大城市网约车政策差异化及影响因素分析※

●段琳瑛 李书巧

一、前言

网约车，即网络预约出租汽车的简称，它的经营模式主要有顺风车、快车、专车和P2P租车四种，以满足不同层次的出行需求。网约车一经出现，便受到民众的追捧。它解决了传统巡游出租车叫车难、易宰客等痛点，以及诸多产能过剩行业、失业、贫困人口的就业问题。与此同时，网约车的出现与传统经济发生冲突，危害到既得利益群体的利益，造成出租者集体罢工、暴力冲突；性骚扰、凶杀案等增多；加剧交通拥堵；政府监管真空地带，行走在法律边缘；隐私安全受到威胁；消费者权益难以得到有效保护等。如何对网约车进行监管成了政府面临的一大难题。在学术界，网约车的出现引发了学者们的广泛关注并进行了大量研究，但多数研究都是以理论探讨和个案分析为主，更多的是关注网约车监管的必要性和合规性，缺少定量分析，更缺乏对监管政策本身以及背后影响因素的研究。

网约车监管困境的一个重要原因在于政策制定的过程中未能充分协调现实需求、利益相关者以及政府认知之间的矛盾。因此，本文将借助政策文本就文本内容差异化及其背后影响因素的分析，探讨不同因素的内部属性、互动关系及政府行动策略，进而明确治理问题，提出监管创新建议。

二、各地网约车政策的差异化比较

中央政府自2014年7月9日相继出台了多部政策，笔者通过对其主要内容编码梳理得出结论：中央政策整体上是鼓励创新、包容审慎的。总体上承认了网约车的合法地位、鼓励其发展；政策内容宽松，规制较少，虽然对网约车平台、车辆和个人均提出明确要求，但都不严苛；目前的政策也越来越倾向于对监管平台的规制。此外，将更多的权力下放给地方政府，留下了较大的自由裁量空间。

地方政策文本主要在车辆、驾驶员和平台方面做出具体规定，为便于统计，笔者对车辆和驾驶员[1]要求进行赋值，如表1所示：

根据赋值表，我们对地方网约车政策文本内容进行量化分析，统计出各地网约车车辆及驾驶员要求宽严情况：

表1 赋值表

表2 网约车车辆及驾驶员要求宽严程度统计表

通过对网约车政策的赋值统计，可以看出地方政策差异显著，主要表现在以下四个方面：

（一）与中央政策相比，地方政策整体较为严格，监管过度

中央政策主要对车辆的座位数、安全性能、技术性能、行驶里程和年限以及驾驶员的犯罪记录等作出具体规定。而地方政策在此基础上提出了更多要求，对车辆的轴距、排量、车长、价格、号牌以及驾驶员的身份、驾龄、年龄、健康状况、文化程度等提出了更高要求，使得网约车门槛过高，很多车辆和驾驶员被拒之门外，制约了网约车行业的发展。

（二）各地政策宽严不一，标准不一致

从上表中可以看出，地方网约车政策存在四种情形：车辆严格驾驶员宽松，包括深圳、厦门、江门、石家庄、西安；车辆宽松驾驶员严格，如宁波、济南、郑州；车辆宽松驾驶员宽松，有杭州、南京、武汉、成都、兰州等地；车辆严格驾驶员严格，以北京、上海和广州最为典型。总体来看，地方网约车政策形成了这四种宽严不一的情形，对于每一项标准的设定也没有统一规范，各自为政。

（三）政策内容带有身份保护和地域歧视色彩，矫枉过正

部分地市要求驾驶员具有本市户籍，车辆必须是本市号牌，这就意味着外地人员无法从事网约车工作，具有明显的地域保护倾向；还有驾驶员文化程度、健康状况限制以及车辆高价格要求，都会促使这个行业准入门槛提高，难免矫枉过正。

（四）注重对车辆和驾驶员的规制，轻视对平台的监管

从18个城市的政策文本分析来看，各地网约车政策重在对车辆以及驾驶员进行规制，很少提及网约车平台该如何监管。而政府的工作重心恰恰应该放在对平台的监管上，由政府管平台，平台管车辆。

三、网约车政策差异化的影响因素分析

网约车监管政策各地差异较大，与网约车自身的优、劣势有关，也与城市的发展状况、政府认知有关。为进一步探索各地网约车政策差异化的原因，笔者以文中的18个城市为例，对当地实际情况（主要调查统计当地交通资源供给状况、城市拥堵程度、失业率）以及政府利益偏好（主要是既得利益群体施压能力、城市发展政策）进行分析。

（一）各城市交通资源供给情况

图1 各大城市出租车万人拥有辆统计图

根据住建部对城市出租车数量的指导标准（大城市万人拥有量不得低于20），调查的18个城市中只有北京、上海、兰州3个城市出租车万人拥有辆[2]达标，这意味着大多数城市的出租车供给率远低于正常需求。

表3 公共交通供给情况统计

从表6可以看出，北京、上海、广州、深圳轨道交通网络设施完备，运营里程达到全国轨道交通里程总数的46.3%，公交车数量也较多。厦门在建4条轨道交通线路，总里程达到169.2千米。武汉、无锡轨道交通线路较少、里程较短，公交车数量也不多；洛阳和兰州的轨道交通正处于规划和建设初期，投入运营有待时日。

总体来看，东部发达的一线城市交通出行资源供给较为充裕，设施完善，能够更好地满足人们的需求；而中西部省会城市人口较多，与之相对的交通资源供给不足，产生的供需矛盾更加突出。因此，北京、上海、广州更倾向于采取严格的网约车政策，而武汉、成都、无锡、洛阳等更可能采取宽松的网约车政策。

（二）各城市拥堵状况

表4 各大城市交通拥堵与延时指数统计

根据城市公共交通智能化交通运输行业重点实验室与高德地图联合编制的《2016年度中国主要城市公共交通大数据分析报告》[3]显示，北京、济南、兰州全天拥堵指数最高且北京、济南、上海、广州、深圳、杭州交通延时指数最高，意味着这些城市交通拥堵情况严重，出行耗时较长；而宁波、南京、无锡、石家庄、洛阳等地交通拥堵与延时指数较低，城市交通舒缓。政策宽松会导致进入该城市的网约车数量大幅增加，加剧交通拥堵；政策严格则会提高门槛，减少城市网约车数量，缓解城市交通压力。因此，交通拥堵严重的城市可能更倾向于采取严格的网约车政策，而交通舒缓的城市更倾向于采取宽松的网约车政策。

（三）城市失业率调查

表5 城镇登记失业率

2016年国家统计局[4]公布的城镇登记失业率为4.02，调查中的所有城市均达到最低标准。根据表5可知，北京、无锡、郑州失业率远低于其他城市。而上海、厦门、石家庄、武汉失业率相对偏高，尤其是上海市已经超过全国平均标准。网约车的发展带来新的就业机会，因此可以推测，上海、厦门、石家庄、武汉等城市更倾向于采取宽松的网约车政策，而北京、郑州、杭州可能更倾向于采取宽松的网约车政策。

（四）既得利益群体的的抗争

新经济模式的出现往往会对一部分既得利益群体产生影响，造成双方的利益抗争，形成不同的利益集团[5]。而网约车的出现对巡游出租车产生了很大的利益冲击，引起双方矛盾，如出租车罢工、聚众斗殴，共同对政府施压。因此，政府必须出台相应的政策规范双方行为、划分利益奶酪。在这种形势下，政府的政策制定往往更倾向于势力较强、影响较广泛的利益集团一方。据调查，北京、上海、武汉、成都等城市的出租车公司数量均超过100家，南京有20家、无锡26家、厦门5家，因此前几个城市更容易受到巡游出租车公司相关利益群体的施压而妥协，出台严格的网约车政策；后者更容易依据客观需要出台相应的政策。

（五）城市发展政策与政府认知

当前，全国各地都在进行人才大战，通过补贴、放松落户限制等方式吸引人才，如武汉、西安；但与此同时一些超大型城市人口红利已经不复存在，人口与资源的矛盾凸显，不得不采取限制人口的发展政策，如北京、上海、广州。如果网约车政策宽松，便会促使更多人口流入，为城市发展带来更大的压力。网约车作为一个新兴事物，它的发展壮大是好是坏？是要做第一个吃螃蟹的人还是慢慢观望？更新法律法规的成本有多大？后果能否承担得了？利益相关者的施压、对乘车安全和信息泄露的担忧等等，都成为政府制定网约车政策的考量。

四、结论

综合各个因素的分析可知，各地网约车政策差异化与城市交通供需矛盾、交通压力、就业状况、利益集团和政府认知存在莫大的关系：（1）就交通供需矛盾来看，当城市出租车保有量大、公交车和轨道交通供应充分、供需平衡时，发展网约车的必要性低，政策严格；当城市出租车保有量小、公交车和轨道交通供应短缺、供需失衡时，则政策宽松；（2）交通拥堵与延时指数越高，城市交通压力越大，政策越严格；城市交通舒缓，政策越宽松；（3）以就业情况来衡量，城市失业率低、就业充分则政策严格；失业率高、就业岗位少则政策宽松；（4）既得利益集团在一定程度上影响政府的政策倾向，巡游出租车利益集团的势力与影响力越大，政策越严格，反之亦然；（5）城市发展政策与政府认知：两者相一致，政策宽松；两者相悖，则政策严格。具体而言，地方保护主义色彩浓厚、过度担忧安全性问题、监管难度大带来的抵制情绪高涨，或人口过多引起城市发展负面效应时政策就趋向于严格，反之亦然。以上因素并非单独作用，它们往往形成不同的排列组合，共同影响政府的政策变通。

表6 影响因素与政策宽严程度的组合

如表6所示，政策各个影响因素及其宽严程度可组合成32种情形，地方政府会对各项因素进行测评，并赋予一定权重，在此基础上制定或宽松或严格的网约车政策，测评综合结果越趋近于1，政策越严格。其中，北京市最为典型：北京交通资源供给充足、交通拥堵严重、城市失业率低、既得利益集团势力强大、城市发展政策与网约车发展相悖，因此各影响因素赋值为1，综合测评结果为：A＊权重+B＊权重+C＊权重+D＊权重+E＊权重=1，政策“严格”。以上只是在分析各因素综合影响政府网约车政策宽严程度基础上对政府决策方式的一种可能性分析，也为政府决策提供了一种量化分析的思路，其科学性和严谨性还有待进一步探索。

网约车政策的制定与变通往往取决于多重因素的共同作用，既包括客观因素，也包括政府的利益偏好与社会认知等主观因素。由于政策执行的主观性以及政策投放的客体性，中央的同一政策投放到不同地区可能与当地现实情况和政策需求不完全吻合，地方政府凭借自由裁量权根据利益偏好进行政策变通，造成政策或宽或严，差异巨大，偏离初衷。因此，地方政府的政策变通必须控制在政策界线规定的适度范围内，排除利益偏好，审慎调查分析，进行科学决策。无论政策是严是宽，其最终目标都应该服务于民众的需要、城市的发展，并随着社会环境的变化、经验的积累，不断调整现行政策中不相适应的内容。