城市居民垃圾分类法律调节机制研究

王丽芳 刘曼琴

摘 要：城市居民作为理性经济人从成本收益角度考虑，存在垃圾分类个人行为动机不足与集体行动“搭便车”的现象。本文从垃圾分类个体行为与集体行为两个视角出发，借助法律经济学的分析方法，研究如何通过法律改变城市居民垃圾分类的行为成本与收益，改变集体环境下居民个人垃圾分类的博弈均衡，进而走出垃圾分类集体行动“囚徒困境”与搭便车的困局，促进城市居民形成垃圾分类的社会行为规范。

关键词：垃圾分类;行为成本;行为收益;集体行动

中图分类号：D922.68     文献标识码：A     文章编号：1003-1502（2019）06-0114-07

一、引言

由于城市人口众多、环境容量有限等特点，城市生活垃圾污染越来越严重[1]。目前我国城市垃圾处理的方式主要有三种：全量焚烧、填埋处理与生物堆肥[2]。垃圾填埋和焚烧均严重污染环境。垃圾填埋需要占用城市日益稀缺的土地资源，并且对环境特别对土壤和地下水产生污染，因此不少学者提倡慎用填埋处理方式[3]。垃圾焚烧是发达国家采用的主要处理方式，我国大中城市垃圾焚烧占比也逐年增加。垃圾焚烧后再填埋所占土地空间大幅缩小，且可以产生发电等正效应。但我国城镇生活垃圾结构中，厨余垃圾占比达50%，在城市居民垃圾分类意识弱，垃圾分类没有全面执行，导致我国的垃圾焚烧水分含量高，影响燃烧效果，造成严重的大气污染[4]。

在资源约束日益收紧的背景下，“垃圾只是放错地方的资源”，实行垃圾分类不仅有助于降低垃圾处理的空间占用与处理成本，还能获得资源回收的效益。从日本、韩国、德国等发达国家来看，居民实施垃圾分类是实施垃圾无害化、减量化与资源化的有效且经济的途径[5]。

在城市人口高度集聚、人均垃圾产量增加、市民对洁净环境的效用赋值日益提高的背景下，促进家庭垃圾分类，形成垃圾分类的行为规范既是趋势，也是必然要求。本文先从经济学角度研究城市居民垃圾分类行为动机缺乏的原因，然后以法律经济学的方法研究在法律的强制作用下，城市居民作为理性经济人，如何形成垃圾分类的行为规范。文章从个体行为和集体行为两个不同的角度，研究法律制度如何驱使居民个人形成垃圾分类的理性行为，居民如何在垃圾分类集体行动中避免“搭便车”的集体行动困境。

二、城市居民垃圾分类行为动机缺乏的原因分析

我国早在2000年开始先后在北京、上海、广州、深圳等8座城市试行生活垃圾分类，2010年中央又开始促进垃圾分类的立法，但至今没有一座城市取得理想效果。垃圾分类既然对保护自然环境，解决“垃圾围城”非常重要，为什么城市居民没有积极行动起来？要回答这个问题，需要从人的动机和行为角度出发进行分析。人作为社会化的高等动物，与动物的本能反应不同，人的行为有目的有动机[6]，城市居民为什么缺乏垃圾分类的行为动机，是本文分析问题的逻辑起点。

（一）垃圾分类个体行动的动力缺乏

主流经济学“理性经济人”假设认为，在经济社会中人的行为动机是追求个人效用最大化，即以更少的成本追求更高的收益。垃圾分类作为一种行为，也有行为成本与行为收益。可以通过比较垃圾分类的行为成本与收益分析城市居民垃圾分类行为动机缺乏的原因。

垃圾分类的行为成本包括时间成本和心理成本。时间成本指垃圾分类需要付出一定时间，以垃圾分类最彻底的日本为例，进行一次垃圾分类平均要花费15分钟。高工资的人垃圾分类的时间成本更高。心理成本指垃圾作为一种负效用品，进行分类时让人产生心理上的不适甚至痛苦感。

垃圾分类的行为收益包括显性的物质效益和和隐性的精神效益。物质效益指部分垃圾，例如废纸、塑料、旧电器、旧衣物等可作为资源回收从而换回一定的货币收益。这些可回收垃圾可以由居民直接去废品收购站变卖产生现金收入，也可以由中介机构上门回收，例如银川、成都等城市均以社区为单位实施回收并累计积分然后将积分转化为货币或实物的奖励。将垃圾中的主要成分厨余垃圾进行有机处理，制作酵素或者有机肥，也可以间接增加物质收益。垃圾分类的精神效益指垃圾分类对自然资源和社会环境产生正效用，符合社会道德，是一种利他行为，进行垃圾分类会获得社会认可从而产生精神上的满足感[7]。

对城市居民垃圾分类行为成本和行为收益进行分析，如表1所示，用a代表垃圾分类，b代表垃圾混投，C代表垃圾分类行为成本，R代表垃圾分类行为收益。在缺乏法制强制时，垃圾分类行为成本和收益如表1所示：

目前我国城市居民垃圾分类行为的物质收益和精神收益都很低，几乎为零。原因在于，除了极少数家庭会主动将可回收垃圾如衣物、纸张、塑料、瓶子等送至废品回收站出售以外，大部分可回收垃圾主要由“拾荒”人员在居民小区或街道垃圾桶分拣和出售，垃圾分類的物质收益归他们所有。居民垃圾分类的精神收益也非常低，因为整个社会没有形成垃圾分类保护环境的道德风尚。垃圾分类行为会产生一定的时间成本和心理成本。垃圾分类是比较细致繁琐的行为，家庭需要增设多个的垃圾桶，垃圾分类置放并分类投放，产生了行为的时间成本和心理成本。

因此垃圾分类的Ra

（二）垃圾分类集体行动“搭便车”的困境

前面以方法论的个人主义说明完全理性的经济人从个人成本——收益最大化角度考虑，由于垃圾分类的行为收益低于行为成本，城市居民不会主动进行垃圾分类。从方法论的集体主义出发分析，人作为社会人，人的行为还受社会群体的影响，因此人的行为也同时是一种集体行为，有必要将个人置身于社会集体环境中分析居民垃圾分类行为动机缺乏的原因。从集体行动角度分析居民垃圾分类动机缺乏的原因，主要有以下理论可以解释：

1. “公地悲剧”

英国科学家哈丁提出的“公地悲剧”认为，牧民在公共牧场放牧，会从个人利益最大化出发，尽量多放牧和延长放牧时间。如果缺乏制度限制，放牧总数最终会超过牧场的承受能力，最终草地被耗尽，所有牧民都无法继续在牧场放牧。“公地悲剧”被用来指公共产品由于产权不明晰，如果没有制度约束，个体只考虑自己是否获利，而不考虑行为结果导致的负外部性，不考虑短期行为对公共产品和公共利益造成的损失。

自然环境作为一种“公地”资源，也是最宝贵的“公地”资源，其产权公有。如果没有制度约束，居民混投垃圾造成土壤污染、大气污染等后果最终影响人类共同的居住环境，使每一个人都受损，产生垃圾混投污染环境的“公地悲剧”。

2. “囚徒困境”

囚徒困境指两名同案囚徒被隔离审判，当互相不知道对方策略时，囚徒只考虑自己的利益而不关心对方的利益，他们不会选择对双方均最有利的合作，而是都选择背叛，结果二人所获判刑均比如果采取合作情况下更高。囚徒困境反映合作行动中个人理性往往导致集体非理性，个人的最佳选择并非集体的最佳选择。

垃圾分类的“囚徒困境”指居民互相并不知道对方的垃圾投放行为，每个人都从自利角度思考：如果其他人垃圾混投，我分了也白分。如果我混投对我没什么损失，且能分享其他人分类带来的好处。于是垃圾混投将是个人的理性选择。假设垃圾分类的行为成本为1，在我国没有形成垃圾分类社会道德规范和法律强制条件下，垃圾分类没有物质奖励和精神奖励，行为收益为0。假设甲为某居民，乙为其他居民，垃圾分类的博弈矩阵如表2，甲和乙的最佳理性决策均是垃圾混投。

“囚徒困境”是垃圾分类推行难的根源，每个人都希望社会推行垃圾分类，但每个人都不愿付出个人努力，都避开分类行为而选择混合投放，导致垃圾治理落入源头不分类和后续环节处理效果不佳污染环境的结果，最终损坏的是全体居民的共同利益。

奥尔森在《集体行动的逻辑》里指出：“有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益。”[8]“公地悲剧”“囚徒困境”对垃圾分类集体行动的解释都说明，当面对集体合作情况时，个人理性与集体理性往往存在矛盾。理性经济人没有积极性为集体利益付出个人努力，垃圾分类存在“搭便车”行为。

三、法律对城市居民垃圾分类行为的调节机制——法律经济学角度

法律经济学是经济学和法学的结合，即从经济学的视角研究法律规则下人的行为问题。经济学从完全理性经济人假设出发，认为个人为追求利益最大化，以成本——收益分析作为行为决策的标准。法律经济学继承这一假设，承认每个经济人所采取的行为都是力图以最小经济代价去获得最大经济利益。但法律经济学对经济学的理论假设进行了修正，将制度因素补充进理性假设框架内，即在法律规则下行为人具有与经济人一样的追求个人利益最大化的行为方式[9]。法律经济学的开创人科斯将社会制度作为内生变量引入行为人的抉择机制。科斯认为交易成本影响人们的行为选择，从而突破了新古典经济学理性人假设对環境视为不相关因素的局限[10]。法律经济学还承认个人行为的复杂性，个人作为社会化动物，其行为除了考虑经济效益，还受价值观、道德和正义等社会主观评价标准的影响[11]。

本文从法律经济学角度，引入法律这一制度内生变量分析居民如何在法律强制作用下，通过考虑法律带来的行为后果，形成垃圾分类的社会行为。

（一）法律促使居民个人实施垃圾分类

目前城市居民由于缺乏垃圾分类的物质和精神激励，对垃圾处理采用成本最低的混投模式。垃圾混投是居民长期习得的社会行为，很难改变，除非有一种强制性约束力量迫使其改变。法律作为现代社会控制社会成员行为的最主要工具，就是通过强制力量塑造和调节人的行为[12]。通过制定和执行垃圾分类相关法规改变居民对垃圾分类的认识，迫使居民通过估计垃圾处理的行为后果而矫正行为，形成垃圾分类的社会行为规范。

1.法律作为一种信息传递，引导居民正确认识垃圾分类。一方面通过立法明文规定垃圾分类的责任主体，对居民行为进行引导和规范。我国关于垃圾分类的法规主要有《循环经济促进法》《环境保护法》以及各地方规范性文件。《环境保护法》对于公民生活垃圾分类与回收的义务进行了明确规定：公民应将日常生活中所产生废弃物予以分类处理，以期从源头减轻生活垃圾对其自身以及周边环境的危害。各地方政府也对居民垃圾分类进行了规范，例如《上海市生活垃圾管理条例》第二十四条规定：产生生活垃圾的单位和个人是生活垃圾分类投放的责任主体，应当将生活垃圾分别投放至相应的收集容器。另一方面，通过执法形成居民的行为预期从而调整行为。由于自己或其他人因违反垃圾分类法而受到惩罚都可以形成对未来垃圾处理行为的预期，从而规范行为。目前我国虽然有垃圾分类的法律法规，但没有执行或者执行不严，导致居民认知失衡，不能形成统一的认识。

2.法律通过奖励和惩罚，改变居民垃圾分类的行为成本和行为收益，修正居民行为。个人在垃圾分类上为何以及如何选择其行为，遵守有关法规还是违法，取决于守法、违法行为的成本和收益及其比较。即只有当守法收益大于违法收益，违法成本大于违法收益时，才能形成激励和惩罚机制调节社会成员的行为。因此，当守法收益小于违法收益以及违法成本小于违法收益时，垃圾混投行为就会产生。法律调节下居民垃圾分类行为的成本——收益如表3所示。与表1对比，垃圾分类行为收益有所增加。一方面垃圾分类有利于资源回收再利用，增加了物质收益。另一方面垃圾分类有利于保护自然环境，符合人类共同利益，可以获得精神奖励。垃圾混投的行为成本上升，因为混投违反法律产生违法成本，违法成本包括罚款和精神损失，违法收益为零。与表1垃圾不分类对比，Ra-Ca>Rb-Cb，垃圾分类行为净收益大于垃圾混投行为净收益。

日本、德国和韩国等经济水平和环境保护俱佳的国家对居民不按规定投放垃圾均有严厉的经济惩罚。日本横滨市《横滨市关于废弃物减量化、资源化以及正当处理等的管理细则》规定：对没有进行垃圾分类的垃圾袋要开封调查，确认责任家庭，再进行指导和劝告，一年后仍不悔改的给予2000日元的罚款[13]。我国很多城市规定了本地垃圾分类管理条例，广州市《垃圾分类管理规定》对乱扔垃圾的个人给予200元罚款，单位给予2000元罚款。《上海市生活垃圾管理条例》规定个人混投垃圾可处以人民币50元以上200元以下罚款。和日本、德国等国家对比，我国法律规定不具体，要求不细化，很多地方有法律，但没有严格执行或者根本就没有执行，导致法律对居民垃圾分类行为的调节作用尚未发挥。

（二） 法律解决垃圾分类集体行动的困境

法律促使居民由于考虑违反成本和守法收益而主动追求垃圾分类，形成垃圾分类的个体理性行为。但垃圾分类也是需要全体社会成员共同努力的集体行为，只有单个人或少数人的垃圾分类行为是无效的，垃圾分类依赖所有居民的合作。垃圾桶只要有人混投，就影响整桶垃圾的后续处理。理论上只有居民100%严格按要求进行分类投放，才能在后端对垃圾进行资源回收与无害处理。垃圾分类既是个人行为，又是集体行为。垃圾分类需要形成所有居民共同行动的集体理性，达成全社会共同遵守的社会规范。

垃圾分类“公地悲剧”“囚徒困境”均说明，公共产品的集体行动普遍存在搭便车现象，“除非一个群体中人数相当少，或者除非存在着强制或其他某种特别手段，促使个人为他们的共同利益行动，否则理性的、追求自身利益的个人将不会为实现他们共同的或群体的利益而采取行动。”[8]这种强制手段就是法律，法律是解决垃圾分类“公地悲剧”“囚徒困境”，避免集体行动“搭便车”行为的重要方法。

1.法律解决自然环境“公地悲剧”

造成自然环境“公地悲剧”的根源是产权不清，即自然资源作为公共产品，没有实际的产权所有者，所有人都可以使用和侵害，造成资源滥用和环境污染。法律是解决“公地悲剧”的有效方法。

其一，通过制定法律法规，明晰自然资源的所有权。我国法律规定，国家所有的财产由国务院代表国家行使所有权，但水流、森林、土地等自然资源没有明确的所有权规定，导致自然环境产权不明晰，“公地悲剧”成为无主债。2017年颁布的《生态环境损害赔偿制度改革方案》改变了这一状况，方案明确各级政府代国家行自然资源生态环境所有权以及损害赔偿权利人，而且可量化、可评估、可问责，受损害的群体也可以通过公益诉讼等渠道捍卫环境权益。

其二，通过法律强制限制人们不受约束地追求个人利益而侵犯自然环境的行为。例如，《中华人民共各国固体废物污染环境防治法》规定，清扫、收集、运输、处置城市生活垃圾，应当遵守国家有关环境保护和环境卫生管理的规定，防止污染环境。随意倾倒、抛散或者堆放生活垃圾的由环境卫生行政主管部门责令停止违法行为，限期改正，处以罚款。各地方有关城乡生活垃圾处理条例对生活垃圾分类处理也做了更明细的规定。

2.法律解决垃圾分类“囚徒困境”

前述垃圾分类博弈的纳什均衡是不合作解，即居民从个人利益考虑选择垃圾混投。但通过法律规则的设计，改变参与人决策条件，迫使居民在实现个人利益最大化情况下也能进行合作，实现公共利益。将法律制度引入“囚徒困境”博弈矩阵，均衡结果将发生变化。居民垃圾混投将受法律惩罚，承担物质损失和道德谴责，产生违法成本，以上海为例，违反垃圾分类法规的违法成本为至少50元。在法律的道德指引和强制作用下，垃圾分类将成为一种正义的守法行为，产生精神收益，加上垃圾回收产生物质利益，因此可以假设垃圾分类的行为收益为20（此处收益假设的高低并不影响博弈的最终解）。假设甲为某居民，乙为其它居民，引入法律機制下，垃圾分类博弈矩阵如表4产生了新的纳什均衡。

通过法律设计，解决了垃圾分类个人理性和集体理性的冲突，实现了垃圾分类的社会合作行为，出现了令全社会受益的纳什均衡新解。

总之，法律除了调节垃圾分类个体行为，还调节在法律规则下个体行为人之间的相互反应。法律通过强制性规定驱使个体理性走向集体理性，避免垃圾分类集体行动“搭便车”行为，从而保护自然环境资源这一公共产品。

结论

经济发展带来的垃圾围城严重污染环境，垃圾混投混装、混合填埋严重污染土壤，垃圾分类不彻底导致焚烧效果不佳污染空气。城市周围自然资源承受力已到达极限。目前我国城市居民垃圾分类推行困难的原因在于自利的理性经济人缺乏垃圾分类的行为动机，垃圾分类存在集体行动“搭便车”现象，社会合作困难。解决办法是政府以法律介入，改变居民行为条件，达成新的垃圾分类个体行动与集体行动的统一，避免自然环境“公地悲剧”，走出垃圾分类“囚徒困境”，构建垃圾分类的社会行为规范，保护城市居民赖以生存的自然环境，保证居民更美好的生活。

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