铁路公安机关提升在建高铁提前介入工作质效的路径研究

周 永

（徐州铁路公安处 反恐怖支队，江苏 徐州 221003）

随着铁路建设的大发展，高速铁路（以下简称高铁）建设规模已由原来的“四纵四横”发展为现在的“八纵八横”。线路交错、里程长，高速铁路已成为易受恐怖袭击的主要对象之一，理当列为反恐防范重点目标之一。因此，如果在高铁建设之初，公安机关就全程介入，在“人防、物防、技防”的建设标准、建设质量等方面给予必要的建议和严格的督导，自然有利于确保建成后的高铁能够满足反恐怖的工作需求。然而，提前介入在建高铁是一项系统性、全面性、协同性的工作，至于该何时介入、介入到什么程度、公安机关在整个建设周期中介入的工作依据是什么、公安机关与其他主体之间的工作关系如何等，目前既没有针对性的依据，也没有成熟的模式。基于此，对如何提升公安机关提前介入在建高铁的工作质效的路径进行研究具有较强的现实意义。

一、提前介入工作的重要性

（一）提前介入是保证安防建设质量的有效途径

在建高铁的物防建设标准由高铁设计单位根据建设单位（或称业主，下同）制定的物防标准予以设计，建设工程由施工单位根据铁路设计图纸组织施工，工程质量和施工进度等由项目监理机构实施监督。物防设施是确保铁路安全运营的基本保障之一，高铁应在交付铁路运输企业运营前或者是在铁路联调联试时就要达到反恐、治安防范的要求。如果公安机关能够提前介入，从反恐防恐和治安防范的专业角度出发，对在建高铁的物防建设进行检查，依法依规对建设中物防指标的落实情况进行审定，查找存在的问题，建立问题库，并对接建设单位和施工单位提出建设性意见，强力推进整改，可以有效预防和解决建设中物防不达标等诸多问题。

（二）提前介入是确保后期运营安全的有效途径之一

“凡事预则立，不预则废”，这揭示的是做任何工作提前做好规划的重要性。在高铁建设中，从反恐防恐和治安防范视角来说，提前介入参与物防设计、监督建设中的标准落实情况就是“预”，它是铁路公安机关对即将交付运营的铁路行使治安管辖权的先期工作，是对物防性能的整体把握和后期利用的准备。提前介入除了加强物防建设督导以外，还应包含对铁路沿线五华里范围内的敌情社情的调查，归口各类重点人、重点事、突出社会矛盾等可能引起涉路安全的人、事、物，全方位知悉辖区内治安状况，通过与地方公安机关的业务对接，做实线路治安基础工作，为后期铁路公安机关实体运行、行使铁路治安管辖权奠定基础，服务好、管理好铁路安全运营的各环节。

二、提前介入工作存在的主要问题分析

（一）提前介入法律依据不充分、不明确

缺少必要的法律依据是当前公安机关提前介入在建高铁管理工作面临的主要困境之一。在具体实施过程，如果无法明确提前介入后公安机关与高铁站业主、建设施工单位和监理机构等的关系、角色以及在工程建设中的责权利，公安机关提前介入后就很难开展后续工作。这样会直接降低公安机关提前介入的积极性，即使提前介入也会影响到作用的发挥。

从现实情况看，在建高铁经常发生已建成物防设施被盗窃或被毁坏的情况；另外，还有在铁路线路、桥梁、涵洞处管理挖掘坑穴、采石取沙等违法犯罪行为。《铁路安全管理条例》第28条明确规定，设计开行时速120公里以上列车的铁路应当实行全封闭管理等物防措施。面对上述违法犯罪行为，铁路公安机关是否可以依据《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国治安管理处罚法》《中华人民共和国反恐怖主义法》《中华人民共和国铁路法》和《铁路安全管理条例》予以处罚或督导，这就涉及在建铁路的治安管辖权问题。而对于在建铁路的治安管辖权问题，2010年8月31日，公安部在回复黑龙江省公安厅《关于铁路建设施工工地发生刑事案件管辖问题的请示》的文件（公复字〔2010〕6号）中指出：在铁道部原建筑、工程企业脱离原铁道部，移交地方政府管理后，在铁路建设施工工地发生的刑事案件由地方公安机关管辖。此回复也决定了在建铁路的治安管辖权由地方公安机关行使。然而，从现实来看，存在地方公安机关对涉铁违法行为执法不到位、依法依规对在建铁路有关单位管理不到位、对在建铁路的物防建设标准不熟悉等问题，即不能依法依规对在建铁路行使治安管辖权，以至于对在建铁路遭受犯罪行为破坏时无法及时、有效处理，在建铁路安全受到威胁，尤其是会威胁到进入联调联试以后的线路安全。虽然铁路公安机关熟悉涉铁案事件处置规定和铁路物防建设标准，能够有效防止、打击此类案件的发生，但是在进行警务工作时，法律依据严重缺失，自然也无法保障联调联试期间的铁路安全运营。因此，没有明确的治安管辖权，已成为严重影响铁路公安机关提前介入工作质效的因素。

（二）相关单位主体配合不足、落实不到位

相关单位主体配合不足、落实不到位是当前铁路公安机关提前介入面临的另外一个问题。从有过提前介入的在建铁路来看，铁路公安机关发现在建铁路在物防建设方面存在问题后，提前以工作函件、问题隐患库等方式发至铁路建设单位和施工单位，建议依据铁路物防标准进行整改，但是，从整改的质量看，仍存在不达标的情况。这些情况说明，建设单位或者施工单位对铁路公安机关提出的整改意见有落实不到位、不配合的情况。以主体区分，问题主要出在建设单位、施工单位和项目监理机构三方。建设单位不能充分行使业主权利，直接或者通过项目监理机构督促施工单位对物防建设同步施工、依图施工，质量和标准符合铁路物防建设标准，满足联调联试工作需求。施工单位不能充分履行建设责任，仅将关注点放在主体工程建设，而忽视物防建设的质量和进度，对物防建设存在的问题隐患重视程度不够，尤其是建设标准问题。项目监理机构不能充分履行监督责任，与另外两方和铁路公安机关主动沟通不够；从目前监理工作内容看，重主体、轻物防，工作范围不全面，对建设单位履职能力不强、履职效果不明显。

（三）提前介入的时间、程度不合理

介入的程度不够是铁路公安机关提前介入在建高铁存在的又一主要问题。实践中具体表现在两个方面：一是在高铁线路设计论证之初对线路经过区域的社会安全要素论证不足。线路设计论证在自然性安全如地质、水灾等方面关注较多，而对周边社情、民情、可被利用危害铁路安全的社会要素考虑较少。二是在建高铁不管是车站及其附属设施还是线路物防的设计，都存在针对性、有效性不强的问题。线路物防仅追求标准化，对物防效果考虑不足；线路物防建设缺少总体规划，未将人防、技防纳入总体规划。车站及其附属设施在防范侵入方面的物防设计存在诸多不足，这些问题大部分是由设计不合理、建设不达标造成的。因此，介入的时间、程度不够也是铁路公安机关提前介入在建高铁工作质效不高的主要因素之一，它造成的安全防范漏洞后期需要花费更多的人力、物力和财力去弥补。

三、提升铁路公安机关提前介入工作质效的路径

基于在建高铁在线路治安、安防建设、路地协同等方面存在的问题，研究认为可通过完善法律依据、加强监督管理、建立多方协同等工作路径，提升在建高铁提前介入工作的质效，为在建高铁后期安全运营提供保障。

（一）完善法律法规，为铁路公安提前介入提供依据

铁路公安机关提前介入在建高铁管理工作，从工作性质上来说属于警务活动，必要的法律法规支撑是其一切工作开展的基础。从犯罪预防视角上说，在建高铁涉及公安工作的种类、内容繁多，而警务工作内容具有系统性、全面性的特点，这就需要有相应的法律法规为铁路公安机关提前介入开展物防建设监督、评价、纠错和对在建高铁各类违法犯罪行为的打击、处理等工作做支撑。只有建立在法律法规基础上的执法行为，才能达到法治效果。没有法律法规支撑，易发生执法错误，既损害当事人的权益、又影响法治的公平、公正，甚至引起行政诉讼，对公安机关的执法权威造成影响。

完善法律法规，首先应关注在建高铁的管辖权问题，这是执法行为是否合法的关键点之一，也是执法程序的重要组成部分。公安机关无论是超越管辖权执法，还是管辖权内不执法都是一种违法违纪行为。对于铁路公安机关提前介入工作的执法依据、法律适应等诸多问题亟待国家、地方政府以法律法规的形式予以明确，这也是我国高速铁路大发展的迫切需要。研究认为，基于今后防范工作权责归属、对业务属性程度等事实，对在建高铁物防建设设计、监督和针对在建高铁实施犯罪行为打击的管辖权应纳入铁路公安机关管辖范围。

其次，以法规或制度形式明确铁路公安机关在在建高铁管理工作中的角色及其与其他主体之间的工作关系。明确角色、理顺关系有利于避免工作中出现推诿、不履责的问题，也有利于预防主体间掣肘、不配合行为的发生。提前介入的铁路公安机关在在建高铁工作中的角色（或地位）及其与其他主体之间的关系需要以法规或制度的形式予以明确。研究认为，为了保证铁路公安机关在在建高铁管理工作中切实发挥作用，应明确铁路公安机关在物防工程设计中的参与者身份、物防工程建设中的监督者身份；独立于项目建设监理机构开展物防建设监督检查工作，并有权向施工单位、监理机构提出整改意见，并监督、检查工程其整改情况；铁路公安机关不干扰物防设施以外工程的建设监督与管理工作。再次，铁路公安机关主导参与，为法律法规完善提供有价值的意见。铁路公安机关应借助公安改革这个契机，把握铁路公安管理体制调整的时机，对在建铁路的治安管理需求进行调研，根据在建铁路的各个环节，如规划设计、施工建设、联调联试等，从反恐防恐、治安防范等角度出发，探究提前介入工作究竟从哪个环节开始，能够最大化地满足工作需要，最有效地实现对在建高铁管理工作的提前介入，更有利于后期对铁路运输安全的保障，这就是铁路公安机关介入在建铁路治安管辖权的时间点。通过综合工程建设的进度和公安工作专业性的特点，提前介入的时间点即铁路公安机关对在建铁路行使治安管辖权的时间点应前置至安防建设起始时比较适宜。

（二）突出监督职能，以监督促进铁路物防建设

突出铁路公安机关在在建高铁中的监督职能，监督施工单位高质量完成铁路物防建设。新线建设工作是一项涉及线路、通信、信号、电力、安全等多个内容的建设工程。铁路公安机关应从自身职能出发、从联调联试需求出发、从交付运营安全需要出发，依法行使监督管理的行政职能。在新线规划设计阶段，铁路公安机关就应该介入，并根据今后防范违法犯罪行为的实际需要提出安防建设标准；铁路公安机关应督促建设单位和设计单位依据《中华人民共和国反恐怖主义法》《高速铁路反恐怖和治安防范标准（试行）》和各铁路集团公司制定的物防设施建设标准等有关法律、规定，将安防设计纳入新线规划和设计之中，并写明物防设施的材质和规格，并保持全线的一致性［1］。在新线建设阶段，铁路公安机关应督促施工单位依照图纸和建设标准保质保量保进度做好安防设施建设；在新线静动态验收阶段，要依法依规对安防建设情况进行初步验收，建立物防隐患问题库，对存在的问题，督促施工单位及时整改或者通过建设单位责令施工单位整改；在联调联试阶段，要对线路安防存在的问题进行集中收集、整理，突出重点，通知施工单位立行立改，确保联调联试期间的线路安全；在初步验收和安全评估阶段，要对前期已发现问题进行对标检查，确保物防设备、设施达标，形成专业性评估报告，供建设单位对施工单位进行考评。

铁路公安机关独立于项目监理单位监督与物防相关的工程建设情况，并负责督促监理单位对发现的问题协调施工单位进行整改。项目监理单位既是建设单位在新线建设工程中的业务代表，又是建设单位与施工单位之间的桥梁与纽带，代表建设单位依据法律、行政法规及有关技术标准、设计文件和建筑工程合同等，对施工单位在施工质量、建设工期和建设资金等方面实施监督，形成项目监理报告，交建设单位［2］。铁路建设工程的施工质量、建设工期应当包括线路物防建设的质量和进度，因此，项目监理单位对在建铁路物防建设也应当负有监理责任。铁路公安机关应当联合并监督项目监理单位依据法规和铁路设计方案等，对施工单位的物防建设情况进行对标检查、发现问题、督促整改，实现线路物防同步建设。上述工作模式，可以解决铁路公安机关单一督促力度不够、督促效果不佳的问题。

（三）发挥协同作用，做强后期线路安全运营基础

铁路公安机关应与其他部门建立有效协同，为后期线路安全运营做好各项保障工作。提前介入工作既要对新线前期物防建设进行质量评估，又要为新线后期运营的安保工作打牢基础。这是一个涉及铁路公安机关多部门、多警种的综合性工作，需要相关职能部门的业务指导、协同解决。既要解决影响线路安全的突出治安问题，又要打击涉铁刑事犯罪，需要治安、刑侦、国保、内保、反恐等多部门联合，开展沿线治安情况基础调查［3］。通过调查掌握沿线可能对铁路运营安全产生影响的重点人、事、物，掌握沿线刑事犯罪发案情况，尤其是在线路开通运营后，易转移到铁路上的犯罪行为，如地方的盗窃“三电”设施设备类犯罪、通过利用铁路安防漏洞破坏铁路以发泄不满的极端犯罪行为等。

（四）路地多元联动，全面提升隐患发现能力

在当前信息化时代，实现路地情报信息资源共享、路地之间协同共管、互动互助，是保障铁路运输生产安全的有效途径之一。

首先，铁路公安机关主动对接地方公安机关，形成联动。落实过程中，严格按照上级公安机关的部署，做强派出所指挥室建设，引入地方信息化平台，打通路地资源不畅通、不共享的局面，打造符合铁路公安实战需求的情报指挥系统，充分利用地方情报资源，掌握辖区治安状况，做实做好治安管理工作、严防严打涉铁犯罪，尤其是个人极端和暴恐犯罪，更好地为铁路运输安全服务。其次，与地方政府建立联系，形成互动。铁路公安机关应在挖掘自身潜能的基础之上，充分利用地方党委政府信息化建设的政策，主动向地方汇报、与地方对接，将车站、线路纳入地方综治管理范围，尤其是铁路公安机关管理存在难度的线路重点区段、要道等地域。要紧抓地方党委政府和公安机关大力发展智慧管理项目建设的机遇，将地方的智能设备和系统引进铁路，实现路地共建、共享、共治。如将地方在建的“雪亮工程”引入铁路，实现对线路关隘全覆盖监控，可以弥补铁路建设的技防盲区，实现路地线路治安联防联治，确保线路运营安全。

综上，铁路公安机关提前介入在建高铁管理工作具有专业、行业优势，是符合科学管理、公安工作要求的，但从目前来看，亟须从法律上予以明确铁路公安机关提前介入在建高铁管理工作的合法性，赋予其依法行政的权力，充分履行其治安管理和刑事打防等职能，发挥其保障铁路（含在建铁路）运营安全的作用。