职教集团的法律属性初探

高琪　王旭

摘要：职教集团的法律属性是决定其成立和有效运行的前提和基础，是推进职教集团更好发展必须首先解决的问题，本文分析了国务院和教育部关于规范职教集团的法律文件，从法学的角度对职教集团能否定性为法人问题进行了理论论证，得出了职教集团是职业院校、企业、政府和行业四方通过契约的方式建立的不具有法人资格的联合体，属于《民法总则》规定的非法人组织的结论。

关键词：职教集团 法人 非法人组织

课题：本文系山东省职业教育教学改革研究项目“有机融合、多元多赢”职业教育集团化办学机制与模式研究（主持人：谢云叶，项目编号：2017509）研究成果。

“职教集团”从概念提出到付诸实践，已有近二十年的时间。这二十年间，虽然政府积极推动，职业院校热情参与，行业为之呐喊，企业为之雀跃，但职教集团就是“集”而不“团”。为何政、校、行、企各方都积极看好的职教集团却不能做到校企深度融合，起到整合资源，发挥规模效应的作用。职教集团是职教领域的航空母舰还是一个军舰战斗群编队，即其法律性质是什么，这是研究内部资源整合、发挥职教集团战斗力需要考虑的首要问题。笔者首先用历时性的研究方法，研究了自2005年至今国务院和教育部关于推动职教集团发展的主要文件，探求政策制定者的意图，然后用法学的分析方法，论证了当下理论界和实务界急于将职教集团的法律性质确定为“法人”之不能，得出了职教集团是《民法总则》中“非法人组织”的结论。

一、政府文件中的“职教集团”

从2002年《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》到2015年的（（教育部关于深入推进职业教育集团化办学的意见》，关于发展职教集团的规范性文件约有8个。

1.“联合办学”——规模化办学思想的早期萌芽

2002年《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》：“有条件的职业学校可以跨区域招生，可以与本地、异地职业学校联合办学。”这是在职业教育办学体制、教育教学质量不适应经济建设和社会发展的需要，地区之间、城乡之间发展不平衡的情况下，为提高职业教育人才培养质量，提出的一种办学思想。“联合办学”是这一阶段的关键词，是职业教育集团化办学思想的萌芽。

2.“集团化办学”——规模化办学思想的初步发展

2005年，为解决职业教育办学机制、人才培养的规模、结构、质量不适应经济社会发展的需要的问题，《国务院关于大力发展职业教育的决定》提出要“推动公办职业学校资源整合和重组，走规模化、集团化、连锁化办学的路子。”具体如何实施，没有明确规定。政策制定者提出“集团化”办学而非“集团”办学，不是随意为之，而应看作是对职教集团性质尚未得出结论的一种审慎表达。这也是“集团”一词在关于职业教育的文件中第一次出现。

教育部《关于学习贯彻<国务院关于大力发展职业教育的决定）和全国职业教育工作会议精神的通知》（教职成[2005]11号）強调了“充分利用城市和东部地区优质职业教育资源和就业市场，进一步推进东西部之间、城乡之间职业院校的联合招生、合作办学。”也是这一“规模化”思想的具体体现。

3.“合作办学”——规模化办学思想的发展和探索

2009年《教育部关于加快推进职业教育集团化办学的若干意见》要求：“各职业教育集团从合作办学的实际和需要出发，以签订协议或备忘等方式明确职业教育集团成员的权利、义务和责任，形成成员之间平等自愿、互惠互利、共同发展的稳定合作办学关系。”这里提出了职教集团的组织形式，即用协议或备忘录的形式予以确定，性质是合作办学关系。但职教集团的内部管理运行，要求以设立理事会或董事会等方式成立目标明确、机构精简和运行高效的职业教育集团化办学管理组织，合理设置内部治理结构，建立健全决策、监督、执行、协商、调解等工作机制，已超出了“合作办学”的范围。

4.“职教联盟”——规模化办学思想的再深化

《国务院关于印发国家职业教育改革实施方案的通知》（国发[2019]4号）提出了“2020年初步建成300个示范性职业教育集团（联盟）”的目标，首次出现了括号中的“联盟”二字。笔者认为这是对职教集团理论研究和实践操作经验的最新总结，即职教集团是为了促进校企深度合作，尤其是不同区域、不同层次的职业院校和企业的深度合作和资源整合，由政府、职业院校、行业和企业四方共同参与的一个联合体，一个“联盟，。

从以上政府的规范性文件看，“联合”性、“合作”性是政府对职教集团法律属性的基本认识。部分政府的文件中尽管也提出了职教集团内部治理的“构想”，虽详尽、具体，也仅能看做是政府对建立紧密型联合体的良苦用心，一种积极的探索，不是对职教集团法律属性的权威界定。

二、职教集团性质之民法学分析

法人是依法成立、拥有独立的财产或经费，能够以自己的名义独立承担责任的社会组织。拥有独立的财产或经费是法人成立的前提和基础，能够享有民事权利能力和行为能力并且对外独立承担责任是法人制度的最大优点，也是其存在的根本原因。这是法学界对法人问题的基本认识，基于此，结合职教集团的特点，对其进行分析。

1，“职教集团”与内部成员之间的关系

（1）职教集团成员单位之间的关系。职教集团是由政府、行业、企业和职业院校四方主体参加的组织，各主体都具有法人资格。

（2）四方主体整合而成的“职教集团”整体与各部分之间的关系，主要有四类。

第一类是各成员紧密结合，“混同”形成一个有机整体。该职教集团由集团总部作为管理机构，对内作出决策和统筹管理内部事务，对外以“职教集团”的名义参加民事法律关系，享有民事权利，承担民事义务。

第二类是各成员共同投资（以土地、资金、房屋、知识产权等形式），成立一个独立的法人，该法人对内作出决策和行使管理职能，对外以“职教集团”的名义参加民事法律关系，享有民事权利，承担民事义务。

第三类是成员各方以契约的形式，建立一个或松散或紧密的联合体（看契约的规定），虽然有“职教集团”之名，但仅能在约定的范围之内，以“职教集团”协调内部事务，对外不具有民事权利能力和行为能力，不独立享有民事权利和不承担民事义务。

第四类是一个职业院校，以专业为依托与相关企业以及相关行业和政府职能部门成立多个“职教集团”。这些职教集团，通过理事会（“董事会”）等形式协调内部的合作，是一种或松散或紧密的联合体。

2.职教集团的法人理论分析

第一类“职教集团”，参与成员完全“混同”，事实上形成一个庞大的“法人”。首先从参与的主体看，政府、行业、企业和事业单位，性质不同，不可能完全混同，尤其是政府和行业不能完全融入，否则就丧失了政府和行业的性质。其次，假设能完全“混同”，形成一个具有上文功能的“法人”，就会形成“两个法人”，违背法人制度设立的目的，内部成员的法人就会丧失独立性，不能对外独立享有民事权利，不能对外独立承担民事责任。

第二类“职教集团”，这个各方投资成立的“职教集团”，理论和实践上，都可以成为法人，但是这个各方成立的法人能否对内做出决策，对外代表各方完全承担责任，是个疑问。如果能够对内做出决策，行使各项管理权，支配各成员的事务，对外代表各方承担责任，则这个各方投资成立的法人就成为事实上的法人之上的“法人”，各成员单位的法人资格，如上文分析，就会丧失。

如果这个成立的法人，不享有以上权利和不承担完全责任，则就丧失了成立法人的必要性。这个成立的法人就仅具有协调功能，赋予其法人地位没有意义。

第三类“职教集团”，是各方组成的一个“联盟”，不具有法人地位，在资源整合、规模效应发挥方面起到协调作用。该“职教集团”可以使用，但不具有民事权利能力和民事行為能力，对内不干涉成员内的除协议规定外的具体事务，对外不享有民事权利，不承担民事义务，不与现行法律的规定相冲突。如果说从法律属性来看，其应属于《民法总则》规定的非法人组织。

第四类“职教集团”，如果是上文第一类或第二类的模式，就会形成一个职业院校分别与不同的企业、行业和相关政府部门“混同”，形成多个“法人”或投资成立多个“法人”的情况，这在理论上和实践上是不可行的。如果采用上文第三类的模式，职业院校将形成以专业为依托、以专业命名的多个“职教集团”，如“汽车专业职教集团”“机电专业职教集团”等，相应地应成立多个理事会（“董事会”），以加强校企合作。这种模式，理论上可行，实际上也存在，只是形式较为松散，效率不够高。

三、小结

从以上分析，将职教集团的法律属性确定为法人，无论是国务院制定的行政法规、教育部发布的行政规章，还是我国现行法律关于法人制度的规定，都找不到依据，得不到法理支撑。根据我国现行《民法总则》关于法人制度的分类，职教集团职能是职业院校、相关企业、行业和政府组建的一个“联盟”，其法律性质只能归属于“非法人组织”。

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（作者单位：济宁职业技术学院）