“央-地”协作与贫困治理
——对Y县精准扶贫实践的扩展性讨论

贫困治理需要“央-地”间的协作。然而，由于中央拥有决策权，而地方政府却分享执行权，因而在贫困治理实践中，常常出现中央宏观决策与地方自由裁量之间的张力。这种张力有可能会影响“央-地”间的协作，进而降低贫困治理成效。鉴于此，在贫困治理领域，需要建立以管理权和审批权等权力共享为内容的“央-地”协作机制，通过决策的一致性与执行的在地性的相互嵌入来调动中央和地方各自的积极性，以提高贫困治理的效果。

一、研究背景与问题的提出

众所周知，中国是世界上最大的发展中国家，贫困问题一直是困扰中国社会经济发展的难题。截至2018年年末，全国农村贫困人口从2012年年末的9899万人减少至1660万人，累计减少8239万人，贫困发生率从2012年的10.2%下降至1.7%，累计下降8.5个百分点，预计到2019年年底，全国95%左右现行标准的贫困人口将实现脱贫，90%以上的贫困县将实现摘帽。［1］中国的扶贫事业取得了阶段性胜利，也为全人类的反贫困作出了重大贡献。然而，中国扶贫解决的是绝对贫困问题，而相对贫困始终存在，2020年也是精准扶贫的收官之年。基于此，十九届四中全会指出：“坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制”，并通过“健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制，理顺中央与地方的权责关系”，［2］(P15)来进一步推动中国的贫困治理工作向前迈进。

我们知道，精准扶贫实行的是“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的工作机制。中央统筹，重在做好顶层设计，在政策、资金等方面为地方创造条件，加强脱贫效果监管；省负总责，重在把党中央大政方针转化为实施方案，加强指导和督导，促进工作落实；市县抓落实，重在从当地实际出发推动脱贫攻坚各项政策措施落地生根。可见，就精准扶贫而言，中央与地方之间有着明确的分工，也即中央负责“顶层设计”，省做好“政策转译”，市县执行“政策落地”，从而形成了在贫困治理领域“央-地”协作的一般机制。然而，我们发现，在贫困治理实践中中央的宏观决策与地方自由裁量执行之间也常常出现张力，进而扭曲了扶贫实践。比如，2018年，国务院扶贫办发布《关于在扶贫考核中切实减轻基层工作负担的通知》，要求地方政府切实减轻基层扶贫工作的负担，可地方政府却在不断强化考核，层层施压，致使基层政府不堪重负，形成了扶贫工作中的两张皮现象。又如，在脱贫攻坚实践中，中央要求地方政府要量力而行，既不能降低也不能擅自拔高标准，提不切实际的目标，避免陷入“福利陷阱”，但地方政府却常常不顾地方实际，随意提高住房、医疗保障的标准等，以凸显扶贫工作的成效。

中国贫困治理过程中出现的两张皮现象，反映出“央-地”间协作机制的问题，也彰显了中央和地方之间权力资源配置的差异。有研究认为，中国国家的治理结构历来有分治的传统，即所谓“中央治官、地方治民的上下分治的治理体制”［3］(P1-40)。在现代治理体系中，控制权在不同层级政府间不均衡分配，从而形成不同的政府治理模式［4］（P69-93），而政府间的上下锦标赛体制［5］(P36-49)、行政发包体制［6］(P1-38)以及政府内部“共谋”关系［7］(P1-21)，也从不同侧面揭示了中国政府间行为的差异。这些研究在一定程度上解释了国家治理结构中的“央-地”政府间的关系以及差异化的治理绩效。然而，有关“央-地”政府间的协作对于治理的意义方面的探讨明显不足。从已有的研究来看，基本围绕“央-地”间如何分治而非协作来进行研究。比如，当前中国贫困治理的研究，要么集中从国家治理的层面去探讨，如有关精细化治贫［8］(P8-15)、技术治贫［9］(P119-142)、运用大数据思维［10］(P163-168)；要么从地方治理的实践性视角，分析精准扶贫政策在执行过程中所遭遇的实践困境，如扶贫资源瞄准偏离［11］(P90-98)、产业扶贫中的精英捕获与弱者吸纳［12］(P9-16)等。可见，既有文献在解释“央-地”间的分治方面的研究比较丰富，但如何通过加强“央-地”间的协作机制的构建来推动贫困治理的发展呢？

基于此，本文试图探讨在贫困治理中，通过构建“央-地”间权力共享的协作机制，来调动中央和地方的积极性，进而推动贫困治理的发展，为践行十九届四中全会提出的“健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制，理顺中央与地方的权责关系”作一些探索。

二、“央-地”间权力共享协作机制的构建

中央与地方权力资源配置的差异是源于中国的政治结构特性，构建“央-地”间的可持续的协作机制，对于国家治理体系的优化和治理能力的提升具有重要意义。

（一）“央-地”间的权力分享

众所周知，中国是典型的单一制国家，而单一制国家的政治结构特性就在于政治权与行政权被中央与地方分享，即中央拥有政治权或决策权，地方则分享着行政权或执行权，从而造就相互间的权力资源配置的差异，并形成各自的权力优势。这就意味着：中央政府具有政治上的优势，因为决策权掌握在中央手里，但地方政府却拥有行政上的优势，因为执行权被地方所拥有。中央没有自己的执行机构，所有的决策都需要通过地方政府的忠实执行才有可能使政策有效落地，从而实现预期的目标。显然，中央的决策要保持全国一盘棋，即所谓的“顶层设计”，就要考虑政策实施的可持续性效果，从而需要做到“决策的一致性”。然而，地方的实际情况却千差万别、异彩纷呈，区域性差异明显，地方的执行不仅要遵循中央“决策的一致性”目标，而且更注重政策执行的合理性效果，注重政策“执行的在地性”。可见，虽然中央有着决策的优势，但如果地方政府不配合，中央的决策目标就有可能发生偏移；反之，虽然地方政府有着执行的优势，但如果中央的政策决策供给不符合地方实际，与地方需求相悖，地方执行的效率也会打折扣。因此，从这个意义上来看，尽管中央和地方有着各自的权力优势，分享着不同的权力资源，但还是需要双方间的相互协作才能实现共赢，需要厘清双方的权责关系，充分发挥中央和地方的两个积极性体制。

进一步讲，中央掌握决策权，但决策权的行使并非随意任性，而是需要服务于政治体系的价值追求，受政治体系执政目标的约束，同时，还需要获取必要的合法性资源，即获得民众的认可和支持。因此，中央的决策不仅需要考虑到全国一致性的问题，还需要兼顾决策的合法性资源获取问题，而后者又直接关系到执政目标是否得到实现。然而，地方的实际千差万别，决策的一致性有可能难以适应地方的多样性。由于地方掌握着政策的执行权，当中央的决策没能很好地兼顾到地方的复杂性的时候，地方则有可能利用自身的优势，去追求认为更能符合地方利益的政策目标。这是“央-地”间不同的权力资源配置所导致的结果，也是权力分享所带来的政策目标差异。显然，过度强调中央决策的一致性和扩大地方的在地性都有可能带来治理性问题。面对地方事务的不确定性，中央需要授予地方适度的自由裁量权，但地方过大的自由裁量权又可能损害中央的权威，背离决策的目标［13］（P411-432），而且还有可能被滥用而演变为“合法性伤害”。

当然，中央政府往往要代表最广泛的民众的利益，通过提供良好的公共服务，借助符号象征，获取民众的同意、认可与支持。地方的权力行使，在与中央的决策保持一致的前提下，还需要对辖区内的民众负责，实现地方利益，解决好地方问题和改善当地民生。比如，在贫困治理过程中，中央要求地方既要完成下传的任务，但又不能造成治理性资源的流失。因此，在治理的方式方法上中央政府希望地方政府能“减压”，而地方政府则希望在顺利完成中央任务的同时，借机推动地方社会经济的发展，因而习惯于向下一级政府“加压”，从而规避风险，顺利通过目标考核，进而获取更多的资源。

（二）“央-地”间权力共享协作机制的构建

“央-地”间的权力分享与中国的政治结构有内在的联系，权力分享虽然在某种程度上便于明确各自的权力边界，但却不利于它们相互间的合作。比如，中央为了追求决策的一致性目标，一方面有可能会限制地方追求政策执行的在地性诉求；另一方面，中央却又希望地方能够忠实执行中央的决策，常常以“政治锦标赛”模式调动地方政府的积极性，从而导致地方政府随意扩大政策执行的空间。基于此，构建“央-地”间的协作机制，需要在制度设计与实践创新中，形成权力共享的机制，以推动国家治理体系现代化的实现与治理能力的提升。

权力共享是指一个国家或组织内所有成员共同分享这个国家或组织的权力。具体而言，在正式或非正式的基础上，所有成员都有权力分享某种权力和相关资源。［14］(P97-106)当然，在一个国家内，中央和地方属于不同层级的政府，因权力结构的配置差异及拥有的信息优势不同，它们所拥有的权力资源是不可能均等的。而且，中央拥有的政治资源和权威是不能动摇的，但在“央-地”之间存在着某些共享的权力资源，比如管理权、审批权等，以发挥中央的“顶层设计”和地方的“实践创新”积极性的需要。［15］（P144-168）因此，本文所指的权力共享，是基于管理权、执行权和审批权等方面权力资源的共享。显然，建立在权力共享基础上的“央-地”协作，对于实现中央和地方的两种积极性至关重要。

基于权力共享的“央-地”协作，需要在中央的决策和地方的执行间寻找协作的空间。理论上，中央的顶层设计，不仅需要考虑它是否能够确保政策目标在全国的整体推进，以及与国家所追求的价值目标是否吻合，同时也应该给地方政府执行预留一定的自由裁量空间，以便地方政府有足够的动力和条件去忠实执行中央决策。就省一级政府而言，需要在中央大政方针的指引下，结合地方实际对中央制度设计进行“政策转译”，以便确保中央决策更接地气，更符合地方实际，并督促市县去执行，而市县在执行的过程中，希望能确保地方利益不受损，能够拥有某些领域的自由裁量权。这样，以权力共享为基础的“央-地”协作机制，通过省级政府的“政策转译”，在决策和执行方面在某些领域形成了合作。因此，为了确保中央政策能够被地方忠实执行，同时又能保证地方在执行过程中能获取地方利益，需要实现权力的共享，在决策的一致性与执行的在地性相互嵌入中实现中央与地方政府的协作（见图1）。

图1 基于权力共享的“央-地”协作机制

那么，基于权力共享的“央-地”协作机制构建，应该如何操作？首先，中央的制度设计既要考虑其可持续性收益，同时也要防止地方在政策转译过程中，为规避可能的地方利益受损而形成过滤机制。为此，在中央的顶层设计中，需要把政策执行的在地性嵌入其中，为地方政策转译预留回旋空间，保持整体利益与局部利益方向的一致性。从这个意义上看，中央决策尽可能是方向性的，为向地方充分授权奠定基础，同时也可确保地方的政策转译有足够的空间。其次，省是政策转译的责任部门，政策转译需要把中央的一致性追求与市县的在地性需求相互嵌入，即转译后的政策既能体现中央的整体价值导向，又能符合市县的合理性需求，具有可操作性。

一致性与在地性相互嵌入的政策，至少具有三个特性：政策目标的确定性、政策信息的共享性以及政策措施的适应性。政策目标的确定性是指政策的目标既要体现中央获取可持续性资源的要求，又不能使地方利益受损，对象指向清晰而明确；政策内容信息的共享性是指中央和地方在信息方面有一个共享机制，在政策决策和执行过程中能充分共享所拥有的信息；政策措施的适应性是指政策执行应以政府供给与民众需求为导向，是在充分遵循民众意见的基础上并与之共同协商的结果。可见，省一级部门是“央-地”协作机制构建的关键，嵌入一致性与在地性内容的政策，为“央-地”协作注入了实质的内容。当然，市县是政策落地的最终执行者，也是倾向于政策执行合理性的倡导者。中央既需要防止省一级政权因过度追求在地性而忽略一致性的局部行为，又要适度地向省放权，为调动省督促市县的灵活性执行提供制度依据和政策基础，为市县的自主创新提供土壤。同时，中央对地方的考核需要回归本位，遏制被扭曲的政绩观，在尊重民众需求导向的基础上，展开“央-地”协作。

三、“央-地”协作下的贫困治理：Y县精准扶贫实践经验

以精准扶贫为核心内容的贫困治理是当前中国国家治理的重要内容，是由中央决策和地方实施的一项战略性工程。显然，在贫困治理的过程中，需要“央-地”间的密切协作，发挥中央与地方的两种积极性才有可能实现既定的目标。本文基于上述理论框架并结合案例来进一步分析在贫困治理的实践中，中央与地方因权力分享的差异而导致的行为取向的不同，进而探讨如何通过“央-地”间的协作来提高国家的贫困治理能力和贫困治理的绩效问题。

（一）中央与地方在贫困治理中的决策与执行行为

贫困治理历来是中国地方治理的主要内容，新中国成立以后，扶贫工作与中国社会经济发展一直同步进行。从2013年开始，国家的贫困治理开始实施精准扶贫战略，提出要通过“扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准”等措施，以解决贫困地区人口的“两不愁，三保障”问题，解决区域性的整体贫困，全面实现小康。其实，精准扶贫不仅仅是解决群众基本的生活需求问题，而且也是解决中国的社会问题，是缩小贫富差距、缓解社会矛盾的需要。因此，以精准扶贫为主要内容的贫困治理，与其说是一个经济发展问题，倒不如说是一个政治问题，是一项获取有效治理性资源、缓解国家与农民关系的重要举措。因此，从中央层面来看，贫困治理需要做到“全国一盘棋”。为此，中央提出了两个确保的目标，即确保到2020年农村贫困人口全部脱贫，确保贫困县全部摘帽的目标，并提出了“一个也不能落下”的口号，贫困治理的重点也由过去的区域性治理转到贫困个体和贫困村的治理，使之更加精准。显然，中央的决策只提治理目标，至于地方政府通过何种方式，或者说采取何种措施来实现中央提出的目标，则授权给地方。从这个意义上来看，就贫困治理而言，在中央和地方之间达成了某种默契，即中央充分发挥政治上的优势，做好“顶层设计”，而地方则利用行政上的优势，力求“实践创新”。从政治层面来看，中央提出“两个确保”“两不愁，三保障”等贫困治理的目标，既希望能够使中央的政策一竿子插到底，使贫困群众获得实实在在的收益，增强其获得感，进而提升其对国家的政治认同，同时又希望中央的政策能够推动地方政府贯彻党的群众路线，以此来进一步密切国家与农民之间的关系。可见，中央贫困治理的政策设计，追求的是一致性目标。

然而，中央的顶层设计需要通过省的转译，并交给市县去执行。因此，省需要在中央的政策指引下，结合本地实际进行政策转译，制定具有可操作性的执行政策，并督促市县来具体执行，因而，地方在转译的过程中，在遵循一致性的基础上注入了在地性的内容，使地方在政策执行过程中也能获益。

比如，2015年3月，国务院扶贫办发布了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，就扶贫开发工作机制、重点问题与组织领导等问题进行了顶层设计。相应地，2015年3月，J省对中央的顶层设计进行了政策转译，发布了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的实施方案》，提出要创新扶贫开发6大机制，明确要组织实施扶贫开发10项重点工作。显然，J省的实施方案是在中央大政方针的基础上，结合本地实际注入了可操作性的具体内容，试图使政策更具在地性。到了Y县，把精准识别作为实施精准扶贫工作的第一步，制定了“两公示一公告”的贫困户识别程序和政策，即先由村民提出申请，再由村委评议，最后由乡镇、县两级依次进行审核。为了确保识别人口精准，Y县扶贫移民办组织4个核查组对所有乡镇新识别的贫困人口逐一进行上户调查核实。尽管如此，由于各地方的差异大，而农户的实际情况又千差万别，这种政策设计并不能保证精准识别做到万无一失。

可见，在贫困治理中，中央注重决策，偏好于决策的一致性逻辑，政策设计偏重于让群众有获得感，试图改善国家与民众关系；而地方则注重执行，倚重于执行的在地性逻辑，更倾向于政策的可操作性，同时促使获取地方利益。

（二）基于权力共享的“央-地”间的协作

众所周知，在中国传统的压力管制行政管理体制下，政策的贯彻执行依赖于从中央到地方层层施压、层层加码，通过“目标管理责任制”［16］(P61-92)来实现，但从中央层面来看，希望这种目标的实现是以不造成治理性资源流失为前提的。因此，中央仅把压力传导给下一级政府，不允许这种压力变相转嫁给群众。比如，国家精准扶贫的主要目标就是解决农户的“两不愁，三保障”问题，把考核对象放到了农户，而不是到村、乡镇，只要农户解决了“两不愁，三保障”的问题，即被视为实现了既定的目标。因此，中央希望地方政府能够很好地执行政策，通过“压力—管制”的方式督促其尽快落实，但对于农户而言，则希望地方政府尽可能满足其要求，即使在地方政府看来是一些不合理的要求。然而，地方政府（省）在政策转译过程中，既需要考虑政策执行能够符合中央的精神，但也要考虑是否符合地方实际，便于进一步督促政策在市县的落地。因此，省一级的政策转译常常会根据地方的特殊性和地区性利益，运用自由裁量权对中央政策采取具体化处理。［17］（P61-79）比如，在“两不愁、三保障”中的住房保障方面，为了确保农户的住房安全，J省要求各市县设法拆除可能危及人身安全的土坯房，从而导致干群关系紧张，带来了一些负面影响，既造成了治理性资源的流失，也脱离了地方实际，有损地方利益。可见，如何把一致性与在地性嵌入政策转译中，实现管理权、执行权和审批权的共享，是构建基于权力共享的“央-地”协作机制的关键。

如前所述，决策的一致性与执行的在地性的相互嵌入，首先要做到政策目标的确定性，基于此，中央的政策设计要有确定性目标，并确保中央与地方在政策目标方面是一致的。比如，2015年，中央印发了《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》，要求第一书记帮助“建强基层组织、推动精准扶贫、为民办事服务、提升治理水平”。这是一个确定性政策目标，J省根据此文件精神，制定了《J省关于驻村第一书记和驻村工作队选派管理办法》，其政策目标与中央保持一致，只是对第一书记的选派程序、日常管理、工作职责和考核监督等作了更为具体的规定。到了Y县，不仅要求所有的贫困村下派第一书记，而且必须驻村。为了调动第一书记的积极性，有些地方制定了以第一书记的工作成效作为提拔的重要指标。中央选派优秀干部到村部任第一书记，意在提升基层的治理水平，密切干群关系，而地方则在此精神下，强化第一书记的工作细则，通过各种激励措施来落实第一书记的职责，做到了一致性与在地性的有机统一。可见，政策目标的确定性是确保决策一致性与执行的在地性互相嵌入的重要前提。

其次，通过信息的充分共享以及下放审批权来实现“央-地”间的协作。如前所述，在治理信息的掌握方面，地方比中央具有天然的优势。中央只有充分掌握地方的信息，才有可能作出科学的决策。同理，地方也需要准确获取中央的信息，以确保自由裁量权是可控的。［18］(P204-210)因此，如何建立信息共享机制，是“央-地”间协作的基础。然而，在国家治理的实践中，“央-地”间的信息共享机制难以通畅，常常出现信息不对称情况。比如，为了推动地方政府精准扶贫工作，中央采取了第三方评估验收办法，明确了第三方评估围绕着“两不愁、三保障”展开，重点考核指标是“两率一度”，即贫困人口识别率、退出准确率和群众对帮扶工作满意度。从这些指标的设计中可以看出，中央高度重视民生的改善以及民众对精准扶贫的满意度，这也正是中央在治贫中的追求一致性逻辑的体现。但对地方政府而言，“两率一度”的具体信息是模糊的，而有些管理权和审批权又没有充分共享，从而迫使地方政府扩大自由裁量权的边界。比如，围绕着“两率一度”考核指标，Y县成立脱贫攻坚专项督查组，由县纪委牵头，开展常态化、滚动式纪律督查，并进行督查暗访，要求干部做好工作，提高群众的满意度。由于市县普遍对“两不愁，三保障”的信息掌握不完整，但为了确保不出问题，只好提高标准并量化。这样，导致了基层政府花费大量的时间去填表，而忽略了对贫困户的实际帮扶工作，从而既没有满足执行在地性诉求，也造成了治理性资源的流失。因此，中央与地方的信息共享，对于实现“央-地”间的“权力共享”，提高其协作水平和治理绩效具有十分重要的意义。

当然，决策一致性与执行的在地性的嵌入，还需要做到政策措施的适应性。无论是中央的政策决策还是地方的政策执行，都需要尊重民众的需求导向,［19］(P49-55)因为只有符合民众需求的政策，才有可能得到他们的支持，进而获得他们的认可，提高政策执行的持续性基础。同样，只要符合群众利益的政策执行，具有在地性的政策执行才具有可操作性，才有可能落地。比如，产业扶贫历来是贫困治理的重要举措，是实现扶贫工作由“输血”向“造血”功能转换的重要载体。从中央到地方，都制定了有关发展产业的政策，比如Y县制定了《进一步发展特色产业推进精准脱贫意见》，明确了产业发展的具体内容，并把发展特色产业作为Y县脱贫攻坚的主要举措，让群众在产业发展中有获得感，而从民众的需求来看，依次为：社会保障、小孩上学、就业、农业技能和产业发展。我们在Y县的调查中也发现，只有尊重农民需求导向的政策供给才能够得到群众的支持，其满意度也最高。可见，政策措施的适应性要求在政策供给与需求之间保持平衡，也是构建“央-地”协作机制的重要基础。

总之，Y县的经验进一步验证了“央-地”间的协作需要以权力共享为基础，使决策的一致性与执行的在地性嵌入其中，既要考虑政策决策的一致性目标，又要兼顾政策执行的在地性诉求，唯此，才有可能构建“央-地”间良好的协作机制。

四、基于权力共享的贫困治理：扩展性讨论

中央与地方间的关系问题历来是国家治理的核心问题，如何厘清二者的关系，对于提高国家治理能力具有十分重要的意义。作为国家治理重要内容之一的贫困治理，同样也是在中央与地方两个层面展开，因而，如何化解“央-地”之间存在的固有张力，强化二者的合作也就成为中国地方治理不可回避的问题。然而，“央-地”间的协作需要解决他们内在追求目标之间的相互嵌入性问题。如果中央过分偏重决策一致性目标，过分集中掌握审批权和管理权，为了赢取治理性资源，就可能会把问题转嫁给地方，忽略地方的执行在地性诉求；反之，地方过分追求政策执行的在地性，而忽略在决策一致性的背景下获取地方收益，则同样会引发政策导向的问题，最终可能会损害政策的实际效果。因此，在推进治理的过程中，如何来平衡政策决策一致性与政策执行的在地性问题就显得十分关键。由此，中央的决策，需要对全局性的问题进行总体控制，分享管理权和审批权等方面的权力资源，给地方的自由裁量预留一定的空间，建立权力共享的格局，进而发挥各自的优势，调动各自的积极性。当然，在中国贫困治理实践中，常常遇到的一个困境是：中央与地方的各自优势难以形成优势互补，在各自的权力边界的控制方面把握不准，从而导致双方的协作缺乏可持续性基础，影响到治理的效果。

Y县经验研究表明：在“央-地”间的协作中，省一级的“政策转译”环节非常关键，而如何形成权力共享的格局，把决策的一致性与执行的在地性嵌入转译后的政策中，关系到“央-地”协作的成败。然而，政策转译中一致性与在地性的脱节成了常见的问题。因此，我们要清醒地看到：“央-地”之间的协作机制虽然有所改善，但仍然存在优化的空间，而究其原因还在于治理结构安排与信息不对称所致，与政策措施的适应性弱有关系。因此，从这个意义上看，建立“央-地”间权力共享的机制，优化治理结构，实现在管理权、执行权和审批权等方面权力资源的共享，提高政策措施的适应性是构建“央-地”协作的基础。

综上所述，“央-地”间的协作对于贫困治理的效果具有决定性的作用，而“央-地”间良好协作的关键在于权力共享机制的构建，在于省级部门在政策转译过程中把决策的一致性与政策执行的在地性嵌入其中，在中央与地方之间，做好政策目标的确定性、政策信息的共享性以及政策措施的适应性的优化与安排。