二，先易后难，全面推进。改革初期只是简单的精简机构，无论是从广度还是深度看改革均还处于浅水区。随着改革的持续推进，行政体制改革被赋予了更高的使命，正如习近平所指出，改革进入了攻坚期和深水区，当前改革需要解决的问题格外艰巨，都是难啃的硬骨头。② 因此，行政体制改革遵循了先易后难的次序，如在处理政府与市场的关系时，首先摆脱了计划经济的束缚，之后提出发挥市场的基础性作用，最后提出发挥市场的决定性作用。此外，如果将初期改革视为行政体制“点”的改革，那么当前改革则为行政体制“面”的改革，由点到面全面推进;初期只是对某一领域进行改革，而当前则是全面统筹推进行政体制各领域的改革。

第三，由表及里，逐步深入。新中国成立70年来行政体制改革走过了一条从表层到深层较为艰难的道路。纵观70年行政体制改革的历程和内容，改革实现了由表及里的纵向和横向飞跃。“表”和“里”是由行政体制改革的内容界定的，所谓的“表”即机构精简，所谓的“里”即职能转变。从改革历程看，自1949年新中国成立至今，我国的行政体制改革可以分为两个阶段：1949—1988年以政府机构精简为主要内容的阶段和1988年以来以政府职能转变为主要内容的阶段。从改革的内容看，1988年首次提出“转变政府职能是机构改革关键”的论断，行政体制改革形成了以机构改革为突破口的“表”，以职能转变为关键点的“里”。政府机构的调整和改革是行政体制改革的外在表征，政府职能的调整和变革是行政体制改革的内在根源，形成了“表”和“里”相辅相成的行政体制改革路径。

第四，先中央再地方，层层推进。中央国家机关是地方国家机关的领导机构，起着把方向、谋大局、定政策的重要作用。因此，中央行政体制改革是地方行政体制改革的基础和前提，地方行政体制改革是对中央行政体制改革的呼应与深化。2018年5月11日，中央全面深化改革委员会第二次会议通过的《关于地方机构改革有关问题的指导意见》明确提出，要统筹好中央和地方机构改革，使中央和地方机构改革在工作部署、组织实施上有机衔接、有序推进，地方改革方案、改革举措中有关机构设置、改革事项要与中央有关机构改革的要求相互照应、协同配合。由此看出，我国行政体制改革的一条重要路径是先进行中央层面的行政体制改革，实现顶层设计与统筹规划，再进行地方层面的行政体制改革，在规定限度内因地制宜设置机构和配置职能。

三、新中国成立70年来行政体制改革的基本样态

“样态”指的是样式、状态。一般而言，任何事物都具有一定的存在样态，事物的发展变化带动其样态的变化，样态的变化也折射出事物的量变或质变，且样态具有多元性和多变性。而新中国成立70年来持续进行行政体制改革，行政体制的多元性与多变性符合“样态”的基本属性，并且与前文中的“逻辑”相呼应。因此，行政体制改革的样态研究能更清晰地呈现出行政体制改革的成就或经验。新中国成立70年来行政体制改革呈现出了以下基本样态：

1. 树立了责任政府、法治政府、廉洁政府、服务型政府的理念

随着政府机构和行政体制改革的逐步深化，政府执政理念也发生了深刻变革，形成了权责一致、依法行政、廉洁奉公、服务高效的行政管理体系。责任政府是行政体制改革的优异成果，通过多次行政体制改革，我国政府实现了从“权力本位”到“责任本位”的转变，主要表现在建立了责任清单制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，厘清了部门职责边界，有效解决了政府管理中的错位、缺位和越位问题。建设法治政府是现代民主社会发展的必然要求，我国已形成了以宪法为主体的中国特色社会主义法律体系，国家和社会生活各方面总体上实现了有法可依，全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，初步形成了法治国家、法治政府、法治社会一体化格局。我国加快推进廉洁政府建设，加大反腐败力度，提高反腐败能力，不敢腐的目标初步实现，不能腐的笼子越扎越牢，不想腐的堤坝正在构筑，反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展，廉洁政治生态环境持续优化。服务型政府建设进入了加速发展期，通过创新行政管理体制，推进政府职能转变，深化行政审批制度改革，完善公共服务体系，推进“互联网+政务服务”建设，我国基本实现了政府职能从“全能型”向“服务型”的转变。

2. 建立了适应社会主义市场经济體制的政府职能体系

经过70年来的多次行政体制改革，我国完成了政府管理模式由适应计划经济向适应市场经济的转变，实现了政府管理方式由微观管理向宏观管理、由直接管理向间接管理的转变，基本建立了科学完备、与社会主义市场经济体制相适应的政府职能体系。我国确立了市场在资源配置中起决定性作用，更好地发挥政府作用的政府与市场关系格局，成功实现了政府职能的计划性向市场性的转变。政企分开、政资分开、政事分开、政社分开基本实现，政府职能向提供优质公共产品和公共服务、保持经济总量平衡、调节收入分配、保障市场经济运行、维护社会公平正义的转型也基本实现。我国大力培育非政府组织，充分发挥非政府组织的政治、经济、社会等职能以及联结政府与市场的纽带桥梁功能，实现了政府职能的市场化与社会化，构建了“政府+市场+非政府组织”共同推进社会主义现代化建设的三维结构框架。

3. 实现了科学化、民主化、法治化的行政方式

新中国成立至今，我国实现了行政管理方式由“经验行政”向“科学行政”、由“管理”向“治理”、由“人治”向“法治”的转型，行政方式更趋科学化、民主化、法治化。在大数据、“互联网+”时代背景下，我国依靠现代信息和通讯技术，建立跨部门、全天候的政府，实现办公自动化，打破“信息壁垒”和“信息孤岛”，实时共享信息资源，实现了决策科学化、行政科学化和监督科学化。民主化主要体现在行政主体为民服务意识、适度管理与社会自治意识、法制意识，及公民的主人翁意识、认同内化意识、纳税人意识等现代民主意识逐渐增强，政务公开制度、行政听证制度、行政咨询制度等逐步完善，实现了政府与公众关系的民主化及政府内部关系的民主化。依法行政、依法治国为社会主义市场经济运行提供了稳定的法则，也为社会主义市场经济主体间的利益矛盾提供了公平的解决机制，为人民当家作主和党的领导提供了法治保障。

4. 形成了日趋规范化的行政权责配置

2015年中办、国办印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，提出了全面梳理现有行政职权、大力清理调整行政职权、依法律法规审核确认、优化权力运行流程、公布权力清单、建立健全权力清单动态管理机制、积极推进责任清单工作、强化权力监督和问责等任务。推行权力清单制度，明晰每个单位、每个职位的权责，是对权力机关进行的一场革命。我国逐步优化了行政权力结构和运作流程，围绕权力配置、运行和使用三个关键环节列出了行政权力目录清单。通过建立权力清单制度，明确了权力边界，规范了权力运行。此外，我国行政权力监督日趋规范化，形成了司法监督、党内监督、人大监督、舆论和社会公众监督等多维监督格局，形成了权责明确、相互协调、密切联系、科学规范的监督体系，加强了权力监督的合力，着力构建了不能腐的长效机制。

5. 提高了现代化的政府治理能力

在推进国家治理现代化进程中，我国政府行政能力显著增强，尤其是近年来，我国开展了以公众满意度为导向的行政体制改革，目标管理、绩效管理、危机管理、风险治理等新管理工具广泛应用，显著提高了政府服务绩效。一方面，我国逐步建立健全与政府治理能力现代化相关的制度体系，如建立健全新闻发言人制度、应急管理体制、行政审批制度等;另一方面，我国以大数据、“互联网+”、云计算为依托，大力建设“数字政府”，以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化，加快推动电子政务及“互联网+政务服务”建设，打破信息壁垒，构建在线服务平台，部分地区实现了数字化决策、数字化管理和数字化服务。如，浙江省发起政府部门“最多跑一次”改革，推行“一窗受理、集成服务、一次办结”的公共服务模式;深圳市打造一流智慧城市，推进“智慧城市+政务服务”，推行“不见面审批”服务模式，优化政务服务，营造良好营商环境。

6. 形成了“放管服”一体化的治理格局

以习近平同志为核心的党中央把“放管服”一体化改革作为调整政府职能的重要抓手，通过简政放权、放管结合、优化服务的“放管服”改革不断提高政府效能。近年来，各地有效推进“放管服”改革，如安徽的“两表一单三配套”、广东的CSO首席服务官制度、上海的自贸试验区“放管服”改革等，逐步形成了“放管服”一体化的治理格局，有效提高了服务的便利化程度，持续激发了市场和社会活力。通过深入推进“放管服”一体化改革，政府改变了传统的对社会事务大包大揽的治理格局，中央政府放权给地方政府，放权给市场、企业和社会等主体，强化监管职能，创新监管方式，完善监管体制，减少政府干预，形成了政、事、资、社、企等多元主体协作治理的新格局。

7. 建立了全新的现代政府组织体系

经过多次行政体制改革，机构改革走出了“精简—膨胀”、“合并—分开”、“上收—下放”的往复循环怪圈，推动“无限政府”向“有限政府”转变，建立了全新的现代政府组织体系。主要体现在以下两个方面：第一，机构体系转型，撤销或合并以往的专业经济管理部门，而建立以宏观调控、服务、监管、生态为主的组织机构体系。第二，组织结构优化，按照探索职能有机统一的大部门体制要求，对一些职能相近的部门进行整合，实行综合设置，理顺部门职责关系，形成了以政府大部门为骨架、专项职能部门与相关机构相辅相成的政府组织架构，有效减少了职能交叉，完善了行政运行机制。如2008年进行以精简统一效能为原则的机构改革，改革至今，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门26个，机构设置更加科学合理，基本构建了结构合理、系统完备、科学规范、精简高效的现代政府组织体系。

四、新时代我国行政体制改革的基本趋向

行政体制改革是一项系统工程，涉及方方面面的内容，虽然新中国成立70年来进行了多次行政体制改革，取得了显著成就，但通过分析行政体制改革的逻辑可知，社会主要矛盾仍然存在，行政效率仍然有待提高，放权与竞争仍然不够，政府机构改革仍然有待深化，政府职能转变仍然需要进一步推进，行政体制改革仍然跟不上经济体制改革的步伐，行政体制改革的硬骨头仍然要啃。正如习近平所指出的，机构改革是一个过程，不会一蹴而就，也不会一劳永逸，需要不断进行调整。③ 因此，对未来行政体制改革的基本趋向展望如下：

1. 进一步优化政府机构设置和职能配置

要按照优化协同高效的原则，强化机构整合和职能配置，对分设过细、职责相近的党政机关合并设立或合署办公，精简机构数量，优化部门职责，推行扁平化管理。其一，进一步推进简政放权，更加突出政府职能转变。可以从统筹推进大部制改革、统筹深化“放管服”一体化改革、统筹配置机构编制资源等方面着手深化简政权放，转变政府职能。其二，改变和创新监管方式，强化事中事后监管。要对中央和地方已经取消和下放的行政审批项目实施监督管理，严格规范和管理“放大不放小、放虚不放实”的现象;建立行政审批事项网络监管平台及动态监管机制，由上级政府实时查询下级政府对行政审批事项的改革进展以及是否存在“再审批”现象;针对已经公开的事项建立社会监督机制，实施参与式的行政审批改革，推动人大和政协对行政审批改革的事后绩效评估，提高行政审批的制度化和规范化水平;建立健全事中事后监管综合执法体制机制，将执法体系建设同改革结合起来，让行政权力在法律框架内运行。其三，进一步完善公共服务体制，全面提高政府效能。要突出問题导向，针对关系民生的重要领域，加强公共服务改革;进一步缩减基本公共服务的城乡差异、区域差异，实现公共服务均等化、便捷化、普惠化;最大限度地提高政府公共服务绩效，满足人民群众对公共服务的多样化需求。

2. 进一步坚持和加强党的全面领导

坚持和加强党的全面领导是新时代中国特色社会主义建设的根本政治保障。新时代需进一步坚持和加强党的全面领导，强化党的组织在同级组织中的领导地位，统筹设置党政机构，形成总揽全局、协调各方的党的领导体系。其一，坚持和加强党的全面领导的根本保障是全面从严治党，因此新时代行政体制改革必须推动全面从严治党的深化和拓展，严肃党内政治生活，加强党的政治建设、执政能力建设、领导水平建设及作风建设，净化党内政治生态。其二，以勇于自我革命的精神完善党的领导。未来的行政体制改革，需进一步建立健全党对重大工作的领导体制机制，充分发挥党中央顶层设计和统筹规划的作用，以维护人民群众的根本利益为出发点，不断实现自我检视、自我净化、自我革新，以顽强的毅力和勇气改革党内错综复杂的利益关系，清除党内制约社会主义现代化建设的因素，将党的自我革命进行到底。其三，以法治思维和法治方式坚持和加强党的全面领导。中国共产党要引导党内政务人员树立法治思维，强化法制观念，以法治方式履行党的各项职责，通过法定程序将党的主张转化为国家意志，严格做到依宪行政、依法行政。其四，加强党内政治监督，推进党的纪律检查体制和国家监察体制改革。要有效制约党内政治权力运行，健全党内政治监督机制，推动党内政治监督的规范化、制度化、程序化以及纪检双重领导体制具体化、程序化、制度化。

3. 进一步推动党政军群机构协同改革

行政体制改革涉及政治生活的各个领域，各个领域的改革必须协同推进、密切配合，才能达到行政体制改革的帕累托最优。因此需要统筹推进党政军群机构协同改革，实现机构职能配置优化协同高效。未来，需进一步统筹规划党政机构布局，深化人大、政府和政协机构改革，推进群团组织、社会组织、事业单位及其他领域的改革。其一，统筹规划党政机构布局，将职能相近、职责相同的党政机构进行合并或合署办公，解决机构条块分割、部门信息封闭阻塞的问题，进一步理顺党政关系，明确党政职责，提高党谋布局、定方向、做统筹的能力，确保党的领导全覆盖。其二，进一步深化人大、政府和政协机构改革，优化人大、政协机构设置，健全人大组织制度，加强政协民主监督，推进政府职能转变，优化协同治理体系。其三，始终坚持党对群团组织的全面领导，破解“机关化、行政化、贵族化、娱乐化”等制约群团组织发展的各种问题④，加强群团组织服务群众的功能。其四，积极鼓励和充分发挥社会组织的社会服务功能，增加社会组织数量，激发社会组织活力，完善社会组织管理制度。其五，加快事业单位分类改革，解决事业单位职责不清、职能缺位的现象，加快推进政事分开、事企分开和管办分离。

4. 进一步深化地方机构改革

深化地方机构改革要坚决维护党中央权威，确保中央的集中统一领导，在维护中央方针政策的基础上，根据地区特点在法律允许的范围内依据法定程序合理设置地方机构，优化配置地方职能，充分发挥中央和地方两个积极性。其一，进一步理顺央地关系，赋予省级及以下政府更多自主权。事权的进一步下放不仅是地方经济发展的保障，也是提高地方整体性公共服务水平的关键，因此可以建立事权分级规范化管理体系，根据权责清单的推进程序，要求各省上报自身的事权清单，各部委根据各省上报的权责清单整合和梳理地方权责清单目录，做到地方权责都有保障。未来中央与地方的关系应该采取一种“三层”框架，权力运行的主体分别是地方政府（主要负责执行事务）、中央业务决策和管理部门、中央综合决策和监督部门。⑤ 中央和地方的事权边界应该清晰，同时应进一步扩大地方专有事权的范围，尤其是关系到民生的公共服务、社会管理等领域的权限。其二，构建完善的基层管理体制，避免“上下一般粗”现象。⑥ 要加强基层政权建设，统筹整合基层部门机构，优化基层部门职能体系，推动基层政府服务能力建设与执法能力建设，简化基层行政审批流程，营造良好的营商环境。此外，无论是机构设置还是职能配置，地方政府都要避免“上下一般粗”，要因地制宜，分类指导，根据地区实际，对上级部署进行消化、吸收、创新，坚决避免程式化、简单化、应付化现象。

5. 进一步推进机构编制法定化

进一步推进机构编制法定化是全面依法治国和深化行政体制改革的必然要求，也是统筹使用各类编制资源、创新机构编制管理、提高机构管理效能的重要举措。各部门要依法管理各类组织机构，加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。其一，建立统筹使用各类编制资源的动态调整机制。要坚持严控总量、盘活存量、人随事走的原则，动态管理各类编制资源，灵活调整组织结构，强化刚性约束，加强机构编制管理评估，优化编制资源配置。其二，健全机构编制的法律法规。要完善党和国家机构法规制度，逐步完善我国机构编制信息公开制度、预算控制编制制度、行政编制总员定额制度、编制管理监督制度，确定编制分配标准和编制管理程序的制度，全面推行政府部门权责清单制度。其三，加大对机构编制违纪违法行为的查处力度。要严格执行机构编制管理法律法规，加大对违法违纪者的惩罚力度，以法律的权威性和强制性把违法违纪现象扼杀在萌芽阶段;要严格整治条条干预，废除干预条款，建立完备的发文备案审查制度和条条干预举报制度;要构建“1+N”式的协作联动模式，实现机构编制与审计、组织人事、纪检监察等部门的合力监督检查，加强对机构编制违纪违法行为的监管，利用大数据、云计算建立动态监测平台，实施实时监管，畅通监管信息，提高监管效率。

6. 进一步推进“互联网+政务服务”，打造智慧政府

运用“互联网+”的渠道处理政务信息，感知民声，可以提高政府应对社会事务的能力。基于此，未来行政体制改革需做以下努力：其一，改变传统服务理念，重塑智慧政府组织结构。政府应该实时调整自身的价值理念，树立用户体验的思维导向，以公民的便捷和满意为主，摈弃治理主体自身的狭隘利益诉求，逐渐树立清晰的服务导向和服务意识，从整体性治理的角度入手，敢于创新，加速推进“互联网+政务服务”。其二，实现行政审批的部门并联及政务服务智能化。政府各部门要把行政审批事项全部纳入电子政务平台，实行跨部门的联动审批，简化审批流程，实现“数据多跑路，群众少跑路”，缩短审批时间，降低企业的潜在行政审批成本，营造良好的营商环境。其三，政务再造流程标准化。浙江省首创审批标准准入模式，只要达到标准就可以直接审批，改变了传统的层层审批模式，节省了企业时间，提升了政府效率。可以结合浙江省“最多跑一次”改革的经验，根据自身情况，实施具有本地区特色的流程标准化与信息互通共享模式。其四，借助于现代信息技术，通过云计算、大数据等，实现部门间数据的共享，并开发手机APP、自助服务终端，实现线上线下同步进行，提高政务服务的办理效率。

注释：

① 《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第396页。

② 习近平：《深化改革开放 共创美好亚太——在亚太经合组织工商领导人峰会上的演讲》，《人民日报》2013年10月8日。

③ 习近平在中共中央举行的党外人士座谈会和民主协商会上的讲话，参见《人民日报》2018年3月2日。

④ 《深化党和国家机构改革方案》，参见《人民日报》2018年3月22日。

⑤ 韩旭：《调整事权划分：央地关系思辨及其改善路径》，《探索》2016年第6期。

⑥ 马宝成、安森东：《中国行政体制改革40年：主要成就和未来展望》，《行政管理改革》2018年第10期。

作者简介：蒋硕亮，上海财经大学公共经济与管理学院教授、博士生导师，上海，200433;徐龙顺，上海财经大学公共经济与管理学院博士研究生，上海，200433。

（责任编辑  劉龙伏）