公务员聘任制试点存在的问题及完善策略研究※

●罗升鸿 钟云华

对于“聘任”一词，与此意思相近的是“聘用”，二者都有“通过合同制确定人事关系”[1]的含义。而公务员聘任制则是一个更陌生的概念。目前有文献资料记载最早试行公务员聘任制的城市是上海——2004年上海市静安区以合同聘任方式聘任了22名聘任制公务员。2006年1月1日《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）正式施行，对公务员职位聘任做出规定，为公务员聘任制试点提供了法律依据。从2011年1月28日《聘任制公务员管理试点办法》印发，到2017年9月19日《聘任制公务员管理规定（试行）》在全国施行，公务员聘任制度日臻完善，全国许多省、市、自治区相继开展或准备进行公务员聘任制试点。

一、公务员聘任制的概念、特征和试点现状

在公务员聘任制试点过程中，公务员聘任的程序、规定和聘任制公务员管理办法不断得以总结、补充和完善，在这一过程中，公务员聘任制的概念也不断得以完善。

（一）公务员聘任制的概念

《公务员法》第九十五条规定：机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。前款所列职位涉及国家秘密的，不实行聘任制。《公务员法》第九十六条第二款规定：机关聘任公务员可以参照公务员考试录用的程序进行公开招聘，也可以从符合条件的人员中直接选聘[2]。此后，《聘任制公务员管理试点办法》、《聘任制公务员管理规定（试行）》都突出了合同管理是公务员聘任制的基础。因此，公务员聘任制是指国家机关根据《公务员法》规定，结合工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，对不涉及国家秘密、专业性较强的职位和辅助性职位，按照平等自愿、协商一致的原则，以合同方式聘用公务员的制度。

显然，公务员聘任制与聘任制公务员是两个不同的概念。《聘任制公务员管理规定（试行）》第一章第二条第一项对聘任制公务员的定义做出了最新的解释：聘任制公务员是以合同形式聘任、依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员[3]。因此不难理解，公务员聘任制是一种制度，而聘任制公务员是一种身份。

（二）公务员聘任制的特征

1.聘任是公务员聘任制的核心

在公务员聘任制之前，传统的公务员制度下选人用人的方式主要有考任制、选任制和委任制：考任制是指采用公开考试、考察的办法录用公务员。近些年，随着公务员招录制度越来越完善，“逢进必考”已经成为许多人的共识，这里的“考”就是指的考试。选任制是指通过选举来确认担任相应职务的公务员，比如县长、市长、省长；委任制是指由任免机关在其任免权限范围内，直接确定并委派某人担任一定职务，比如在某一级行政区划内任命党校校长、发改委主任、农业局局长等。然而，公务员聘任制的核心在于聘任，即通过公开招聘或直接选聘的方式任用公务员，用人导向较为明确，针对性也更强，更加侧重于考核应聘人员的专业技能和工作业绩，即把“德能勤绩廉”中的勤和绩作为考察公务员的重要条件。

2.合同管理是公务员聘任制的基础

与公务员聘任制紧密相连的是实行合同管理。除了公务员法之外，用人机关主要根据《劳动合同法》、劳资双方签订的聘任合同对所聘公务员进行管理；聘任合同明确约定聘任双方的权利义务，载明聘任制公务员的聘期（含试用期）、职位职责、绩效目标、工资福利保险、考核办法和违约责任等；聘任双方根据平等自愿、协商一致的原则对聘任合同进行订立、变更、终止和废除，聘任合同的订立、变更、终止和废除也适用《劳动合同法》，也必须符合《劳动合同法》的相关规定。

（三）公务员聘任制的试点情况

2004年上海市静安区尝试公务员聘任制；2007年，国家人事部决定在上海浦东和广东深圳开展聘任制公务员试点[4]，浦东拿出了6个专业性较强的公务员职位进行公开招聘。此后，浦东的聘任制公务员招聘基本上都是专业性较强的职位；而深圳经过数年探索，从2010年起全市行政机关新进公务员（含参公人员）一律实行聘任制。公务员聘任制呈现出两种模式，即所谓的“浦东模式”和“深圳模式”。2011年以后全国多个地区、多个机关单位开展公务员聘任制试点，相关情况统计如下（表1）。

表1 2007年以来全国公务员聘任制试点情况统计（不完全统计）

正如表1所示，2007年公务员聘任制试点以来，截止2018年12月31日，共计有20个省、自治区、直辖市或副省级城市所属的30多个部门开展公务员聘任制试点，且大多数试点在2011年之后开始。（注：2011年1月中共中央组织部、人力资源和社会保障部印发实施《聘任制公务员管理试点办法》。）

综合2007年以来全国各地聘任制公务员试点招聘职位所涉及的领域，可以发现：借鉴、学习“浦东模式”较多，而“深圳模式”却没有其他单位效仿；参与试点的绝大多数职位涉及的专业性较强，且与市场联系紧密。这意味着用人单位对聘任对象的专业技能和工作能力有更高的要求，招聘单位希望通过聘任的方式，发现符合需要的高层次、专业性人才。

二、国家鼓励开展公务员聘任制试点的目的

传统公务员考录方式在选拔高层次、专业性人才方面存在一定的缺陷，缺乏针对性；同时，公务员人事管理办法也存在一些弊端，公务员队伍长期存在“能进不能出、能上不能下”的现象；中央鼓励各地积极试点公务员聘任制，初衷在于完善选人用人机制，畅通人才流通渠道，探索建立有效的公务员进出机制，“切实提高政府的运行效率”[5]。

（一）健全公务员选人制度，畅通人才流通渠道

中国自1994年公务员制度推行以来，“逢进必考”的理念逐步深入人心，公务员考录方式也已经基本定型。对于广大社会考生来说，要想获得公务员编制进公家的门，必须参加并通过公务员考试、面试、政审考察、体检和公示等一系列程序。当前我国公务员考录类型主要有国考、省考、选调生考试和公安院校公安专业毕业生招录考试。国考是指国家公务员考试，中央国家机关及其直属机构拿出部分岗位面向全国统一招考；省考是指全国各省、自治区、直辖市拿出辖区内部分岗位统一组织公务员考试；选调生考试是面向大学应届毕业生，通过公务员考试和政策导向促使大学毕业生向基层流动，目标在于促进大学生就业和培养党政后备干部；公安院校公安专业毕业生招录考试主要是针对公安院校公安专业的应届毕业生，通过考试的办法将新鲜血液补充到公安机关，主要是公安机关的专业技术类岗位和执法勤务类岗位。

但上述四种公务员考录方式在考试内容上都偏向于基础性知识，考察内容不全面，缺乏选人的针对性。无论是国考、省考、选调生考试还是公安院校公安专业毕业生招录考试，考试的科目主要以行政职业能力测验和申论为主，人民警察职位多一项公安专业科目考试。行政职业能力测验和申论聚焦于法律常识、时事新闻、基础知识和公文写作，这种考试办法适用于通用性岗位，适合大多数社会普通考生，尤其是缺乏工作经验的大学毕业生；但这种考录方式缺乏对招考对象专业水平、实践经历和工作能力的考察，不适合专业性较强的职位，难以发现真正符合需要的人才。

同时，传统的公务员考录方式对高层次、专业性人才进入公务员队伍形成了一定障碍。前面所述的几种公务员考试类型的职位资格条件相对宽松，门槛比较低，针对同一职位许多考生都能获得考试资格，以至于出现“千军万马过独木桥”的现象。这对高素质、专业性人才进入公务员队伍形成了强大的竞争，他们的专业技能在以往的公务员考试方式面前难以发挥作用，更不能形成竞争力。

而公务员聘任制在公务员招录方式上更加灵活，增加了人才选拔的针对性，职位资格条件更加明确、人才类型定位更加精准。聘任机关和单位通过设置较高的门槛和提供更丰厚的薪资待遇，使得符合需求的高素质、专业化人才更容易进入公务员队伍，满足机关对优秀人才的需求，也有利于提高公务员队伍的专业化水平。

（二）增强公务员危机意识，完善公务员进出机制

根据《公务员法》关于公务员惩戒、辞职、辞退的相关规定，一名公务员在日常工作、生活中遵纪守法，按时保质地完成工作任务，不出现严重失误，不在大是大非的问题上犯错，他的职位就是终身制的，他能在工作岗位上干到退休，机关单位也基本不存在裁员的现象。因为公务员工作长期稳定的这种特征，人们常常把公务员工作比作“铁饭碗”。但是“铁饭碗”的存在也导致一部分公务员在工作岗位上缺乏危机感和进取心，长期、单一的工作也消磨掉了他们的工作激情和干事创业的热情，工作效率低下，甚至产生“干与不干一个样、干多干少一个样”的心理。

公务员聘任制通过聘任方式，将在一定程度上打破传统公务员管理模式上的“铁饭碗”，增强公务员的危机意识。公务员聘任制对所聘任的公务员实行合同管理。一旦聘任双方约定的聘期期满，聘任双方必须根据双方协商一致决定是否续约；如果机关单位不愿意继续聘任对方，或者被聘任方未能完成合同约定的工作任务，未能达到预定的绩效目标，都不能续约；合同还对被聘任方转为委任制公务员、辞退等条件做出相应规定。这就迫使被聘任的公务员必须长期保持危机意识，在聘期内勤勉工作、尽职尽责，保持工作效率，不断学习提升，努力保持积极的工作状态和良好的公务员形象。

同时，实行公务员聘任制也有利于完善公务员退出机制，更大程度上实现人才的自由流动。根据《公务员法》相关规定，公务员放弃或者失去公务员身份主要有辞职、离职、辞退和被开除四种方式，离职、辞退和被开除是公务员当事人和机关单位都不愿意看到的，发生概率比较低，辞职则需要经过一套比较复杂的程序和较长的时间，以至于出现公务员本人辞职不成、强行离职的现象。而公务员聘任制实行合同管理，被聘任的公务员如果不愿意续聘，或者有更好的去向，聘期期满之后更容易辞职，相对于传统公务员离职规定更加灵活。这对促进人才流动、实现个人发展都有利。

三、公务员聘任制试点中存在的问题

公务员聘任制目前在许多省份仅仅是在小范围内进行试点，在试点过程中，由于缺乏顶层设计，相应的政策规定不完善，或是审核监督体系不健全或考核标准不明确，实际产生了一些新的问题，一些潜在问题也可能爆发，这些问题在试点推广过程中必须得到解决。

（一）公务员聘任制可能存在“萝卜招聘”[6]

相对于公开考录公务员，公务员聘任制招聘目标更加明确、职位资格条件更加细化，但由于职位设置的主体仍然摆脱不了“人”这一因素，就难以完全避免出现“萝卜招聘”的现象。在公务员聘任制试点过程中，一些人质疑职位资格条件设置的科学性与合理性，认为存在因人设岗；在聘任制公务员招聘过程中，需要对聘任对象的专业技能、工作能力和工作业绩等进行考核，如果考核的标准不明确、不细化，或者是考官因个人主观原因弄虚作假而不受监督和约束，容易使公务员聘任制丧失公平性，这项制度的公信力也将大打折扣。

（二）聘任制公务员的薪资待遇标准问题

深圳市从2010年1月1日起对所有新进公务员实行聘任制，聘任制公务员的工资福利待遇可以直接按照公务员法和公务员工资福利待遇的相关规定执行。但除深圳之外，其他部分省、自治区和直辖市公务员聘任制仍处于试点阶段，且主要面向高层次、专业性人才，这些紧缺急需人才的薪资水平设置不可能继续参照老办法，否则，和同一时期市场上相同水平人才的收入待遇缺乏可比性，拟聘任职位将不具备吸引力，就难以招到符合需要的人才。而如果聘任制公务员薪资水平过高，与同单位其他公务员收入差距过大，也容易导致机关单位内部职工之间产生攀比和不满情绪，影响和打击原有职工的工作积极性，也不利于聘任制公务员在聘任单位开展工作。

（三）聘任制公务员聘期期满后的去向问题

聘任制公务员实行合同管理，聘任双方约定了聘期，一旦合同到期，被聘任的公务员将面临重新选择去向的问题，这也是在公务员聘任制试点过程中，一些试点单位拿出的职位尽管待遇优厚却无人问津的原因。目前《聘任制公务员管理规定（试行）》从政策上明确了聘任制公务员聘期期满后可以续聘，也可以转为委任制公务员，但缺乏具体的实施细则和统一的标准，转为委任制公务员后的薪资设置办法也不明确。此外，一些人认为如果对聘任制公务员续聘或转为委任制公务员的考核缺乏细化、量化的考核标准，缺乏有效的审核和监督，也可能出现部分人以“曲线救国”的方式成为委任制公务员，这也会形成公务员招录领域新的不公平现象。

（四）公务员聘任制与公务员委任制的区别问题

从目前全国各地公务员聘任制试点的情况来看，“浦东模式”和“深圳模式”并存，一种是针对专业性人才采取聘任制，一种是针对所有新进公务员采取聘任制，并实现分类管理。“浦东模式”不适合于招聘普通公务员，因为将花费更多的人力、物力、财力，“增加行政运行的成本”[7]；“深圳模式”如果仅仅只是对公务员实行合同管理，而没有建立有效的公务员退出机制，那与委任制相比，公务员聘任制仅仅只是换了一个名称，本质上并不能打破公务员的“铁饭碗”。公务员聘任制试点的初衷不是以一种制度完全代替另一种制度，而是探索畅通选人用人渠道、选取紧缺专业性人才、完善公务员进出机制的办法。

四、关于完善公务员聘任制的建议

中央允许各地尝试公务员聘任制试点的出发点是对的，在试点过程中产生各种各样的问题或疑问也在所难免。只有解决了公务员聘任制试点中出现的问题，促使公务员聘任制不断完善，才能不断激发这项新制度的活力，满足用人机关紧缺人才需求，实现社会人才的良性流动。

（一）中央要坚持支持各地积极试点，强化顶层设计

公务员聘任制试点存在一个自上而下地领导、支持和自下而上地汇总、总结的过程。由于推进公务员聘任制试点的主体是各地的行政机关，这就需要中央的政策指导和省级政府的鼓励、支持，允许个别试点和逐步扩大试点，建立有效的容错机制和反馈机制，在试点中不断总结、反馈；同时中央公务员主管部门应当积极追踪各地试点效果，汇总成功的经验和存在的不足，不断丰富、完善中央层面的政策，促使顶层设计趋于完善，保障各地在试点时能够有法可依、有章可循，推动中央层面和地方层面在公务员聘任制试点中实现良性互动、相得益彰。

（二）要允许多种选人办法并存，助力机关单位获得人才

公务员聘任制这一概念的提出和试点的出发点在于获得急需紧缺性人才，使行政机关更加适应社会主义市场经济的运行方式和发展规律。公务员聘任制采取的聘任方式更加灵活，打破了传统公务员公开招录方式中对获得高层次人才存在的一些平静；但发现和获得紧缺性人才的方式不是一成不变的，除了公务员聘任制以外，人事代理制度、雇员制、柔性引才等方式都能为获得急需紧缺人才发挥作用。只有允许多种选人用人办法并存，通过比较各种人才选拔方式的优劣，才能建立一套卓有成效的、经得起实践检验的选人用人制度体系，保障既能发现人才，也能留住人才，更能实现人才健康发展、合理流动。

（三）地方政府在试点中必须完善聘任实施细则，减少社会争议

公务员聘任制和传统的公务员公开考录一样，都必须经过公开发布人才需求公告、组织考试或考核、资格审查、体检、政审考察、公示等流程。因此公务员聘任制在试点过程中可以参照传统公务员公开考录的实施细则，建立、完善工作细则和富有成效的监督体系，尽力实现公开、公平、公正。在聘任制公务员的职责发挥和管理服务中，也要制定和完善相应的考核制度，对聘任制公务员的续聘或转任必须具有考核细则，做到合法合理，既要满足机关单位用人需求，又能减少外界质疑。同时最大程度保障聘任对象的合法权益，促使聘任制公务员在聘期内有干头，期满后有奔头。

（四）完善聘任制公务员薪酬待遇体系，吸引人才

正如前文所述，同一单位里存在着委任制公务员和聘任制公务员，同一人也有可能从聘任制公务员转任为委任制公务员，聘任制公务员的薪酬待遇设置非常关键。为了保证效率和公平兼顾，聘任制公务员月度或年度工资收入可以参考委任制公务员的工资体系设置，即将聘任制公务员参照公务员法规定的职级体系确定相当于一定的职级。同时，由于聘任制公务员身份特殊和工作内容的特点，明确工作目标，细化工作任务，建立可量化、积分制的考核办法，将考核等次与年终绩效考核相配套，以高于常规的年终绩效考核奖励标准弥补聘任制公务员与同一时期同等人才在市场上平均收入的差距；而对于转任为委任制公务员，则应完全按照公务员法发放薪酬待遇。而且，考核办法和薪酬办法应当由双方协商一致并在聘任合同中明确表达，保证双方意思一致。