构建卫生应急管理培训体系的探讨

贾小婷 努兰别克·哈森别克 许培海 董泽宇 朱 庆 张 溦 朱 榆 尹艳红

1.国家卫生健康委干部培训中心（国家卫生健康委党校），北京 100024；2.中共中央党校（国家行政学院）应急管理教研部，北京 100089；3.中共中央党校（国家行政学院）公共管理教研部，北京 100086

新冠肺炎疫情是对我国公共卫生治理能力的突击大考，也是对国家治理体系和治理能力的压力测试[1]。习近平总书记强调要完善重大疫情防控体制机制，健全公共卫生应急管理体系。干部是卫生应急管理体系的关键力量，着力建设与当前发展相匹配的卫生应急管理干部队伍[2]，至关重要。

卫生应急管理培训是促进卫生应急管理体系现代化、加强领导干部应急管理能力建设的重要途径和关键举措[3]。因此，在国家公共卫生安全战略背景下，构建卫生应急管理培训体系，加强培训规范化、标准化建设势在必行。

1 卫生应急管理培训体系及其必要性

1.1 卫生应急管理培训体系及构成

卫生应急管理是应用多学科知识、方法、技能、工具，在突发公共卫生事件预防、发现、处置、重建各环节和突发事件紧急医疗救援中为保障人民利益、维护社会稳定、保护人民生命安全而采取一系列活动。

卫生应急管理培训体系是通过科学规范的管理制度和操作流程，确保卫生应急管理培训顺利开展并取得良好培训效果，具体包括组织体系、课程体系、教学方式、师资队伍体系、效果评估体系、支持体系等内容。

1.2 构建卫生应急管理培训体系的必要性

构建卫生应急管理培训体系是保障人民生命安全和身体健康的迫切需要。近30 年来，全球出现40 多种新发传染病，并以每年至少新发1 种的态势发展，成为全球公共卫生的重点和难点领域[4]。在我国，突发急性传染病威胁持续存在，远距离传播风险不断增加，SARS、甲型H1N1 流感、H7N9、新冠肺炎等突发公共卫生事件严重危害人民群众生命安全和身体健康。只有完备的卫生应急管理体系，才能为人民健康提供有力保障。卫生应急管理培训体系建设是巩固完善卫生应急管理体系的基础工程。

构建卫生应急管理培训体系是健全卫生健康治理体系、提升卫生健康治理能力的客观要求。卫生健康治理体系建设的根本目标是维护和增进人民健康。抗击新冠肺炎疫情，是对卫生健康治理体系、治理能力的一次大考。在积极应对的同时，要放眼长远、总结反思，针对疫情暴露出来的短板和不足，加强卫生应急管理干部队伍建设，通过构建卫生应急管理培训体系，科学规范开展相关培训，为提高卫生健康治理能力提供保障。

构建卫生应急管理培训体系是防范化解重大风险挑战、维护国家安全的重要举措。重大突发公共卫生事件不仅严重影响人民群众的生活，还对经济社会发展、对外开放和国家安全产生深远影响，构成潜在威胁。因此，必须坚持底线思维，完善卫生应急管理体系，时刻防范卫生健康领域重大风险。这就要求领导干部具备应对突发公共卫生事件的知识与素质，具备舆情分析、风险评估、组织协调、应急处置等能力，为构建卫生应急管理培训体系指明了方向[5]。

2 卫生应急管理培训现状及问题

2.1 培训现状

2020 年6 月—7 月，本研究抽样调查了国家卫生健康委和北京、吉林、黑龙江、浙江、湖北、广东6 省（市）各级卫生健康委、医疗机构、疾病预防控制机构以及各级党校（培训中心），分别对卫生健康系统15 570 名干部、干部教育培训机构940 名干部进行了问卷调查；对142 名干部进行深入访谈。

通过培训机构调查发现，59%的机构近5 年举办过卫生应急管理专题培训。其中，办过5 次的机构占16.7%，人数在50 人左右。7 d 以下的培训占92.9%。其中，3 d 及以下最多（48.2%）；4～7 d 次之（44.7%）。

师资以卫生健康系统各级领导干部为主（50.5%）；其次为本单位和高校师资，分别为48.2%、30.9%。通常采用的培训形式是专题讲座（55.5%）和案例教学（41.7%）；也采取模拟演练（26.6%）、现场教学（18.1%）、小组研讨（15.1%）及学员论坛（6.9%）。

课程方面，应急处置培训最多（54.6%）；其次为政策理论、法律法规、应急预案、舆情沟通，占30%～45%；社区防控、预防准备、体制机制、监测预警、价值理念分别占19%～27%；物资管理培训最少，仅为9.2%。培训效果体现为知识扩充、理念提升、能力提升和价值塑造，分别占44.3%、44.0%、42.6%、42.2%。

对卫生健康系统干部的调查发现，41.5%的干部近5 年参加过卫生应急管理培训，其中，3 d 及以下的培训占29.3%，4～7 d 的为7.5%，8～15 d 的为2.9%，仅有1.8%的干部参加过16 d 以上的培训。

2.2 存在的问题

覆盖范围有限，以短期专题培训为主，缺少系统长期培训，重点岗位和基层一线培训较少，缺乏围绕国家公共卫生安全战略和卫生健康中心工作的高级研修。培训数量、规模、频次及时间均不能满足日益增长的需要。

培训内容设置不合理，侧重理论学习，以强调基本原则、解读法律法规为主，忽视经验介绍和处置演练。缺乏对培训共性需求的把握，不能根据形势、需求变化及时更新。

培训方式枯燥单一，以专题讲座为主，对模拟演练、现场教学、案例分析等方法的运用比较欠缺，不能适应卫生应急管理培训形势与需求。

培训师资力量薄弱，不仅缺乏专职教师，兼职师资也以卫生健康系统各级领导为主，实战经验相对不足，理论与实际联系不紧密。

3 构建卫生应急管理培训体系的思考

卫生应急管理培训是一项综合性强、涉及面广、持续时间长的系统工程。因此，基于我国卫生应急管理培训现状及培训需求，借鉴发达国家应急管理培训体系经验，探索构建以培训需求为导向，党委领导、政府牵头、各单位协同、培训机构负责的卫生应急管理培训体系，对于提高我国卫生应急管理培训水平、构建卫生应急管理培训新格局、为维护人民健康提供坚强的干部队伍保障具有重要的现实意义。

3.1 健全组织规划体系

培训主管部门负责培训总体安排及组织调训，履行宏观指导、制度建设、协调服务、督促检查等职能[6]。培训实施机构以党校（行政学院）、干部学院、培训中心为主，高等院校、科研院所为辅，承担教材编写、课程设置、师资配备、网络培训平台建设等任务[7]。培训单位负责组织干部参加培训，并在需求调研、质量评估等方面提供相应支撑工作。

成立应急管理培训工作领导小组，加强对培训的组织领导[8]。将应急管理培训纳入党委（党组）工作目标责任制，明确“一把手”责任，并把参训情况作为领导班子考核和干部提拔任用、年度考核的重要内容[9]。在干部教育培训机构设置应急管理培训办公室，定期组织召开会议，研讨培训重点、难点问题。

坚持完善组织调训制度，推行自主选学，扩大干部选择培训内容、时间的自主权[10]。探索整建制应急指挥部调训、跨部门混合调训、在岗演练培训等，推进各类应急管理培训联合演练，实现调训与演练、脱产与在职、中长期系统与短期专题培训相结合[11]。

将卫生应急管理纳入干部培训必修课程。加强科普宣传教育培训。教育部门负责学校卫生应急教育，开设相关课程，定期组织演练，培养学生的应急意识和应对能力。政府部门通过广泛宣传，普及公共卫生安全、应急管理和自救互救知识，提高公众的危机意识和自救互救能力[12]。

3.2 完善课程及班次体系

以理想信念课程为基础。聚焦干部理论素养和党性修养需求，强化政治理论学习。以增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”为原则，以学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想为首要任务，以坚定理想信念宗旨为根本，加强党的理论教育和党性教育[13]。

以基础理论及专业能力课程为主体。根据岗位、职能要求，以及能力水平设置培训内容。如司局级干部以政策理论为主；处级干部侧重管理知识培训；科级及以下干部围绕执行操作进行设计。管理岗位主要以政策理论和管理知识为主；专业技术、工勤技能岗位则以执行操作为重点。

以基本素养课程为补充。如宪法法律法规；经济、政治、文化、社会等基础知识；互联网、大数据、云计算、人工智能等新知识、新技术；公共行政学、现代管理学、组织学、心理学等，完善知识体系，提高人文素养，提升领导水平[14]。

建立常态化班次体系。定期举办卫生应急管理专题及示范培训。探索开展整建制培训及跨部门、区域、层级的联动培训，建立军地联合培训机制，组织开展应急管理专家、应急救援社会组织、救援队、志愿者专题培训。

3.3 加强师资队伍及教材体系建设

建立专兼结合的师资队伍。拓宽兼职教师遴选渠道，建设高层次、开放式、动态型兼职教师库[15]。既包含党政领导干部、理论大家、知名专家学者等，又兼顾中层干部及基层一线骨干[16]。

注重师资培养和管理。通过在职进修、挂职锻炼、业务交流、学术会议等方式，提高师资能力与素养[17]。组建卫生应急管理培训研究团队，打造功底扎实、经过专业训练、掌握现代培训理念、熟悉卫生应急工作形势的培训研发队伍。提高培训管理队伍职业化、专业化水平，完善培训管理制度[18]。

推进教材标准化建设。成立编审委员会，制订教学大纲和要点，细化教学计划和方案，明确教学过程和路径[19]。重点开发理论实践创新精品课程配套教材，推出涵盖卫生应急业务、反映卫生应急工作特点与成效的基础知识读本、工作手册、案例库等。

3.4 创新教学方式与平台体系

根据能力需要，选用教学方式。政治能力建设以专题讲座为主，辅以案例教学、现场教学、小组研讨等。综合能力建设多采用案例教学，配合使用模拟演练、现场教学、专题讲座等。专业能力建设侧重模拟演练，辅以案例教学、现场教学及专题讲座等。培训中注重情景模拟、角色扮演和桌面推演等方法的使用。

探索线上线下相结合的培训模式，建设集优质课程、培训管理、网络互动、终身学习等为一体的远程培训学习平台[20]。通过线上报名、自主选课、在线学习、结业考核、在线取证，满足个性化需求，缓解工学矛盾，提高学习便捷性和吸引力[21]。

继续推进卫生应急综合培训演练中心建设，包括模拟处置情景的演练教室建设和利用现代信息技术开发各种案例教学软件、建立模拟指挥系统，以及GIS 应用等[22]。通过实际操作、虚拟仿真技术配合模拟演练、环境体验等，提高卫生应急管理水平和能力。

3.5 健全考核评估体系

建立培训考核量化标准。重点岗位、新任职、基层一线干部均应参加一定学时的专题培训。同时，开展进阶式能力培训，实行学时学分累积制，建立覆盖干部职业生涯的继续教育培训体系，推行终身学习、在岗培训。

制订考核指标体系，加大考核力度，包括参训情况、知识掌握程度、学习态度、学习表现、学风作风以及解决问题的能力。根据层级、岗位，制订能力能级标准。建立干部能力素质指标体系，研发测评软件，对不同层级、岗位干部进行能力评估[23]。

建立培训信息系统。记录参训干部基本信息和培训信息，形成个人培训基础数据和卫生应急管理培训工作大数据，为实施精准培训、个性化培训提供数据支持[24]。建立培训、考核、选拔任用对接机制。将参训情况作为干部考核、提拔、任用的硬性标准[25]。

3.6 完善保障体系

完善卫生应急管理培训法律法规，明确培训主体权利义务等，对培训目标、内容、形式、种类、方法、管理体制、经费来源、师资条件、考试考核、培训与任职升迁的关系、培训奖励与罚则等作出明确规定，为培训工作提供操作指南[26]。

建立专项经费保障制度。将培训经费列入政府年度财政预算，并随财政收入增长逐步提高，保障专款专用。鼓励社会力量参与，通过动员社会组织、企业设立培训奖学金或赞助等形式，补充培训经费。

建立教学组织管理制度。完善激励考核机制，推进课程开发、教材编写、教学研究。完善教学质量评估机制，以学员评估为主，结合专家及管理人员评估，以评促改、以评促建。完善教学研究机制，坚持集体备课、课前试讲等。完善培训需求调研机制。及时掌握新形势、新要求，结合组织、岗位和个人需求，开展调研。

建立督学制度。培训主管部门负责综合、专项督查，培训机构主要开展日常督查。督查内容以跟踪工作落实情况为主，督导评估参训率、学习完成率、课程设置合理性等，定期督查教学质量、管理水平。将督查结果作为考核指标，督导落实培训效果[27]。