应急处置措施的法律规制
——兼评新冠肺炎疫情防控中的应急处置措施

王红建，刘 辉

（郑州大学 法学院，河南 郑州 450001）

新型冠状病毒肺炎疫情（以下简称新冠肺炎疫情）对我国人民的生命健康和财产安全造成了极其严重的损害。《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）第三条第一款对突发事件的概念作出了规定。新冠肺炎疫情同2003年的非典型性肺炎一样，均属于《突发事件应对法》所规定的、较为典型的突发公共卫生事件。我国的突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则，突发性事件发生前以及升级后不同阶段的预防比单纯解决事件本身显得更为重要［1］。但是，我国目前的预防机制并不能阻挡所有突发事件的发生，当突发事件来临时，及时采取有效的应急处置措施又变成了突发事件应对工作的关键。以新冠肺炎疫情防控为例，我国在疫情开始蔓延时便及时采取“封锁”“隔离”“救护”等一系列应急处置措施，不到两个月的时间便使疫情得到有效控制，取得了世界为之瞩目的成果。但应当注意的是，法治作为国家治理和社会治理的根本方式，不仅对常规状态下的国家和社会治理具有重要意义，对紧急情况下应对重大公共安全事件，包括疫情防控同样具有重大意义［2］。因此，必须用法治思维和法治方式推进突发事件应急处置工作，高效的应急处置措施需要在合法的范围内实施。在此次疫情防控过程中，很多应急处置措施的合法性曾遭受社会的质疑，法律对诸如应急征用、封锁措施以及应急处置人员的执法手段无具体明确规定是产生质疑的关键原因。因此，法律急需对应急处置措施作出更为具体的规制，以确保应急处置措施的实施不会超越法治底线，确保突发事件应对工作在法治轨道上统筹推进。

一、应急处置措施的行政法面向

（一）应急处置措施的基本概念

应急处置措施是指为应对突发事件而采取的一系列措施。应急处置措施存在广义和狭义之分，广义上的应急处置措施是指一切主体在突发事件发生时所采取的紧急措施；而狭义上的应急处置措施仅指当突发事件发生时，国家行政机关以及负有应急法律义务的法人和其他组织行使法律规范和应急预案所规定的应急性职权和职责的活动［3］。狭义上的应急处置措施的实施依据的是法律赋予的行政紧急权力，本文所讨论的应急处置措施仅指狭义上的应急处置措施。

何为行政紧急权力？有学者认为，行政紧急权力是一种在非正常状态下的政府权力，其由于突发公共事件而产生［4］。行政紧急权力是法律赋予特定主体的一种国家公权力，而我国行政权行使中的行政强制、行政处罚、行政紧急处置等对公民人身和财产有强力作用的行政方式都必须以具体行政行为的方式体现出来［5］，应急处置措施就是应急主体行使行政紧急权力的具体体现。应急处置措施在本质上是一种具体行政行为，其在实施过程中并不能绝对排斥平常时期行政权运行所应遵循的一切原则的适用，否则将会破坏常规时期长期培育形成的规范、和谐的秩序，阻碍法治的实现［6］。因此，应急处置措施也需要由行政法律制度和原则加以规制。

应急处置措施是一种具体行政行为，但因其仅能在非常规状态下实施，故相较于其他行政行为，又具有一定的特殊性。应急处置措施的特征如下：1.单方性。传统的公共权力学说将行政法的适用范围局限于较小领域，国家的职责仅是保证国民的安全，为了更好地进行管制，传统行政行为以“命令—服从”为模式［7］。当前，给付行政与契约行政日渐兴起，但应急处置措施作为国家为应对突发事件所带来的损害而实施的紧急手段，仍属于典型的传统行政行为的范畴，具有行政紧急权力的主体在实施应急处置措施时无需征得相对人同意的特点。2.强制性。行政行为的单方性往往伴随着强制性。应急处置措施的实施可能会对相对人的权益造成一定的损害，当相对人拒绝服从时，应急处置措施的实施主体可以采取强制性手段强迫其服从。比如，在新冠肺炎疫情防控过程中，某些境外归国人员拒绝隔离，此时行政机关便可以依照规定强制对其采取隔离措施。3.紧急性。单方性和强制性是大多数传统行政行为的典型特征，而紧急性则是应急处置措施区别于其他行政行为的特征。行政主体在履行其他职责时虽然也应注重效率，但法律一般都会对其确定期限并加以严格的程序限制。而应急处置措施的实施是为了应对突发事件所带来的损害，突发事件的突发性与严重的损害性使得应急主体稍有迟疑便会造成更大的社会危害。如在新冠肺炎疫情防控过程中，钟南山院士表示，中央在1月23日提出武汉要封城，如果再推后5天，全国到3月份后的发病峰值可能有17万［8］。因此，突发事件的应对既强调时间，又不强调准确的时间，越快实施有效的应急处置措施造成的危害就会越小，处置的紧急性亦要求应急处置措施程序的简化。

（二）应急处置措施的具体类型

突发事件包括多个种类，每种类型的突发事件均存在与其他突发事件所不同的特征，因而应对不同类型的突发事件所采取的应急处置措施也有所不同。总体而言，应急处置措施主要有如下几种类型：

1.救治措施。突发事件的发生往往会对人们的生命健康造成巨大的危害，为保护公民的生命健康权，对因突发事件而受到人身伤害的人员进行救治是应急处置的第一要务。在新冠肺炎疫情防控过程中，习近平总书记指出：“提高收治率和治愈率，降低感染率和病死率。这是当前防控工作的突出任务。”［9］突发事件特征的不同会导致救治措施的重点也不相同，如在2008年抗震救灾过程中，尽可能迅速找到受伤人员是实施救治措施的重点；而在此次新冠肺炎疫情防控过程中，救治措施的重点则是对已经感染的患者及时进行医疗救护。另外，与常态下医疗机构对病人采取的救治措施不同，应急处置中的救治措施往往带有一定的强制性，如在出现甲类传染病疫情时，救治措施往往是隔离治疗，且“拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离隔离治疗的，可以由公安机关协助医疗机构采取强制隔离治疗措施”①参见《中华人民共和国传染病防治法》第三十九条第二款。。

2.强制措施。应急处置措施中的强制措施，是指应急主体在突发事件应对过程中，为避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为②参见《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款。。应急处置措施中的强制措施属于行政强制措施的一种，在应对不同类型的突发事件时，所采取的强制措施有所不同，如在新冠肺炎疫情防控过程中，中央对武汉采取了“封城”措施，各地也采取了不同程度的“封村”“封小区”等措施，对特定人员采取一定期限的“隔离”措施，总体而言，主要是对公民的人身自由实施的暂时性限制。而在事故灾难型突发事件应对过程中，应急主体可能会对存在安全隐患的场所或其他财产进行管控，此时则是对财物实施暂时性控制。应当注意的是，强制措施具有暂时性特征，当无需采取强制措施时，应急主体应当及时解除。

3.保障措施。保障措施是指为保护突发事件发生区域人员的生命健康权和生存权而采取的应急措施［10］。保障措施包括对应急物资的保障和对基本生活需求的保障。应急物资的保障是应急主体高效采取其他应急处置措施的前提，如在新冠肺炎疫情防控过程中，因疫情已在全国范围内蔓延，以武汉为主的很多地区的医疗物资存在严重短缺现象，此时各级政府应当及时采取措施保证应急物资的供应，应急征用措施便是保障措施的一种。除对应急物资的保障之外，对基本生活需求的保障也同样重要。突发事件发生之后，灾区往往会出现基本生活物资短缺的情况，此时国家应及时采取调用储备物资等措施满足灾区的基本生活需求。另外，在自然灾害等类型的突发事件发生后，供水、供电等基本公共设施往往会遭到损坏，相关部门及时进行修复也是对民众基本生活需求的一种保障。

（三）应急处置措施的法律适用

应急处置措施作为一种行政行为，需要受到依法行政原则的约束。而作为行政法治理念基本要求的依法行政，主要是针对“消极行政”而设定的一项底线要求，即行政必须遵守法律。应急处置措施符合法律，既是一项规范要求，同时也是其获得合法化的途径［11］。

当前，我国实行“循环型”应急管理体制［12］，即从突发事件的预防与应急准备、监测与预警到应急处置与救援、事后恢复与重建是一个系统且科学的应对过程。应急处置措施作为应急处置与救援阶段应急主体实施的一系列措施的概括性称谓，其只在突发事件发生后、结束前发挥作用。在我国，各级立法机关已针对突发事件应对工作制定出了数量庞大的突发事件应对法律，且在传统的“事后型”应急管理体制的影响下①在《突发事件应对法》实施之前，因突发事件应对经验的欠缺及科学技术水平的限制，国家仅重视突发事件发生后的应急处置工作，当时的应急管理体制便被称为“事后型”应急管理体制。，应急处置规定在各类突发事件应对法律中占有重要的地位。总体而言，有关应急处置措施的法律规定大致如下：

1.《突发事件应对法》对应急处置措施的规定。《突发事件应对法》于2007年颁布实施，与专项应急法律不同，其制定的目的不是为特定类别的突发事件提供具体的应对措施，而是为我国整体层面上的应急管理工作提供总括性、原则性的规定，因此，有学者将《突发事件应对法》认定为突发事件应对法律中的基本法［13］。《突发事件应对法》第四十九条至五十二条对应急处置措施作出了规定。但是，基于《突发事件应对法》的功能定位，其对应急处置措施的规定应能够适用于其所规制的所有类型的突发事件，因而也决定了其只能对为应对特定突发事件而实施的应急处置措施提供原则性的法律依据，应急处置措施的具体执行还需要从其他法律中寻找依据。

2.专项应急法律和应急管理条例对应急处置措施的规定。所谓专项应急法律，即“一事一立法”，是指全国人大及其常委会针对特定类型的突发事件制定的法律，而应急管理条例则是指国务院制定的有关突发事件应对的行政法规。据笔者进行的不完全统计，我国已有二十余部专项应急法律和五十余部应急管理条例，基本覆盖了所有可能在我国发生的突发事件类型。相较于《突发事件应对法》，专项应急法律和应急管理条例基本上仅规制一项突发事件的应对，因而对应急处置措施的规定也更为具体。以《传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》为例，两者仅需规定突发公共卫生事件应对过程中可能需要采取的应急处置措施，因而对应急处置措施的实施主体、对象、手段、程序等均规定得较为具体。在新冠肺炎疫情防控过程中，应急处置措施的实施主要便是依据《传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》，应急主体实施的大多数应急处置措施均能在该法中寻找到法律依据。

3.其他类型的规范性文件对应急处置措施的规定。笔者经整理归纳后发现，除上述法律和应急管理条例外，当前对应急处置措施有所规定的规范性文件纷繁复杂。首先，我国存在各式各样的应急预案，如《国家突发公共事件总体应急预案》《国家森林火灾应急预案》等等，对应急处置措施均有所规定，但其是何种法律性质当前仍存在较大争议。其次，地方人大及其常委会针对突发事件制定的地方性法规，如《江苏省人民代表大会常务委员会关于依法防控新型冠状病毒感染肺炎疫情切实保障人民群众生命健康安全的决定》针对当地的突发事件状况也大都规定了应急处置措施，其对该地域的突发事件应急处置措施的实施具有法律效力。再次，部门规章及地方政府规章可能会针对突发事件应急处置中的特定事项作出规定，如《国境口岸突发公共卫生事件出入境检验检疫应急处理规定》便规定了出入境检验检疫方面的应急处置措施。另外，我国还存在大量各类应急主体制定的除法律、法规、规章以外的规范性文件，如沈阳市疫情防控指挥部在新冠肺炎疫情防控中制定的《沈阳市加强住宅区疫情防控工作实施方案》（沈新疫防指发〔2020〕10号），这类规范性文件往往会对应急处置措施作出更为细化的规定。

综上，当前我国存在的对应急处置措施有所规定的法律、法规、规章和其他规范性文件形形色色，应急主体实施的应急处置措施寻找到法律依据似乎不成问题。但应当注意的是，并不是所有类型的抽象性文件均有权对应急处置措施作出规定，无权导致无效，而无效可能会使应急处置措施无法可依。因此，何种抽象性文件有权对应急处置措施急需要明确，下文将会进行具体论述。

二、应急处置措施的合法要件

具体行政行为作为行政主体实施的职权行为必须符合一定的法律要件，行政行为的法律要件就构成了具体行政行为的依据。通说认为，行政行为的“主体合法、内容合法、程序合法、形式合法，构成了行政诉讼合法性审查的基本标准与进路，也是维持判决必须符合的基本条件”［14］。应急处置措施应当在法律的规制下实施，而其作为一种具体行政行为，行政行为的合法要件原则上也应是应急处置措施的合法要件。

（一）主体合法

根据我国宪法和法律的规定，行政主体在法律、法规授予的职权范围内作出行政行为，是合法的行政行为不可缺少的要件之一。行政机关的法定职权由政府及其部门管辖权、层级管辖权、地域管辖权和法定事项管辖权等四个方面的职权构成［15］。笔者认为，在应急处置措施中，也可以将应急主体的法定职权简化为具有应急处置权和管辖权两类，换句话说，应急主体只有在同时具有应急处置权和管辖权时，应急处置措施的主体要件才合法。

1.应急主体具有应急处置权

行政主体的应急处置权，又可称为法定应急职权，是指法律规定行政主体处理某类应急事务的范围、可以采取的应急处置措施的种类以及幅度。在突发事件应对工作中，负有应急处置职责的行政主体即具有在其职责范围内的应急处置权，当前我国具有应急处置权的主体如下：

第一，各级人民政府及应急管理机关具有应急处置权。在我国，每种类型的突发事件的应对均由相应的应急管理机关负责。应急管理部成立之前，我国实行的是“单灾种”应急管理体制，即大致由每个部门负责一类突发事件的应对。应急管理部于2018年挂牌成立，其整合了13个部门的职能，对安全生产类和自然灾害类突发事件负有应对职责，应急管理部职责之外的突发事件应对工作仍由原来的部门负责，如卫生部门仍负责突发公共卫生事件的应对工作。对某种类型的突发事件负有应对职责的应急管理部门也相应享有应急处置权。值得注意的是，应急管理部的成立并未削弱各级人民政府在突发事件应对中的地位，且随着特大突发事件发生频率的上升，负有统一领导、综合协调职责的各级人民政府应在突发事件应对中发挥更大的作用①国务委员王勇在应急管理部成立后指出，“按照分级负责的原则，一般性灾害由地方各级政府负责，应急管理部代表中央统一响应支援；发生特别重大灾害时，应急管理部作为指挥部，协助中央指定的负责同志组织应急处置工作，保证政令畅通、指挥有效”。因此，各级人民政府享有应急处置权。。在实践中，县级以上人民政府往往成立应急指挥机构负责统一领导、协调突发事件的应急处置工作。应急指挥机构由各类相关单位的有关负责人组成，在统筹协调实施应急处置措施方面更加具有优势。应急指挥机构毫无疑问享有应急处置权，但绝大部分的应急指挥机构均是为应对特定突发事件组成的临时机构，在主体地位方面，笔者认为，应视为其受到了同级人民政府的委托。

第二，被授权组织在被授权范围内具有应急处置权。所谓被授权组织，是指法律、法规将某项行政管理职权授予其行使的社会组织，该社会组织能以自己名义行使此项职权，但不能交由其他社会组织或者个人代行。此类授权主要有两种形式：一是法律、法规明确规定，授予某一类社会组织行使某项行政管理职权；二是法律、法规及国务院决定中规定，国务院各部门或者县级以上人民政府可以将某项行政管理职权授予社会组织。在突发事件应对中，最典型的被授权组织当属医疗机构和社会应急力量。医疗机构一般在突发公共卫生事件中享有应急处置权，如《传染病防治法》第三十九条即规定医疗机构应当对甲类传染病病人、病原携带者、疑似病人等采取隔离治疗措施，对医疗机构的授权属于授权的第一种形式。当前，社会应急力量在突发事件应急处置中发挥着越来越重要的作用，社会应急力量可以在2008年汶川地震中采取救助措施，也可以在新冠肺炎疫情防控过程中采取保障措施。总体而言，当前我国的社会应急力量应当有权采取紧急救助措施、保障措施，也可以协助应急管理机关采取行政强制措施。对社会应急力量的授权属于授权的第二种形式。应当注意的是，并不是所有的社会应急力量均享有应急处置权，社会应急力量由应急管理部以及各地的应急管理部门进行管理，只有通过应急管理部门以特定方式遴选后的社会应急力量才能获得授权。

第三，其他主体在其权限范围内具有应急处置权。除各级人民政府、应急管理机关以及被授权组织外，还存在其他主体能够实施应急处置措施。比如，村（居）民委员会是村（居）民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，在突发事件发生时，其有权在其村（居）民自治范围内实施应急处置措施。在新冠肺炎疫情防控过程中，村（居）民委员会在人民政府的指导下，协助人民政府采取交通限制、居家隔离等应急处置措施。基层群众性自治组织制度符合我国的国情，在新冠肺炎疫情防控过程中，村（居）民委员会干部的恪尽职守是封锁等措施得以严格执行、疫情在短时间内得到基本控制的关键因素之一。除村（居）民委员会外，仍可能存在其他主体有权采取应急处置措施，如应急主体委托其他主体采取应急处置措施，则其他主体在其被委托权限内享有应急处置权。应急处置措施是一种具体行政行为，在辨别实施应急处置措施的主体是否具有应急处置权时，应适用行政法中的行政主体理论。

2.应急主体具有管辖权

行政机关必须对于某件事情有进行处理决定的权力，然后才能做出具体的处理决定［16］。行政机关的“有权”是指行政机关同时具有法定职权和管辖权。所谓管辖权，是指不同层级、不同地域的行政主体之间的行政管理权限的分工，又可分为层级管辖权和地域管辖权。在突发事件应急处置中，同样存在管辖权的划分①比如，《突发事件应对法》第七条第一款规定，“县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责；涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同的上一级人民政府负责，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责”。。原则上讲，应急处置措施同其他具体行政行为一样，应急主体仅能在本行政区域内行使应急处置权。但是，突发事件往往具有地域性，如在新冠肺炎疫情防控中，武汉的确诊病例占到全国本土确诊病例的六成以上，应急处置的强度已经远远超出当地应急主体的应急能力，因此，中央调派大量应急救援队伍驰援武汉，其中采取应急处置措施的主体在武汉也应享有应急处置权，此为应急处置措施中管辖权的例外情况。

在突发事件应对过程中，存在一些因管辖权不明而使应急处置措施遭到合法性质疑的情况。如在疫情防控中，重庆市政府委托企业订购了一批口罩，在通过快递自云南瑞丽发往重庆时，云南省大理市卫生健康局于2020年2月2日出具《应急处置征用通知书》，将该批口罩予以应急征用。一般情况下，有权实施应急征用的行政主体仅能在其管辖地域内采取应急征用措施。如同样在疫情防控中，上海市经济和信息化委员会经上海市人民政府授权，紧急征用了上海莱士血液制品股份有限公司的药品及生产能力。与一般情况不同的是，大理市卫生健康局应急征用的对象是运往重庆途经大理的物资，且不讨论此次应急征用的主体是否适格、决定是否合理，很多人对能否将途经的物品进行征用也存在疑问。有学者表示，依据《传染病防治法》第四十五条的规定，县级以上地方人民政府只有权在本行政区域内征用物资。处于运输过程中的快递属于跨区域物品，因此，征用权属于国务院，大理市卫生健康局无征用的管辖权［17］。笔者认为，地方人民政府在本行政区域内具有管辖权，运输过程中的快递经过本行政区域时，也当然享有管辖权。另外，应急征用是在突发事件应对过程中采取的应急处置措施，本身具有紧急性，为有效应对突发事件，原则上在必要情况下应当有权对途经的物品进行征用。本案中应急征用行为的违法之处在于主体无法定职权、征用行为严重不合理，管辖权方面并不存在问题。

（二）内容合法

1.应急处置措施具备有效依据

突发事件的应对应坚持依法而为，应急处置措施的实施应具备法定依据。上文已述，应急处置措施大致包括救治措施、强制措施和保障措施，且存在大量抽象性文件予以明确规定，此处不予赘述。但应当注意的是，应急主体采取的应急处置措施不仅应具有法律依据，而且该依据应当是有效的。依据的有效是应急处置措施具备法定依据的前提。

依据的有效即应急主体采取应急处置措施所依据的抽象性文件有权对应急处置措施作出规定。何为应急处置措施的有效依据呢？笔者认为，该依据应当同时具备两个方面：一方面，《突发事件应对法》第四十八条规定，突发事件发生后，应“依照本章的规定和有关法律、法规、规章的规定采取应急处置措施”。因此，原则上只有法律、法规、规章才能成为应急处置措施的有效依据。另一方面，根据我国《立法法》第八条的规定，对限制人身自由的强制措施和对非国有财产的征收、征用等事项只能制定法律，在应急处置中采取该类措施也只能以全国人大及其常委会制定的法律为依据。但是，上述规定并不代表法律、法规、规章外的其他规定是无效的，应急主体依据法律、法规、规章作出的更为具体的规定原则上也能在本行政区域内得以适用。

笔者选取了新冠肺炎疫情防控过程中的两个典型的应急处置措施来看其是否具有有效依据：（1）为有效切断病毒传播途径，坚决遏制疫情蔓延势头，确保人民群众生命安全和身体健康，武汉市新型冠状病毒感染的肺炎防控指挥部于2020年1月23日发布《市新型肺炎防控指挥部通告（第1号）》，通知自2020年1月23日10时起，全市城市公交、地铁、轮渡、长途客运暂停运营；无特殊原因，市民不要离开武汉，机场、火车站离汉通道暂时关闭［18］。该封锁措施也就是著名的武汉“封城”。武汉“封城”是否具有有效依据呢？《传染病防治法》第四十三条对特定情况下的封锁措施作出了规定①《传染病防治法》第四十三条第二款规定：“省、自治区、直辖市人民政府可以决定对本行政区域内的甲类传染病疫区实施封锁；但是，封锁大、中城市的疫区或者封锁跨省、自治区、直辖市的疫区，以及封锁疫区导致中断干线交通或者封锁国境的，由国务院决定。”。第一，《传染病防治法》是全国人大常委会制定并通过的法律，有权对封锁措施作出规定；第二，对乙类传染病中传染性非典型肺炎，应当采取甲类传染病的预防、控制措施②参见《传染病防治法》第四条。，因而在新冠肺炎疫情防控过程中可以采取封锁措施；第三，封锁措施虽然在名义上是武汉市疫情防控指挥部作出的，但实际上是中央决定并批准的。因此，武汉“封城”具有有效依据。（2）为进一步加强集中收治隔离工作，武汉市新型肺炎防控指挥部作出《关于征用部分学校作为新型肺炎疫情防控集中隔离场所的通知》（武防指〔2020〕12号），征用部分武汉高校作为集中隔离场所。征收、征用是法律保留事项，《突发事件应对法》和《传染病防治法》均对应急征用作出了规定。《传染病防治法》第四十五条规定，“县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备”，武汉市新型肺炎防控指挥部作为武汉市人民政府委托应对新冠肺炎疫情的机构，有权采取应急征用措施，该应急征用具有有效依据。

2.应急处置措施符合适用条件

行政机关对某类事务有管辖权，并不意味着在特定案件中行使权力符合条件［19］。在突发事件应对中，法律虽然赋予了应急主体采取应急处置措施的职权，但同样对该职权的行使设置了前提条件，不符合适用条件而实施的应急处置措施同样是违法的。以突发公共卫生事件为例，应急主体在应急处置过程中可以采取救治措施、强制措施和保障措施，但《传染病防治法》对上述措施的适用条件也作出了规定。比如，《传染病防治法》第四十一条对隔离措施所规定的适用条件为“已经发生甲类传染病病例的场所或者该场所内的特定区域的人员”，原则上在非甲类传染病疫情防控过程中应急主体便无权采取隔离措施。当然，该法又规定“对乙类传染病中传染性非典型肺炎、炭疽中的肺炭疽和人感染高致病性禽流感，采取本法所称甲类传染病的预防、控制措施”，因此，在新冠肺炎疫情防控中应急主体也有权采取隔离措施。又如，《传染病防治法》第四十五条对应急征用所规定的适用条件为“传染病暴发、流行时，根据传染病疫情控制的需要”，征用对象为“调集人员或者调用储备物资，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备”，上文所述的上海市经信委对上海莱士公司药品及生产能力的征用以及武汉市新型肺炎防控指挥部对部分学校的征用均符合法律所规定的适用条件。应当注意的是，突发事件应急处置具有紧急性，应急主体在应急处置过程中自由裁量的空间也自然较大，法律并没有对所有的应急处置措施均明确规定适用条件，在无法律明文规定时，应急主体应遵循合理行政原则，使应急处置措施的作出具有适当性。

（三）程序合法

具体行政行为的实施和实现都处于一个复杂的运行机制中，这个机制的外在形式就是程序规则。也就是说，具体行政行为的实施和实现是在外在程序规则的作用下有序进行的。所谓行政程序，就是如何完成实体内容的特定方式、步骤、顺序和时限。换言之，行政程序在表现行政管理事务时，以特定的方式、步骤、顺序、时限为基本要素。通说认为，行政行为的形式也属于行政程序的范畴。当法律要求某种行为必须符合一定的程序时，程序就是对实体活动的约束。程序与实体同等重要，程序的不当必然导致实体结果的不公正，程序的违法同样会导致行为的最终违法［20］。

应急处置措施作为一种具体行政行为，其实施也应受到正当程序原则的规制。但与其他行政行为不同的是，应急处置措施是为应对突发事件而采取的一种紧急措施，紧急性是其典型特征。通常情况下，行政行为的作出需要严格遵照法律明文规定的程序，如行政机关在对特许经营事项进行招投标过程中，行政机关在与相对人最终签订特许经营协议前需要严格遵照事项的提出、公开招标、审核投标人资格、评审委员会的评估及公布中标结果等程序。法律对行政程序的设定目的在于防止行政主体滥用职权、保护行政相对人的合法权益以最终最大限度维护社会公平正义。但是，严格的程序限制势必会造成行政主体的相对低效，而行政主体负有公共治理职责，行政权在其运作中要以为社会公众提供最大范围的社会服务并创造更多的社会财富为原则，由此出发，效率便是人们对行政权的基本定位。本质上，效率和程序的选择其实是一个价值冲突及衡量的过程，在常态情况下，我们可以通过牺牲一定的效率来实现程序上的正义，而在突发事件应急处置过程中，应急主体采取应急处置措施的速度可能会决定公民的人身和财产遭受损害的程度，效率此时便是第一位的。

在突发事件应急处置中，效率的第一位要求法律减少对应急主体采取处置措施时程序上的限制，并赋予应急主体更大的自由裁量权，但这并不意味着自由裁量权是无边界的，应急处置措施的实施仍需受到必要的程序限制。笔者认为，在对应急处置措施进行程序上的规制时，应当注意以下几个方面：第一，依照突发事件类型区分应急处置措施实施的紧急性程度。所有突发事件的应对虽然均具有紧急性，但不同类型的突发事件应对的紧急性程度也有所不同。比如，在地震等自然灾害类突发事件的应急处置过程中，公民的生命随时会遭受到死亡的威胁，以最快的速度寻找并救出伤员是最为紧急的任务，行政程序应当尽可能地避免对应急处置措施的实施造成限制；而在突发公共卫生事件中，疫情防控可能是一个较为长期的过程，某些应急处置措施的实施也需遵循必要的程序。第二，应急处置措施的实施可以不受非必要程序的限制。比如，行政征用的程序一般包括征用申请的提出或者通知、公共利益目的认定、征用范围的裁决、赔偿金的裁决、补偿金的给付和征用的完成五个步骤［21］，但在应急征用中，可以省略公共利益目的认定等程序，事后再履行对征用范围的裁决、赔偿金的裁决等程序，也可以对征用申请的提出或者通知的书面形式进行事后补正。第三，采取应急处置措施需要得到上级批准的，必要情况下可以未经批准立即采取应急处置措施①比如，《传染病防治法》第四十一条规定：“对已经发生甲类传染病病例的场所或者该场所内的特定区域的人员，所在地的县级以上地方人民政府可以实施隔离措施，并同时向上一级人民政府报告；接到报告的上级人民政府应当即时作出是否批准的决定。上级人民政府作出不予批准决定的，实施隔离措施的人民政府应当立即解除隔离措施。”。第四，采取应急处置措施需要受到以下几个行政程序基本原则的限制：一是行政机关的独立和中立；二是信息公开；三是平等对待［22］。第五，在法律未对应急处置措施的程序作出规定时，应急主体在自由裁量权范围内采取的应急处置措施的程序应受到合理行政原则的规制。

三、应急处置措施的合理性规制

行政行为的主体、内容、程序等要件均应符合法律的规定，这是传统意义上的合法性原则对行政行为的要求，也是依法行政原则的底线要求。但是，传统合法性原则仅要求行政行为形式上的合法，随着自由裁量权的滥用和怠用等问题的不断出现，学者们提出国家行使权力要受到法的价值的约束，应将实质正义与法律安定性作为法治国追求的目标，实质法治国理念应运而生［23］。实质法治的要求是行政主体作出行政行为不仅要遵循合法性原则，也要遵守合理性原则。所谓合理性原则，是指行政主体不仅应当按照法律法规规定的条件、种类和幅度范围作出行政行为，而且还要求这种行为符合法律的意图和精神，符合公平正义等法律理性［24］。通说认为，合理性原则是行政主体行使法律法规规定的自由裁量权时应当遵循的基本准则。

何为自由裁量权？对自由裁量权最通行的定义是行政机关在法律规定的范围内选择作出一定行为的权力［25］。它具体表现为两种情况：一是行政机关决定是否采取某个法定措施，此谓“决定裁量”；二是在各种不同的法定措施中，行政机关根据案件的具体情况选择哪一个，此谓“选择裁量”［26］。现代社会行政管理和服务的复杂性决定了行政机关必须有一定的裁量空间［27］，但是，自由裁量的范围不是没有边界的，其应受到合理性原则的规制。在突发事件应对领域，应急处置措施是应急主体在突发事件应急处置过程中实施的一种行政行为，相比于其他行政行为，突发事件的紧急性和紧急状况的不可预测性使得法律不得不赋予应急主体更大的自由裁量权，相应地，合理性原则在应急处置措施的规制中就具有更重要的地位。有学者认为，评判行政行为合理性的考虑因素大体上可以归为以下几个方面：1.有没有考虑依法应当考虑的因素；2.处理方式是否违反比例原则；3.有没有正当理由的区别对待；4.是否违背业已形成的裁量准则［28］。考虑到裁量准则在突发事件应急处置中形成的难度，笔者认为，以下三个方面应当作为评判应急处置措施是否符合合理性原则的标准：

（一）应急处置措施必须仅考虑相关因素

每种应急处置措施的实施均有其前提条件，即便是同一种应急处置措施，情况的不同也会导致该措施实施程度的不同。所谓考虑相关因素，是指应急主体在决定是否采取应急处置措施以及采取何种程度的应急处置措施时，只应考虑法律规定的或符合理性的因素，而不应考虑其他与之无关的因素。比如，《传染病防治法》第三十九条规定，医疗机构发现甲类传染病时，应当及时对病人、病原携带者、疑似病人采取隔离治疗措施。因此，医疗机构在决定是否采取隔离治疗措施时，只应考虑下列因素：第一，该传染病只能为甲类传染病和可以采取甲类传染病防控措施的乙类传染病，对其他乙类或者丙类传染病病人，只能采取必要的治疗和控制传播措施，而不应采取隔离治疗措施。第二，只能对病人、病原携带者以及疑似病人采取隔离治疗措施，且疑似病人确诊前只能在指定场所单独隔离治疗，而不能因为无关因素对上述三者以外的其他人也采取隔离治疗措施。又如，《突发事件应对法》第四十九条规定，自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后，可以关闭或者限制使用有关场所，此时相关应急主体应当考虑的因素是有关场所的继续开放是否有可能会进一步扩大突发事件造成的损害，应急处置人员如果因为与有关场所的负责人结有私仇，为打击报复而以应急处置为由关闭或者限制使用该场所，则显然考虑了无关因素，不符合合理性原则。应当注意的是，法律可能会对应急处置措施的相关因素作出明确规定，也可能只作出了原则性的规定，甚至有可能未作出任何规定。当法律只作出原则性的规定，或未作出任何规定时，应急主体应当理性决定是否采取应急处置措施以及采取何种应急处置措施。

（二）应急处置措施应当符合比例原则

比例原则发源于行政法，与行政法的调整对象和理论基础牢牢契合，其以“最小侵害”为核心，要求行政机关在可能达致目的的手段群中选择一个对相对人权益侵害最小的手段［29］。比例原则强调行政手段和行政目的、公共利益与私人利益之间的均衡关系，所以也有学者把它称为行政均衡原则。在突发事件应对过程中，应急处置措施的实施往往会对相对人的权益造成一定程度的损害，因此，应急处置措施也应符合比例原则。通说认为，比例原则有合目的性、适当性和最小损害三个基本内涵，应急处置措施也应符合三个基本内涵的要求以最终符合比例原则。

第一，应急处置措施应当符合法律的目的。每一部法律都有其立法目的，立法目的的设定，对于这个法律的内容具有决定性的意义［30］。突发事件应对法是为了维护公共安全和社会秩序，确保突发事件在最快的时间内得以最完善的处理而制定的一系列法律，因此，如果应急处置措施的实施有助于突发事件的应对，则符合突发事件应对法的立法目的，反之，应急处置措施不符合立法目的。比如，在新冠肺炎疫情防控过程中，中央对武汉采取了封锁措施，但封锁的目的是“为有效切断病毒传播途径，坚决遏制疫情蔓延势头，确保人民群众生命安全和身体健康”，因而该措施符合法律目的。第二，应急处置措施应当具有适当性。所谓适当性，是指采取应急处置措施的种类及程度不仅应符合法律目的，而且应当与突发事件的危害程度相匹配，既不能对危害较小的突发事件采取异常严格的处置措施，也不能对特大型突发事件采取远不足以应对的处置措施。还以对武汉采取的封锁措施为例，封锁一座省会城市是一项极为重大的应急处置措施，武汉“封城”引起了全世界的注意，但正如上文所述，“封城”如果再推后5天，全国到3月份后的发病峰值可能有17万，因此，对武汉采取封锁措施是我国的新冠肺炎疫情得到快速控制的关键原因之一，该应急处置措施具有适当性。相反，相较于重庆，云南所受疫情的影响较小，大理市卫生健康局在此种背景下仍征用了重庆市政府订购的口罩，显然就不具有适当性。第三，应急处置措施应当是对相对人权益侵害最小的手段。“最小损害”与“适当性”在某种情况下具有一定的相似性，但还是具有不同之处。“最小损害”要求应急主体在实施应急处置措施时能不损害就不损害相对人的私人权益，在不得不损害的情况下要选择对相对人侵害最小的方式。比如，应急主体在采取保障措施时，国家储备的应急物资足够，就不得随意征用非国有性质的应急物资。又如，在新冠肺炎疫情防控过程中，应急主体采取一定程度的限制聚集措施是有必要的，但为疫情防控打砸家庭娱乐使用的麻将桌显然就对相对人的权益造成了不必要的侵害，属于严重违反比例原则的情形［31］。

（三）应急处置措施必须符合公平原则

公平原则是行政法的一项基本原则，它的基本精神是要求行政主体及其工作人员办事公道，不徇私情，平等对待不同身份、民族、性别和不同宗教信仰的行政相对人［32］。在突发事件应对中，应急处置措施的实施也应受到公平原则的规制，即对在同等情况下的相对人应采取同等的应急处置措施。比如，在新冠肺炎疫情防控初期，巨大的感染人数使得武汉市医疗机构的救治能力显著不足，在此种情况下，应急主体不能因为病人的特殊身份或具有特殊关系而进行选择性的检测和救治，而应根据正常的医疗秩序进行接收和救治，以符合公平原则的要求。又如，《传染病防治法》要求应对甲型传染病病人、病原携带者以及疑似病人采取隔离治疗措施，应急主体应当在符合比例原则的情况下根据法律规定合理选择隔离场所，并对同等情况下的病人采取程度相同的隔离手段，不能要求此病人在家自行隔离，而要求其他病人进行集中隔离。在隔离费用方面，不能让此病人的隔离费用由国家负责，而让其他病人费用自理。当然，公平原则的另一层含义就是不同情况下的区别对待，应急主体在采取应急处置措施时应合理判断是否为“同等情况”，以使应急处置措施符合公平原则的要求。

四、结语

在新冠肺炎疫情防控过程中，各级党委、政府的高效应对使得疫情在短时间内得到了有效控制，同时也向全世界彰显了中国特色社会主义的制度优势。但应当注意的是，突发事件应对工作应当坚持依法防控、系统治理，应急处置措施的实施也应当坚守法治底线，受到法律的合理规制。应急处置措施应当具备合法要件，也应当符合合理性原则的要求，本文仅是对应急处置措施的法律规制问题进行了初步的探索，在此次疫情防控中，还有一些已经暴露出来的应急处置措施方面的问题急需得到制度上的完善。比如，法律是否需要对疫病预防控制机构的应急管理体制进行重构，是否应当将行政主体采取应急处置措施不力或不作为纳入行政公益诉讼的范围，均是值得认真探讨的课题。