地方政府在东北老工业基地创新驱动发展中的作用分析

侯庆海

（齐齐哈尔市社会科学院，黑龙江齐齐哈尔161006）

一、新形势下地方政府在东北老工业基地创新驱动发展现状剖析

伴随当前经济的快速化发展和市场经济的转型升级，以传统重工业为主要生产作业模式的东北老工业基地，自2003 年“振兴老工业基地”战略实施以来，虽然短期内区域经济取得了突破性进展，但由于地方政府过度干预、产业结构单一化以及相关政策的不完善，从长远来看东北地区经济发展开始陷入困境，GDP 增速不仅大幅度降低甚至还出现了负增长，为此在党的十八大、十九大报告中，先后提出了实施“创新驱动发展”战略及以“创新”为主要引领和支撑的发展模式，而作为战略实施主体和上级政府政策的实际执行者，地方政府在东北老工业基地创新驱动发展中具有无可比拟的优势，即它可通过制度保障、政策激励及环境创设等手段，在确保地方政府职能充分发挥的基础上，为预期战略目标的达成打下坚实基础。就目前来看，新形势下地方政府在东北老工业基地创新驱动发展现状表现如下：

（一）政策现状

在2003 年中共中央、国务院发布《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》中明确提出了“振兴东北老工业基地”战略，而后在2009 年国务院又提出了“优化经济结构、建立现代工业系统”政策，之后2015 年在市场经济背景下中共中央政治局审议通过了关于振兴东北老工业基地的若干意见和重要文件，最后在2016 年为深化2003 年提出的“振兴东北老工业基地”战略，国务院从四个方面提出十四项政策措施，将任务进行了分解。现阶段据调查不仅国家相关部门提出了一系列法规政策，地方政府也根据区域经济发展实况提出了振兴政策措施，为大力推进体制创新、加快创新驱动发展战略实施创造良好条件。总体而言，老工业基地的驱动发展政策较为丰富全面，政策密度和广度也在逐年强化。

（二）财政创新投入现状

在当前社会经济由计划产业经济转向市场经济的关键时期，第一、二、三产业经济发展近年来也受到了社会各界的高度关注，为贯彻落实国家“振兴东北老工业基地”战略，地方政府也加大了对老工业基地的资金投入力度，通过相关调查可知东北地区的财政创新投入水平波动较大。经大量调研数据分析可知，在当前区域经济发展过程中，国家为改善当前经济发展现状，加大了对各区域的财政资金创新投入力度，但相比其它地区而言，东北老农业基地财政创新投入水平不仅波动较大，且总体而言未能达到全国平均值，与发达地区之间存在明显差距。

（三）公共服务现状

目前来看，东北地区的主要社会保险参保率水平与全国平均水平相比略高一筹，但与发达省份和沿海地区相比仍存在一定差距。除此之外通过对各省内部进行系统化剖析可知，在东北老工业基地内部，三省公共服务现状也各不相同，省份内部之间的参保率也存在显著差异，但整体来看呈现出稳步增长的趋势，因此总体而言在东北老工业基地创新驱动发展中，地方政府的公共服务水平在不断提升，可从长远来看增长乏力现象也是客观存在的。

二、地方政府在东北老工业基地创新驱动发展中面临的挑战

（一）地方政府的财政创新投入不足

通过上述分析可知，在当前经济全球化和一体化建设进程不断推进的产业时代背景下，经济贸易往来的愈发频繁，为国家经济发展带来了新的机遇，为此国家相关部门加大了对各重点区域的财政创新投入力度，其中作为我国重要的重工业生产基地，东北老工业基地亦是首当其冲。但就目前来看，由于东北老工业基地的产业主要是重工业，因此在财政创新投入时国家对其的投入力度相对较低，不仅与发达省份和沿海地区存在显著差异，甚至还未达到全国平均值。而从某方面来讲，稳定充足的财政创新投入是区域经济实现创新驱动发展的重要基础和根本前提，地方财政创新投入不足在影响区域内各行各业发展的同事，创新驱动发展水平也势必受到了一定阻碍。除此之外经大量调研数据分析了解到，地方政府的财政创新投入还能用以承担创新风险、预见技术变革的方向，可因为目前东北老工业基地的财政创新投入较低，再加之重大资源型产业已进入衰退期，原本该退出基地的劣势企业未退出，在进行资金政策扶持过程中，扶持工作难以落实到位，资源优化配置难以达到预期目标。

（二）地方政府的公共服务增长乏力

在当前“振兴东北老工业基地”战略实施过程中，地方政府公共服务水平的高低对于战略实施效益具有重要影响，而据了解虽然近年来，东北地区的主要社会保险参保率水平与全国平均水平相比略高一筹，但各省之间彼此差异化还较为显著，公共服务政策和配套措施的不完善情形也较为突出，虽然对于其它省份而言，东北地区的公共服务水平拥有良好基础，但从长远发展来看增长乏力现象也较为严重化，长此以往对于东北地区发展而言是十分不利的。从某方面来讲，完善的公共服务政策和配套措施，在创新驱动发展中能为创新活动顺利进行和创新人才吸引提供坚实后盾，可通过上述分析可知由于地方政府在创新驱动发展中后期较为乏力，相比其它地区而言仍存在较大差距，为此区域创新驱动发展也势必受到了一定影响。

（三）地方政府区域经济的开放程度有待提升

在经济全球化建设进程不断加快的产业时代背景下，国际区域贸易往来的愈发频繁为区域经济发展带来新机遇的同时，也使其面临着巨大挑战。为在多元化市场竞争环境下，推动区域经济的进一步发展，提升创新驱动发展水平，不断提高地区经济开放程度也是目前地方政府工作的重中之重。据调查在区域经济贸易往来愈发频繁的今天，提高区域经济开放水平在一定程度上不仅有助于提升创新驱动发展水平，挖掘区域创新潜能，与此同时也为驱动发展注入了新的动力和活力，但对于东北地区而言，由于地方政府受传统企业发展理念根深蒂固的影响，在发展过程中未能从根本上认识到经济开放对于区域经济发展的重要意义，因此内部经济开放程度较低，驱动发展水平较为缓慢。

（四）地方政府的驱动发展创新氛围不强烈

对于企业而言，企业文化氛围与企业生产质量和效率存在一定的内在联系。因此，就目前来看在当前东北老工业基地创新驱动发展过程中，驱动发展成效与预期发展目标之间始终存在一定差距的主要原因之一，就是由于地方政府的驱动发展创新氛围不浓厚。东北老工业基地创新氛围不浓厚主要表现在两方面，即高等教育水平和创新平台建设。经大量调研数据分析可知，高等教育水平的高低对区域科研环境的创建和人才培养质量具有直接影响，就目前来看作为创新平台建设重要一环的科技企业孵化器是科技成果和科技型企业的培育服务机构，是创新成果转化的纽带和平台，但相比发达省份亦或是沿海地区，我国东北老工业基地区域内部高等教育水平参差不齐，再加之创新平台建设上，东北老工业基地孵化器虽数量较多但却存在规模较小、发展缓慢和收入不稳定等问题，驱动发展成效势必将受到一定影响。

三、地方政府在东北老工业基地创新驱动发展问题的优化处理对策

（一）制定科学完善的战略发展规划

在当前“振兴东北老工业基地”战略实施过程中，地方政府在创新基地驱动发展中具有无可替代的作用，但通过大量调研数据分析可知，政府的过度干预也对驱动发展造成了十分不利的影响，因此为确保地方政府在创新驱动发展中的实践效益最大化发挥，制定科学完善的战略发展规划对地方政府驱动发展行为进行战略性指导是十分必要的。就目前来看在制定战略规划指导过程中，一方面东北老工业基地地方政府需根据区域发展实况和实际特点，综合考虑区域内发展现状和面临的挑战，科学制订创新驱动发展战略规划，在突破原有体制机制障碍限制的基础上，最大限度地激发科技作为第一生产力的巨大潜能；另一方面政府还要在中央政府顶层设计和科学的创新驱动发展战略规划基础上，以区域发展实况和特点为立足根本，建立健全完善的政策制度框架，以此在对后期驱动创新发展进行规范性约束的同时，以此来营造一个公正公平的政策环境，进而保障地方政府在区域创新驱动发展中引领作用的充分发挥。

（二）确保地方财政政策的有效落实

目前而言在当前区域经济一体化建设过程中，地方财政投入力度不足也是影响驱动发展质量和效率的重要因素，因此为从根本上改善当前驱动发展现状，确保地方财政政策的有效落实也是政府推动区域创新驱动发展的有效手段。经大量调研数据分析可知，确保地方财政政策的有效落实在一定程度上不仅能从根本上激发区域驱动创新活力，此外在带动区域经济发展水平、提高区域创新驱动竞争力等方面也发挥了重要作用。但通过上述分析可知，相比发达省份亦或是沿海地区，东北老工业基地的财政创新投入仍处于较低水平，因此为从根本上改善当前上述发展问题，一方面，东北老工业基地地方政府需不断加大财政科技投入和突破性创新财政支持，以此为区域创新驱动发展提供重要基础保障的同时，确保驱动创新发展处于相对安全的环境中；另一方面，为不断提高区域创新驱动发展水平，东北老工业基地地方政府还要积极通过税收手段促进区域创新驱动发展，具体而言就是当地政府可通过采取“营改增”来不断降低区域产业的税负，以此在为主体创新注入新动力的同时，也为后期驱动发展打下坚实基础。

（三）不断优化和改善地方政府的公共服务能力

虽然对于某些地区而言，东北老工业基地的公共服务拥有良好基础，但从长远发展来看却缺乏增长力，因此要想改善东北老工业基地创新驱动发展现状，不断优化和改善地方政府的公共服务能力也是十分必要的。究其原因不仅是因为公共服务能力是衡量地方政府的重要标准之一，同时完善健全的公共基础配套设施也为创新驱动发展提供了重要基础保障。目前来看在进行地方政府公共服务能力优化和改善过程中，一方面，地方政府需加快基础设施的建设和完善，以此为后期驱动创新提供更好基础性服务的同时，改善当前发展现状；另一方面，东北老工业基地地方政府还要不断提高社会保障水平、不断完善基本社会保险制度体系，以此在不断优化公共服务制度的基础上，为区域创新驱动水平的不断提高打下坚实基础。

（四）不断加快建设开放型创新体系

在当前区域经济一体化建设进程不断推进的新市场经济常态下，为从根本上改善当前驱动发展现状，不断加快建设开放型创新体系也是现阶段东北老工业基地地方政府的重要战略手段，对促进区域内部创新驱动发展具有重要的意义。但通过上述分析可知，当前东北老工业基地的经济开放程度较低，各省内部经济开放程度也存在明显差异，因此为从根本上改善当前经济发展现状，推动基地创新驱动的进一步发展，东北老工业基地地方政府除了要加强科技领域的国际交流合作外，还要充分利用外资和国际创新资源。

四、结语

总而言之，深入实施创新驱动发展战略，推动以科技创新为核心的全面创新，加快形成以创新为主要引领和支撑的经济体系和发展模式，促进产业转型升级，是东北老工业基地在经济新常态下实现经济的创新驱动发展和全面振兴的必由之路。