《国际卫生条例(2005)》的遵约困境及其作用机制的改善*

叶子燕 翟珮玉

(华东政法大学,上海 200050)

一、 问题的提出:《条例(2005)》陷入遵约困境

COVID-19疫情引发了全球公共健康领域对于全球传染病防控法律制度及规范遵守的关注。SARS疫情为2005年修订《国际卫生条例(1969)》提供了重要的动力,2020年的COVID-19疫情同样集中暴露了15年来《条例(2005)》应对全球传染病防治的短板,其遵约困境尤其应当值得关注。《国际卫生条例》(以下简称《条例》)是世界卫生组织(以下简称世卫组织)依其创立公约和基本文件——《世界卫生组织法》(以下简称《组织法》)第2条(k)、第21条(a)授权通过的“预防疾病于国际间蔓延”的规章,是世卫组织开展传染病防控等工作的核心法律制度。根据《组织法》第22条,各国必须主动“选择退出”,否则将自动受到《条例》约束。《条例》可以在没有国家明示同意的情况下对其施加具有约束力的义务,这一现象在国际法中并不常见,展现了世卫组织制定规章的权威性[1]。同时,《条例》也具有典型的国际条约之特点,如允许会员国提出保留和非世卫组织成员国参加条约成为缔约国等[2]。《条例》对成员国具有法律约束力,成员国应遵守协议规定的公共卫生义务,这关乎世卫组织领导全球对抗传染病跨境传播的职能实现。部分缔约国各种不遵约现象广泛存在,其背后有着复杂交错的成因,其中,核心能力建设不足,对于可能构成“国际关注的突发公共卫生事件”(PHEIC)的传染病通报不及时,容易施加不必要的贸易和旅行限制是主要的问题。

本文试图从违约现象和成因分析《条例(2005)》的遵约困境,从建构全球传染病防治共同体理念、立法和实施层面探究《条例(2005)》作用机制的改善,促进国家遵约和国际合作,增强世卫组织领导力。

二、不遵约的表现与成因

(一)广泛存在的不遵约现象

1.核心能力建设不足

《条例(2005)》要求,每个缔约国在世卫组织支持下“尽快”满足监测和应对核心能力的要求,国家核心能力建设是传染病防控的基础。《条例(2005)》最初确定的发展核心能力的最后期限为2012年6月15日,193个缔约国中只有42个缔约国确保其领土具备并发挥核心能力,其余实施计划有困难的缔约国可要求延长2年。至2014年6月15日,共64个缔约国宣称达到《条例(2005)》的核心能力要求,81 个缔约国要求把实施截止日期再延期2年,48 个缔约国未向世卫组织传达其意图[3]。至2019年,世卫组织所有区域能力的平均值仅为63%,经济落后国家没有足够的资金投入建设核心能力,财政和技术资源援助的缺失使得这些国家无力监测和应对传染病,同时也将对全球传染病防控带来严峻的考验。

2.疫情通报不及时

《条例(2005)》第6条规定了缔约国归口单位有向世卫组织通报本国领土内发生的、可能构成PHEIC的所有事件。此类信息能引起世卫组织和世界各国警觉,积极做好防控传染病跨境传播的准备。而实践中,世卫组织对是否宣布PHEIC采取的是“是与否,二择一”的决策机制,定性的反应时间长,导致了一些缔约国的不满。加上通报疫情后可能面临的其他国家的过激反应措施(包括限制航班、限制货物运输等)所导致的国家利益受损,疫情发生国倾向选择迟延通报或隐瞒疫情。如在2012年,沙特阿拉伯因未能分享有关其中东呼吸综合征病例的信息和迟交的报道而备受国际批评。此次新冠疫情暴发以来,有西方国家也曾以中国“隐瞒疫情”为由提起诉讼。事实上,中国在2020年1月3日已及时向世卫组织通报了根据《不明原因的病毒性肺炎防控“三早”方案》这一决策文件可能构成PHEIC的疫情信息。该文件出自国家卫生健康委于2020年1 月2日对公共卫生信息的评估认定,中国在24小时内履行通报义务,符合《条例(2005)》第6条关于通报的要求[4]。中国一直与世卫组织保持联络、分享信息,为防控疫情扩散所采取的各项强有力应对措施得到了世卫组织的认可。

3.容易施加不必要的贸易和旅行限制

《条例(2005)》第43条第3款规定,缔约国在执行对国际交通造成明显干扰措施的额外卫生措施时,应向世卫组织提供行动的公共卫生依据和科学信息。《条例(2005)》第三编中规定世卫组织可以针对特定的公共卫生风险发布临时建议或长期建议。世卫组织的建议具有软法属性,不产生强制约束力,通过道德或利益导向促使成员国基于自愿而遵守。当缔约国意识到突发公共卫生事件可能产生的安全威胁,考虑到国内卫生安全利益,往往选择无视建议。2017年,在刚果的埃博拉疫情和马达加斯加鼠疫期间,有缔约国为应对疫情采取对国际交通造成干扰的额外措施且未曾向世卫组织提供执行措施的公共卫生理由。COVID-19疫情发生后,尽管世卫组织建议各国不要对经历COIVD-19暴发的国家实施贸易和旅行限制措施,仍有部分缔约国采取限制对华贸易往来、禁止在华人员入境等行为,《柳叶刀》发表评论文章称,这些实施额外卫生措施的国家中至少有2/3没有向世卫组织报告并提供依据[5]。

(二)不遵约的成因

1.国家利益驱动的单边行动

法经济学的视角下,成员国陷入“囚徒困境”式博弈是实现全球公共卫生治理的巨大挑战。“囚徒困境”意味着每个缔约国都必须在对其他缔约国的决定不知情的情况下决定遵守或不遵守国际法,此时各国倾向选择不遵守相关义务以实现本国利益最大化。国家将自身利益作为是否履行《条例(2005)》的根据,当守约的成本超过收益时,国家为维护自身利益会选择不履行相关的国际法义务。疫情国履行条例项下的及时通报疫情义务,反而会遭到其他国家的过激反应,因不适当的贸易和旅行限制措施而遭受经济损失。

这种博弈论对成员国履行义务造成的阻碍,1991年秘鲁霍乱疫情就是典型的例证。秘鲁根据《条例》的相关规定向世卫组织通报了其境内暴发了霍乱,然而秘鲁的守约行为非但没有得到国际社会正面的激励反馈,反而遭到其他国家实施的食品和贸易禁运,总经济损失达到7.7亿美元[6]。在类似情况下,意识到遵约负面结果的其他成员国可能会选择隐瞒疫情而不愿承受遵守义务带来的潜在经济损失。更有甚者,如美国在新冠疫情暴发后,先后宣布冻结对世卫组织的资金支援和退出世卫组织,这一系列单方面为了国家利益的行为,所导致的是更加高昂的抗疫成本与爆发性的病例增长,同时降低了全球公共卫生治理的效率。

2.国家主权与全球公共卫生治理的矛盾

主权是国家的根本利益,1648年威斯特伐利亚会议后,国际社会建立起威斯特伐利亚治理体系,奉行国家享有独立主权和绝对不受干涉的原则。但这一体系并不能解决国家层面之上产生的公共问题,如传染病防治这一国际公共安全问题,仅靠国家自决难以应对,需要国家让渡部分权力给世卫组织这一超越国家层面的国际机构,接受其领导并自觉遵约。“后威斯特伐利亚体系”[7]的建设过程中,各缔约国在全球公共卫生治理的主权让渡上十分谨慎。《条例(2005)》第5条规定的监测条款授权世卫组织对主权国家的公共卫生能力标准作出强制性规定,并要求成员国通报域内突发公共卫生事件,第10条规定的核实条款等义务设定都在一定程度上影响了缔约方的主权。在《条例(2005)》修订之前,只有缔约国的官方机构才能通报世卫组织有关传染病暴发的信息,而《条例(2005)》引入了“非官方信息”的渠道,这降低了有关重大疾病事件的成员国官方报告的法律重要性,换言之,伤害了国家主权的权威性。成员国受“绝对主权”观影响,往往倾向于选择不与世卫组织及其他缔约国分享公共卫生信息,对参加全球集体卫生合作持消极态度。

3.《条例(2005)》问责和执行机制的缺失

《条例(2005)》旨在成员国主权利益和防止疾病国际传播的全球共同利益之间达成平衡,针对利益冲突之间的斡旋和妥协渗透在条例规则当中。首先,《条例(2005)》不包含对未遵守规定的国家实施的强制执行机制。尽管存在一些软法机制,但是没有强制性执行机制可以确保成员国的遵守,各成员国往往作出承诺但不一定履行承诺,对条例项下的义务则加以忽略。责任追究机制的缺失助长了上文中出现的成员国针对疫情国采取过激反应措施、疫情国隐瞒、延迟疫情信息的通报等行为。其次,《条例(2005)》未授权世卫组织在没有国家行动的情况下对突发性公共卫生事件采取干预行动。因此,成员国的归口单位向世卫组织通报境内突发性公共卫生事件的发生和负责当局所采取的卫生措施后,世界卫生组织的从属性工作定位使其无权干涉成员国具体采取的卫生措施[8]。此外,《条例(2005)》仍然只关注于监测,世卫组织只能建议其域内发生突发公共卫生事件的缔约国或其他缔约国采取措施,而这种建议的效力实现,完全依赖于成员国的自愿接受。缺少确保各国履行《条例》义务所必需的相关问责和执行机制,传染病全球防控的卫生治理机制将是被动和不完善的。

三、遵约的理念支撑:全球公共卫生治理共同体

(一)着眼于国家利益之局限

国际公共卫生治理涉及多层次、多方面的关系,无法用成本—收益分析的经济学模型简单阐释。《条例(2005)》为成员国提供了卫生治理的行动准则,若只着眼于本国利益,对国际法规则有选择地遵守从长远来看将会引发治理危机,破坏国际社会秩序。某些西方国家面对疫情未采取果断的措施,削弱了《条例(2005)》的影响力并加速疫情暴发和蔓延,人民的生命健康安全面临严重威胁。究其背后成因,随着新兴经济体的蓬勃发展,发展中国家成员的影响力不断上升,曾以强大的政治经济势力主导世卫组织运行的国家不能继续有效主导[9],于是推行本国优先的单边主义政策,退出全球治理合作。从长远来看,国家基于短视的国家利益考量而有选择性地遵守《条例(2005)》会导致其他国家仿效[10],如果国家都通过暂停资助甚至是“退群”的方式促使世卫组织遵从他们的政治意愿和国家利益,将会给全球传染病防控体系带来重创,损害国家长远的自我利益。

(二)共同体理念的补位

遵约是国际卫生法成功的关键要素之一,集体行动对于改善全球健康威胁至关重要。公共卫生问题最重要的特征是不可分性,其产生的影响波及所有世卫组织成员国,问题的解决需要建立在合作基础上的全球公共政策规划而非单边的个体决策[11]。从社会的角度来看,非物质因素,如观念和规范,也能有效地引导国家行为,建构国家身份认同和利益偏好,有利于国家从强制遵从国际卫生法转向自愿、习惯性遵守,减少违约。

在应对疫情的过程中,习近平总书记多次强调构建人类命运共同体理念的重要性。这一理念已被写入联合国决议,正逐步向国际法基本原则的方向发展[12]。人类命运共同体视角下全球传染病防治共同体的构建,需要世卫组织领导各国凝聚共识,加强合作。国家利益驱动的单边主义追逐将产生全球化逆转,而共同体视角下的团结合作则会推动国际卫生法的发展,维护多边体制、全球经济和人类健康。此外,“沟通协商是化解分歧的有效之策。各国有责任维护国际法治权威,依法行使权利,善意履行义务”[13],共同参与、合作协商的运行机制,强调的是多元主体之间在网络关系中的协商互动。在共同体内部通过协商互动解决问题,总好过彼此僵持陷入违约的恶性循环。

国际传染病防控法律制度的完善需要共同体视角下合作与沟通等价值观的建构以促成多元主体团结一致,而共同体理念在传染病防治领域的落实也需要世卫组织引导和国际法语言的保驾护航。两者相辅相成构建全球传染病防治共同体,不断改善国际卫生法的作用机制。

四、共同体视角下《条例(2005)》作用机制的改善

(一)立法层面:强化法律约束力

1.建立可靠、透明的PHEIC审议机制

就此次COVID-19而言,中国虽然及时向世卫组织通报了疫情信息,《条例(2005)》也未能促进世卫组织迅速宣布PHEIC,总干事对于“二择一”的PHEIC决定方式表达了失望之情。宣布PHEIC的作用仅限于疫情蔓延的后期,疫情暴发前期在动员国家和国际资源以及指导多部门行动等方面发挥效能不足。《条例(2005)》附件二所载的条文并不包含多阶段的声明,应在保留PHEIC的前提下建立防控传染病的中间预警等级制度,即有梯度的应对机制。分级式的响应机制将更确切地评估公共卫生事件的紧急程度[14],以期在早期响应阶段动员更广泛的成员国。此外,突发事件委员会以往发布的PHEIC声明因与《条例(2005)》确立的标准不一而陷入争议。突发事件委员会需要采用更加标准化和透明的流程来评估PHEIC,并公开其决策过程。为确保国际社会对突发事件委员会的分析和决策有全面的了解,突发事件委员会的正式报告应包含已确定的《条例(2005)》标准的所有必要信息,官方声明必须明确说明《条例(2005)》的认定标准中是否均得到满足,以证明其认定构成PHEIC与否的决定是合法且合理的。

透明度是善治的核心,正如国际法协会在《国际组织的问责制研究》中所提到的,“透明度原则验证和捍卫了所做决定以及决策过程的合法性”。力求在突发事件委员会中围绕构成PHEIC声明的理由更加合理和透明,这将有助于在未来的审议程序中获取更多成员国的理解与支持。促使发生疫情的国家忠实地遵守公开要求,向世卫组织通报准确和足够详细的公共卫生信息。

2.灵活监管额外卫生措施的施行

《条例(2005)》仅对额外卫生措施规定了最低限度的标准,缺乏关于在何种程度上可以实施强制性、附加性卫生措施的明确规定。面对成员国防控疫情中采取的不合理的限制措施,相比通过描述理想中成员国应采取措施的方式进行正面立法,引入源于美国税法的“逐步淘汰规则”更加切实可行。“逐步淘汰规则”在税收中的应用有助于“根据每个人的纳税能力实现联邦所得税的个人化”[15]。同样,管理国际卫生措施的法规也应当根据流行疾病的严重程度和传播特点进行个性化处理。具体而言,2014年埃博拉病毒的传播途径仅限于直接的体液接触感染,旅行禁令显然不是限制其传播的有效手段。但针对一些具有人际传播特性的大流行疾病如COVID-19,采取旅行限制等措施能够有效阻止病毒的传播。

“逐步淘汰规则”将指引成员国何时以及在何种程度上实施某些旅行贸易限制。世卫组织通过分析卫生措施的类型以及对抗具有相似特征的各类传染病的卫生措施的有效程度,明示在何种情况下旅行禁令和其他限制措施既可行又经科学证明有效。传染病大流行发生时,根据已通报的病例数、受影响国家数、感染扩散速率等参数中的一项或几项确定特定传染病达到某个阈值,此时将允许或禁止实施特定的卫生措施(如贸易、旅行限制措施等)[16]。这种监管方式将提高《条例(2005)》的灵活性,同时强化成员国积极遵守《条例(2005)》的动机。

3.推动制定《全球卫生框架公约》

《条例(2005)》缺乏强健有力的问责机制,而“牙齿”和执行力对于促进缔约国遵约显然是必要的。条例本身依赖于各国自愿遵守、相互监督的特点决定了直接引入强制性问责机制并不可行。建立传染病防控的《全球卫生框架公约》(Framework Convention on Global Health,FCGH)有助于提供一个新的法律工具阐明和落实成员国责任[17]。如何应对推动公约制定过程中各国政府可能的抵制与退缩?可以动员民间社会通过自下而上的压力施加促使各国政府在政治利益考量之下采取行动。目前,FCGH的拥护者在日内瓦成立了FCGH联盟,该组织通过不断地倡导与动员,力求在世界范围提高FCGH的知名度,并带动民间社会、社区成员、卫生工作者、学者和政府的理解和支持,以期最终推动公约的谈判。

FCGH的主要目的是围绕传染病防控编织一个“问责网”以确保对公约的有效遵守,包括遵约激励机制和违约征信制度两个方面。遵约激励机制对于积极履行传染病防控国际合作义务的国家给予相应的支持,如给予履约程度较高国家的国民担任全球卫生机构的领导职务的机会,设立基金对受他国防疫措施影响国家给予事后经济补偿等;违约征信制度对于瞒报疫情、拒绝共享公共卫生信息、不实核查非官方信息的成员国以及恶意采取过度的限制措施的国家进行记录并公开,作为世卫组织执行委员会成员资格及在世卫组织享有何种权利的评判依据[18]。鉴于全球卫生治理现存的“赤字”,FCGH是一次全新的尝试。共同体理念下的全球传染病防控需要国际社会的广泛关注和共识,FCGH的订立也可以借鉴《联合国应对气候变化框架公约》,重塑世卫组织强有力的领导和国家的遵约机制。

(二)实施层面:构建横向和纵向的共同体互动关系

法律的生命在于付诸实施,以《条例(2005)》为代表的国际传染病防控法律制度在实施过程中应构建横向和纵向的共同体互动关系。一方面,需要世卫组织这一权威机构努力促成平权国家间以及不同国际组织间积极的横向合作互动关系,推动全球传染病防控共同体内部的团结合作。另一方面,也需要世卫组织的角色功能强化,由协调转向监督升级,确保国家遵守《条例(2005)》的条约义务,实施旨在保障公共卫生安全的有效措施。

1.横向协调关系

《组织法》第2条(a)赋予世卫组织在国际卫生工作中领导和协调职能,在共同体建构和《条例》实施过程中,世卫组织强有力领导协调下的沟通和协商至关重要。首先,《条例(2005)》第49条规定了世卫组织与缔约国就公共卫生事件、缔约国采取的卫生措施和世卫组织临时建议等事项保持沟通的义务,这种沟通便于世卫组织追踪国家履约状态和协调利益诉求,推动共同价值观的形成和国家的遵约。例如,在2018年印度喀拉拉邦的尼帕病毒疫情期间,世卫组织建议不实施任何旅行和贸易限制,并与实施禁令的5个缔约国进行互动,有2个国家解除了禁令,虽然比例不高,但这证实了通过对话和沟通引导国家行为的可行性,此过程也利于国家内化世卫组织规范和共同体理念,而将具有可操作性的沟通路径制度化有助于提高世卫组织协调功效。

其次,共同体理念下国家之间的沟通有利于不同价值取向的国家通过较为平和的对话而非零和博弈对立来重新审视国家利益,限制措施并不能完全制止疫情的传播,及时发现并有效应对才能规避风险,通过国家之间的互动以及世卫组织参与可以形成和影响各方对自身利益的理解[19],通过协商明确限制措施的科学信息和公共卫生依据并找到共同接受的解决方案,促进国际合作。

再次,世卫组织与其他机构之间的持续协调关系也很重要,《条例(2005)》第14条指出,对属于其他国际组织职责范围的事项,世卫组织应与该组织或机构协调活动。参与全球传染病防控的组织众多,如世界银行、世界贸易组织、慈善基金会、国家发展机构和公民社会组织,多元组织碎片化立法和无计划、多方向的治理将削弱世卫组织的领导权威和治理效率[20]。在构建全球传染病防控共同体的理念下,世卫组织在贸易、资金和全球治理等问题上与其他组织有建立联系的基础,应积极协调争取框架合作从而明确职能划分,如建立伙伴关系和定期信息交流的有效渠道,接纳非政府组织参加治理会议等。通过相互沟通和影响,定位各组织轮廓,分配权限,共享共同体理念并形成对全球传染病防控规范的共同认知,促成更好的协调和合力。

2.纵向监督关系

共同体理念下的合作共享可以补充和修正国家利益驱动下的利己观念,《条例(2005)》的纵向实施通过制定和修订国内公共卫生立法实现与《条例》协调统一,强化国家遵守《条例》的内在动力和习惯形成[21],建构国家在传染病防控共同体理念下的行为偏好。

世卫组织的功能由协调转向监督则可为纵向关系的建构提供保障,通过监督互动推动《条例(2005)》规则和价值的国内法化。一方面,需要世卫组织不断完善监测和评估国别公共卫生法及法律系统的工具和分析框架,监督国家通过制度内化强化对《条例(2005)》的实施和遵守;另一方面,世卫组织需加强对《组织法》第63条下国家报告义务履行的监督,通过密切联络、追踪监测和互动沟通建构纵向监督关系,促进《条例(2005)》在国内法的实施以支持全球卫生治理。

五、结语

在全球化的浪潮下,面对非传统的安全威胁,人类命运休戚与共。《条例(2005)》作为全球公共卫生治理的核心法律框架,其遵约困境有目共睹。以《条例(2005)》为代表的国际卫生法如何在传染病防控领域扮演更加积极的角色,需要从长远的共同利益探索。人类卫生健康共同体的理念顺应时代的潮流,摒弃绝对的主权观念,团结一致应对不断出现的传染病威胁,是实现可持续发展目标的重要载体。中国应始终保持与世卫组织的积极合作,以共同体理念为指导展开协作配合,呼吁各国共同努力遏制疫情传播,通过中国智慧、中国方案的运用和推广不断加强自身话语权和影响力,肩负起大国责任担当。