社会组织承接政府养老服务项目面临的制度困境
——以新制度主义为视角

李 娟

(江南大学 法学院，江苏 无锡 214122)

一、研究缘起

伴随着市场经济体制的深入改革和人口老龄化结构的快速形成，传统自我养老和家庭养老模式难以为继，养老社会化成为必然趋势。养老社会化包括政府为全体社会劳动者提供养老保障金和养老服务(日间照料、长期护理和精神慰藉等)。与养老金供给相比，养老服务更为复杂，需要专业的技术人才和巨大的服务输出，这些无法由政府独自完成，必须借助社会力量才可以实现。养老服务社会化经历了从强调政府责任到重视市场机制的转变过程。起初，养老服务强调政府责任，但是以政府为主体的养老服务社会化在实施中逐渐暴露出了一系列问题，如养老资源有限、人力资源不足以及服务专业水平低等，转变养老服务模式势在必行。受公共选择学派的影响，政府逐渐引入市场机制来优化公共物品供给过程，探索养老服务社会化的多种方式。养老服务因其准公共物品的特性，完全依赖市场可能会出现马太效应——最困难且最需要服务的老人购买不起为老服务，所以政府主导的政府购买服务模式便成为了养老服务社会化的最普遍的选择，社会组织承接政府养老服务(1)社会组织承接政府养老服务项目是政府购买养老服务的主要形式。本文为了便于学术对话和论述的顺畅，在有些地方用“政府购买养老服务”来代替“社会组织承接政府养老服务项目”。就在这样的趋势中产生和发展起来。社会组织强有力地发挥了辅助和补充政府职能的积极社会功能，但是在执行过程中也存在一些自身难以克服的制度性困境。

政府购买养老服务旨在将养老服务供给责任主体与直接服务主体相分离，通过发挥直接服务主体的专业性来提高养老服务供给的质量和效率，从而实现政府的养老职能。从治理形式上看，政府购买服务是在合作治理形态下进行的，政府与社会组织形成相互代理关系，共同参与咨询、评议和决策的全过程[1]，明确了社会组织参与政府公共服务供给政策制定过程的重要性——社会组织参与决策能够促使政策设计更加符合实际。但是如果社会组织处于被动地位，那么参与决策过程就形同虚设。张康之认为，政府和社会的界限逐渐变得模糊，政府和各种类型的社会组织共同承担社会管理的责任，两者是平等的合作关系，都具有充分的主动性，而并非主客体关系[2]；达霖·格里姆塞和莫文·K.刘易斯认为，政府和社会组织关系是建立在公私双方平等地位上的伙伴关系，是真正意义上的兼顾效率和公平的合作关系，能够充分发挥公共部门和私营部门各自的禀赋优势。[3]15他们均从应然的角度得出政府与社会组织是平等关系的结论。大多数西方学者借用经济学理论来解释社会组织与政府之间的实然关系，将其简化为委托-代理关系的主客关系。Gidron B等人认为政府和社会组织的合作模式有两种，其中之一就是“合作的卖者”模式，在这一模式下社会组织是政府项目管理的代理人，在谈判中缺乏足够的话语权[4]19；Brinkerhoff J.M主张社会组织与政府之间是一种合同关系，政府和社会组织通过合同来对项目进行管理，社会组织只是合同执行者，没有参与制定合同的权利[5]，不同类型的社会组织与政府有着不同的关系，但总体上呈现出社会组织对政府政策及资源依附的特征[6]；也有学者通过实证研究发现社会组织与政府的关系与经济市场中经济组织之间的关系不同，认为政府与社会组织因在社会功能方面有着不同程度的重叠，所以两者在某种程度上是竞争关系。[7]20是合作而非合作，是主客而非主客，是竞争而非竞争，这是社会组织与政府现实关系复杂的多重写照。关系不明确必然产生地位不确定以及角色定位不清和角色行为偏差的问题，而角色定位和行为偏差主要体现在义务履行方面。在社会组织承接政府项目的过程中，政府不单纯是委托方身份，还应是保障社会组织承接的项目正常高效实施的保障者；政府既是制度的规范对象，也是制度创设的主体，而且后者更为重要。“在梳理我国政府购买公共服务实践中发现，制度化是阻碍政府购买公共服务有序推进的重要因素。”[8]没有明确且符合社会文化的养老服务制度，是导致政府与社会组织之间的关系不清晰，进而造成社会组织承接政府养老服务实施困难并被诟病的重要原因。

二、理论视角：新制度主义的分析视角

新制度主义虽然是政治学研究的主流学派，近年来却成了组织学和教育学研究领域引用频率最高和应用最广泛的理论概念和研究视角。新制度主义发轫于政治学中行为主义对传统制度主义矫枉过正的20世纪60年代。1984年詹姆斯、马奇和约翰·奥尔森发表的《新制度主语：政治生活中的组织因素》标志着新制度主义政治学的正式诞生。[9]其主要观点是：首先，将政治制度作为研究的重点内容，强调规则、程序和意识的标准是政治的基本特征；其次，将意识形态、文化等作为制度形成和变迁的变量；再次，将理性选择与非理性选择因素相结合。20世纪90年代，新制度主义理论更加丰富，逐渐发展出理性选择制度主义、社会学制度主义和历史学制度主义三大流派。保罗·迪马奇奥和沃尔特·鲍威尔的《组织分析的新制度主义》和斯科特的《制度与组织——思想观念和物质利益》成了社会学制度主义的奠基石。迈耶结合社会学制度主义的观点，在对美国教育制度研究的基础上，提出了对于组织而言，不能只考虑技术环境，还要考虑它的制度环境，要从组织环境的角度去认识和解释各种组织行为和组织现象的观点。新制度主义认为，组织对制度环境的关注和适应就是其获得社会合法性的过程，没有任何一个组织可以脱离制度环境而存在。“组织的制度化过程即组织或个人不断接受和采纳外界公认和赞许的形式、做法或‘社会事实’的过程。如果组织或个人的行为有悖于这些社会事实就会出现‘合法性’的危机，会引发社会公愤，对组织的今后发展造成极大困难。”[10]73玛利·道格莱斯从强意义合法化机制层面研究得出了组织行为、组织形式都是制度塑造的，组织或个人本身没有自主选择性的结论；而迪玛奇奥和鲍威尔从弱意义合法性机制层面研究，认为制度通过影响资源分配或激励方式来影响人或组织的行为。但是这些研究均是从组织如何适应社会制度的角度展开研究的，未研究如何改变不合事宜的制度以满足组织发展需要的制度变革问题。虽然田凯提出“组织理论新制度主义应该从强调制度环境对组织的影响和组织的回应策略，扩展到对制度规则本身的研究，尤其是关注各类制度的运行过程，注重研究制度的微观基础和个人主观认知因素”[11]，但是研究制度的微观基础和个人主观认知因素其实是将研究焦点从制度环境转向了行为主义，仍然不是对制度变革的研究，而只有制度变迁才是破除技术困境的根本。组织学理论新制度主义没有对制度变迁展开研究，因此本文借鉴政治学中关于制度变迁的研究思路和成果，来阐释社会组织在承接政府公共服务过程中的制度环境。詹姆斯·马霍尼和凯瑟琳·西伦提出了渐进式制度变迁的解释框架和四种具体的变迁模式[13]，吴勇锋从制度变迁原因、结果与发生机制方面整合构建了制度变迁的解释性框架[14]，刘乃源等人分析了制度变迁的条件和动力机制[12]，但是都没有研究制度变迁的变革主体。按照刘乃源等人对制度变迁研究视角的划分——博弈论视角、演化论视角和历史论视角[12],结合我国改革开放的社会经济发展模式和政府治理创新的需要，博弈论视角更贴合本文的观点。制度变迁的博弈论视角是指制度原有的均衡状态不能再维持，必须通过改革进入另种均衡状态，改革的过程就是各方利益博弈的过程，对于政府而言更是对自身社会治理惯性思维的改变。虽然“很多制度无法找到确定的创设者……却不能因此而忽视行动者对制度的影响……”[15]13。借鉴斯科特为制度下的定义，即“制度由文化-认知、准则和管制要素以及相关的活动与资源构成，它为社会生活提供稳定性和意义”[16]56，本文提出了从优化管制要素和内化文化-认知要素两个方面来创新制度安排的框架。从社会组织承接政府养老服务面临的具体制度困境以及政府的角色行为来证明制度变迁的必要性，并指明政府作为制度变迁责任主体的可为空间，然后在此基础上提出在社会组织承接政府公益服务项目的过程中政府应该承担的角色行为及方式。

三、制度困境：社会组织承接政府养老服务项目面临的问题

理论上，在社会组织承接政府养老服务项目中，政府只要完成招投标工作，剩下的服务工作就由社会组织执行完成，政府只需要监督社会组织是否按照合同按时保质保量推进工作。但是实际上并非如此，实践中，地方政府购买养老服务既是对社会需求的回应，也是政府官员参与政治锦标赛的资本，而后者对政府官员的激励性更强。换言之，对于基层政府而言，其所考虑更多的是如何更好地完成上级下达的任务，执行上级的行政任务是其首要原则，其次才是满足社会需求。在总体性社会的惯性作用下，政府凭借垄断重要资源的优势，可能会忽视与社会组织的“协同”关系，忽视在与社会组织合作过程中应尽的义务——为社会组织承接政府养老服务项目营造良好的制度环境。

(一)社会组织在与政府合作中处于劣势

社会组织承接政府养老服务项目是社会组织与政府相互借力，共同实现养老服务社会化供给任务的过程，同时也是社会组织谋求生存发展的过程。虽然政府购买服务类似于市场中的经济交易行为或委托-代理关系，但是本质上差别巨大。在充分发育的开放市场中，经济交易建立在资源互补或势均力敌的平等地位基础上，利润最大化作为第一合作原则可以排除很多其他干扰因素。但在发育不成熟的公益圈中，一方面，养老类社会组织发展基本上依靠政府公益资金，但是政府每年在养老服务上的投入与地方政府的财力、政府注意力及其他因素有关，与养老服务需求相比，资金投入量极其不足；另一方面，在国家鼓励民间社会组织发展的政策号召下，各类社会组织的数量如雨后春笋般激增，养老类社会组织多且杂，提供服务的能力和水平也参差不齐。如此一来，养老服务领域就出现了一个极端的买方市场态势，也就是说政府一家购买服务，很多家养老类社会组织争相出售，导致绝大多数养老服务类社会组织找不到购买其服务的主体及项目，或者即使寻找到项目资金也不足以维持组织的顺利运营。在这种情势之下，很多社会组织为了获得项目主动迎合政府要求，难免会主动放弃议价的权利。以WX市XW区XA街道“2019年‘社社益起来’XA街道公益服务资源对接会”为例，该对接会旨在为社会组织和社区进行资源对接，街道辖区内的每个社区都可以购买1～2个公益服务，资金由街道划拨，每个项目的资金不超过3万元，服务期为一年。WX市SH社工组织承接了XA一社区的为老服务——“心和乐”银龄关爱项目。因为组织刚成立亟需依靠承接社会服务来增加运营资金、实践经验和社会知晓度，所以盲目地承接了这个只有2万元资金的为老服务项目，但是要为目标社区提供24场活动，且活动设计和开展等各方面受社区“指导”。此外，还需制作各种台账以应付第三方和审计部门的审查，项目的运行成本极高，对于组织而言根本无效益可言。当前众多政府购买养老服务项目均是由政府相关部门单方制定，不论合同条款中服务价格和目标考核是否合理，社会组织都没有商议的权利，只能被动接受。长此以往，就形成了一个恶性循环的制度环境，政府制定项目政策和合同内容时忽视社会组织的生存发展需求，而基于对长远利益和潜在利益的考虑，社会组织都会遵循“服从政府安排”的原则，表面与政府积极合作争取项目，私下里却通过降低服务标准等形式争取盈余，弥补亏损。这样，“政府强势邀约”和“社会组织低姿态迎合”就成为政府与社会组织合作的常态。因为由于社会自身无法产生足够的公益资源(尤其是资金)，社会组织不得不过分依赖政府投入，也就难免会陷入依附政府的境地，所以说，社会组织“明修栈道暗度陈仓”的做法不只是社会组织与政府策略性互动的结果，更是我国公益慈善文化环境差和社会财富二次分配不到位的后果。

(二)社会组织疲于应付政府的形式监督

在市场经济中，对经济组织之间的委托-代理关系的监督依据的是经济效益这个“金标准”，因为对于委托方而言，只需要关注结果而不需要关注过程，所以不存在获取足够信息监管代理方实施情况的需要。但是对于政府购买养老服务项目就不同了，这类项目属于公益慈善项目，项目效果很难立竿见影，短时间内无法衡量其长远的社会价值，而且难以量化，所以绩效评价很难。既然难以衡量效果，无法衡量质量，那就只能在服务量上下功夫。鉴于此，政府更加注重通过监督项目实施过程来检查项目是否按照合同签订方案内容有序进行，以确保服务量。当前，政府对承接政府项目的社会组织一般运用的是结果监督和过程监督相结合的监督模式。具体的做法基本上都是引入第三方评估机构对社会组织执行情况和结果进行监督[17]，理论上可以尽可能减少因双方“信息不对称”而出现的监督缺位的问题，但是这样又不可避免地出现了双重代理、双重监督的问题。如果第三方评估机构对社会组织进行了有效监督和合理评价，准确地向政府反馈了评估结果，那么政府就可以相对全面准确地掌握项目执行情况；如果第三方监督机构没有认真履行监督评估的职责，不仅不能真实反映项目执行情况，而且还会增加额外的监督成本。事实上，第三方为了降低自身监管责任风险，一般会制定烦琐的文件形式监督，例如每月、每季度的活动计划和活动总结和不定期的台账检查等。政府和第三方基本上是依据台账和活动记录的内容来评价社会组织开展活动的情况，这就导致很多组织将本该投入在项目研发和活动设计上的时间和精力用于台账制作，结果则是项目执行变成了社会组织对政府的疲于应付。在为老服务类项目中普遍存在这样一种现象，社会组织为了达到合同约定的量化指标和美化形象的目的，往往会偏离项目宗旨，忽略服务对象真正需求，选择容易出效果或易于宣传报道的服务形式。[18]社会组织既要实现组织内部合法性的目标，保证组织在略有盈余的情况下发展壮大，又要满足组织外部合法性的要求，提供让服务对象、公众、政府、第三方评估组织都认可和满意的服务。然而在形式监督繁重而实质监督不足的情况，社会组织疲于应付检查可能会损害公益项目的核心价值。例如，因为第三方监督以台账监督为主，台账合格，第三方组织就可以避免监督风险，所以在社会组织中间逐渐形成“制作漂亮台账胜于认真做活动”的不良风气，虽然第三方经常召集社会组织开会都会严厉批评和警告弄虚作假行为，但此风难止。

(三)社会组织缺少政府足够的过程性支持

因为社会组织承接政府养老服务不是简单的委托-代理关系，在项目的执行过程中，社会组织需要政府以不同形式介入，给予社会组织过程性支持，以确保项目顺利进行。社会组织对政府过程性支持的需要，是由我国政府购买养老服务的制度环境决定的，也是政府应该承担的义务。所谓的制度环境，“即一个组织所处的法律制度、文化期待、社会规范、观念制度等为人们所‘广泛接受’(taken-for-granted)的社会事实”[10]72，社会组织承接政府养老服务的制度环境特征可以概括为“政府本位”。“政府本位”包括两层含义：一是指社会公众对政府权威的高度信任和依赖。尤其是老年人对国家和政府感情更深，他们一般认为政府提供的服务才是可靠有保障的，加之对社会组织的不了解，他们对不熟悉的社会组织普遍持怀疑或保留态度。在这样的背景下，社会组织在开展养老服务项目时就需要投入大量时间(2)尤其是一年期养老项目，因为活动频次最多一周一次，结果往往是项目结束时社会组织才能与老年人建立起密切的相互信任关系。和精力用于与服务对象建立信任关系。又因为大多养老服务类项目落脚在社区开展，与社会组织相比，社区更了解辖区内老年人信息而且老年人也更信赖社区(老人眼中的基层政府)，所以在养老服务项目开展过程中，社会组织需要社区居委会给予更多协作性支持。二是指社区存在的官僚主义作风。首先，按照“三社互动”的要求和政府采购项目的宗旨，社区在项目执行过程中应为社会组织开展活动提供必要的支持和服务，但是现实中社区往往将社会组织的项目纳入社区条线工作体系中，致使项目执行的时间、地点、形式和内容被社区操控。在养老服务项目开展过程中，以“基层政府身份”自居的社区要求社会组织服从其安排的行为是典型的官僚主义作风。其次，在社会组织与社区工作人员对接相关事宜的过程中，部分社区工作人员唯上不唯下的官僚主义作风表现得极为明显，严重影响社会组织活动的顺利开展。在“政府本位”的社会治理模式中，如果政府不作为，不承担起为社会组织开展养老服务协调各方关系的职责，那么社会组织往往需要发动个人人脉关系来疏通公共关系，这种“源于村落文化的人情关系侵入到地方政治与法律过程，这确实是每日每时发生的普遍现象……是所有人都习以为常的礼俗”[19]162，然而如此一来，社会组织的生存压力更大，更难保证养老服务的质量和社会效应。存在的上述问题严重挫伤了社会组织提供公益服务的积极性和初心，导致很多组织积极主动寻找与政府建立“政治关联”。例如：WX市YXY组织艰难运营一年多时间后，通过个人渠道与市老龄办领导建立了密切关系，从此开始不断承接老龄办发包的为老服务项目，而且该组织在社区开展项目也比以前顺利很多，组织发展也有了“起色”。

四、制度创新：打造社会组织承接政府养老服务项目的良好环境

人们过分重视社会组织承接政府养老服务项目过程中的技术合法性和程序合法性(监管安全)，而忽视制度环境对社会组织实施项目的强约束力，结果使得政府购买养老服务陷于以效率为目标却出现无效率结果的悖论之中。借鉴新制度主义关注制度环境和强调制度供给主体主动重构制度环境的重要性的观点，本文认为政府应该从优化管制要素和内化文化-认知要素两个方面来进行制度安排，打造社会组织承接政府养老服务项目的良好制度环境。

(一)优化管制要素：调整资源分配和激励方式以破解市场化不充分和监管无效的困境

优化管制要素就是从政府职能转变的角度强调政府可以通过治理方式创新，利用制度诱导功能，使社会组织的内部合法化(3)组织内外部都会对组织合法性进行评估，相应地产生了内、外部合法性。外部合法性指称组织在社会环境中被接纳的程度(例如：组织的社会责任)，内部合法性是指组织被其内部成员接纳的程度(例如：忠诚度和持续的投入等)。参见：任敏.技术应用可以成功？——一个组织合法性框架的解释[J].社会学研究，2017(3).需要和外部合法化需求可以通过同一机制得以实现。“制度具有激励机制，可以通过影响资源和利益分配产生激励作用，鼓励人们去采纳那些社会认可的做法。”[10]85就社会组织面临的与政府合作过程中的被动或低姿态的处境不仅损及组织的内部合法性，也严重削弱组织外部合法性，政府可以通过影响社会资源分配(社会财富二次分配)的方式来改善；就政府不得不通过多重监管形式来监督社会组织运行是否符合外部合法性的问题，政府应该转变思想，从激励方式上引导社会组织形成自我约束机制，减少政府形式监督无法实现预期效果又给社会组织带来沉重负担的问题。

1.创新社会财富二次分配方式以改善社会组织承接政府养老服务中的劣势

在公益圈内，市场机制虽然不能成为组织运营的主导机制，但是仍然应该是资源配置的重要机制。具体地讲，如果在公益服务领域，购买服务的主体和提供服务的主体在数量基本相当或者相差不大，那么提供服务主体与购买方主体就可以真正平等地实现有效的合作。在我国公益服务领域，政府是单一购买服务主体(企业购买尚未形成气候)。想要改变社会组织承接政府养老服务项目中的劣势，就要从社会整体出发，超出公益领域范围，在全社会尤其是经济领域中创新社会财富二次分配方式，激发经济主体(企业)投资公益事业的动力，形成由企业、政府和民间慈善组织等多元养老服务购买主体构成的充分的公益市场。那么是否有激发企业投资养老服务的可能呢？组织学理论新制度学派认为企业常常需要通过消耗财力和精力投身公益事业来提高其社会地位并获得社会认可，从而为企业经营发展构建一个有利的制度环境。所以说，企业成为养老服务的购买主体具有可能性，那么如何激发企业投入慈善事业就成为关键。对于企业而言，其投资养老公益事业的动机是追求企业经济效益或降低企业运行成本，这就需要政府在宏观经济层面调整市场资源配置，为私营企业和民营企业提供更为有利的发展空间，使企业积累更多社会财富；需要政府制定预期稳定的经济发展制度，降低企业发展的制度性风险，为企业投资养老公益事业提供安全保障；需要政府落实公益补偿机制，通过实实在在的回报方式激励企业从事或投资养老公益事业，为公益市场注入资金。总之，调节社会财富的二次分配方式是改变当前养老公益领域购买主体单一、服务提供主体谈判无力的不平衡状态的出路。

2.创新社会组织自我约束的激励方式以减轻社会组织应付政府监督的负担

形式监督产生于解决“信息不对称”的监督思路。政府及第三方监督机构必须通过各种形式监督来降低自身监督失职的风险，这样做的结果就是造成社会组织忙于各种应付监督检查的台账工作。实践已经证明形式监督的成本收益是倒挂的。组织学理论的新制度主义重视制度的激励机制，强调制度对组织行为选择的激励和引导机制，因此政府可以通过创新制度来引导或激励社会组织通过自我约束和自我规范的方式来达致组织内部合法性和外部合法性的目的。当前对社会组织承接政府养老服务项目的监督大多数是基于对监督安全的考虑，未重视组织运行规律和内部合法性需求，这样做必然导致社会组织被动应付检查，将项目实施的重心从追求项目宗旨转向制作“漂亮”台帐。因此转换思路，从为社会组织着想的角度激励社会组织自我约束可能更为可取。首先，调整政府购买养老服务项目的评估办法，赋予社会组织评估落脚点(社区)和第三方的权利，形成三者相互制约的机制，变被动为主动，由此可以激发社会组织提升自身服务能力和加强规范性管理的积极性。养老社会组织提升专业能力和注重规范运行不仅有助于自身获得更多的政府购买服务项目，更有助于赢得社会认可，满足外部合法性需求。另一方面，通过建立养老服务组织行业协会实现行业内部监督，行业协会内建立严格的社会组织发展规范和竞争退出机制，使养老性社会组织在行业内部形成良好的自我监督和相互监督的态势，从整体上提升社会组织的行业水平。提升养老类服务组织整体行业水准是有效规避或降低政府购买养老服务项目时可能出现的“偷工减料”甚至腐败的风险[8]的根本途径。

(二)内化文化-认知要素：正视“政府本位”的客观性以增强政府的过程性支持

组织学理论的新制度主义所强调的制度环境不仅包括明确法律规章和成文制度，还包括文化期待、社会规范和观念等隐性的文化因素，这些文化因素虽然不像成文制度那样具有明显的法律约束力，但是其作为约定俗成的社会运行规则，却对组织及其个人的行为具有强约束力，所以不容忽视。在社会组织承接政府养老服务项目中，老年人对政府权威的高度信任和对陌生社会组织的排斥，以及社区基层组织存在的官僚主义作风等，背后均有不可回避的文化因素。因此，我们应该正视文化的客观性，顺应“政府本位”的社会文化期待，因势利导发挥政府强有力支持作用。首先，鉴于全社会尚未形成公益慈善精神和社会互助文化的事实，政府应该加大对社会组织的资金支持。其次，基于我国是以家为轴心的代际互助的养老文化而非现代公民社会所需要的社会互助文化的背景，以及老百姓对政府提供养老保障服务责任过分强调的事实，政府应该发挥引领文化和更新养老观念的宣传教育功能，同时加大对社会组织的政治或行政支持以鼓励社会组织发挥培育公益慈善文化的引擎功能。最后，针对社区基层组织存在的官僚主义作风以及由此引发的由人情关系润滑工作关系的现象，政府则应该通过制度设计降低社会组织利用人情关系实现组织利益的必要性。虽然“个人关系可能有助于非政府组织领导从政府机构获得资源并建立伙伴关系”[20]，但是 为了避免人情腐败对政府购买服务公平性的侵蚀和对社会组织健康发展的阻碍，政府应该“通过建立完善的制度体系来加强对政府行为和市场行为的规范和约束，还要引入新的行动者，以完善和优化寻租现象的制约机制，实现‘廉洁’外包”[21]。譬如建立严格的双向监督的项目招标制度和评审体系，将社会组织评价政府部门及基层社区纳入评审主体范畴，形成双向制约机制以规避寻租风险。

五、结语

本文从社会组织与政府的关系角度出发，借鉴了组织学理论的新制度主义强调制度环境对组织及个人行为有重要影响作用的观点，结合了政治学理论中的制度变迁理论，着重研究了政府作为制度变迁主体在解决社会组织承接政府养老服务项目中存在的制度困境的角色行为及方式。本文的主要观点是社会组织承接政府项目所遭遇的最大问题不是技术问题(服务能力问题)，而是与政府及社区合作中遭遇的制度性障碍。这些障碍主要表现为：全社会公益市场发育不完善的情况下购买养老服务的主体明显少于提供养老服务的主体而导致后者谈判力不足；政府基于监督安全需要设置过多的台账检查增加了社会组织运行负担；政府忽视我国公共管理运行文化和养老文化的特性未能为社会组织实施项目提供足够的过程性支持。这些制度困境的改变需要作为制度供给主体的政府进行主动的制度创新，从优化管制要素和内化文化-认知要素两个方面进行制度安排，从而改善社会组织开展公益慈善服务所处的制度环境。