建设工程联合验收集中审批的发展优势与企业对策探论

贺诗雨，郑 志（武汉宏宇建设工程咨询有限公司， 湖北 武汉 430000）

0 引 言

自 2016年 5月“放管服”改革政策提出以来，各行业主管部门和地方政府都进行着一场自上而下的变革，不断为提高政府效能、激发市场活力实施新的举措与调整，建设工程联合验收制度也应运而生。笔者将对建设工程联合验收的政策背景与定义、集中审批优势与成效进行剖析和总结，并就新政策执行后企业的应对措施提出建议。

1 建设工程联合验收综述

1.1 建设工程联合验收的政策背景

由于建设项目本身的复杂性，其验收流程通常涉及规划、设计、消防和人防等多个专业。以往我国采取职能部门各司其职、分别管理的做法，往往造成项目竣工验收审批流程冗长、效率低下等问题。发达国家或地区在建设工程项目审批过程中，通常采取一体化、一站式的运作模式，精简政府机构的同时，也为建设企业提供便利。例如，英美等发达国家主要是通过经政府主管机构认可的检查员、监督员，在项目的设计及施工过程中进行跟踪检查；竣工验收过程由检查员、监督员完成后，即可由其提交完工证书或申请所有权证书。又如，中国香港的公共工程按其项目类型由不同政府职能部门管理，而私人工程由屋宇署统筹主管，其他项管机构配合管理；私人工程在提交审批时只需面对一个机构，由屋宇署提供一站式审批服务。

随着我国政府执政理念从管制到服务的转变，方便企业、方便社会的思想成为主流。结合其他国家或地区先进经验，建设工程竣工验收审批形式也在逐步调整。

国务院办公厅于 2018年 5月发布《关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》（国办发［2018］33号），于 2019年 3月发布《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》（国办发［2019］11号），相继提出：工程建设项目审批将进行全过程改革，原本分散于项目从立项到竣工验收全过程的数十项大小审批环节被集约为立项用地规划许可、工程建设许可、施工许可、竣工验收四大阶段，各阶段精简审批流程，统一审批方式，并在 16 个试点地区推广工程建设项目审批制度改革工作。建设工程联合验收模式首次在全国范围内被明确提出。2019年，湖北省、武汉市接连出台相关办法规定，坚定了推行联合验收制度的决心。

武汉市作为试点城市之一，发布《武汉市建设工程联合验收暂行规定》（武项审改办［2018］5号），规定了各级牵头部门、协办部门、具体联合验收程序及事项。随着联合验收施行过程中政府各职能部门之间、企业与政府职能部门之间的相互磨合、不断适应，此项政策得以良好推进。时至2019年，各地总结推广试点经验，全面开展工程建设项目审批制度改革，湖北省也颁布了相关办法和实施方案，制定了审批流程并提供了详尽的联合验收申请材料清单。自此，建设工程联合验收模式在湖北省内正式开启。

1.2 建设工程联合验收的定义与举措

所谓建设工程联合验收，是指房屋建筑和市政基础设施工程完工后，由工程建设单位申请，住建主管部门牵头，相关职能部门配合协作，整合了规划、国土、消防、人防等验收及竣工验收备案等各项事宜的，“统一时间、集中组织、一次验收”的限时验收模式。

住建主管部门依旧对其原职责范围内的竣工质量验收监督和城建档案等验收事项进行管理。同时根据 2019年新修订的《中华人民共和国消防法》（以下简称《消防法》），消防验收工作主管部门也由公安消防部门调整至住建主管部门。自然资源、人防、城管（园林和林业）等部门在住建主管部门的牵头协调下，分别处理规划、土地、人防、市政园林等验收事项。

以上各项验收事项的材料申报与意见出具均归口至一个联合验收窗口。各部门内部协商，由窗口统一对接建设单位，提供资料清单及验收意见。

2 建设工程联合验收集中审批优势与成效

2.1 优化企业办事流程，明确企业责任划分

2.1.1 提速验收流程，节约资源消耗

按原有竣工验收流程，建设单位需要分别向规划管理、人防管理、工程实体质量验收监督、城建档案等多个职能部门提交验收资料，依据各部门不同的要求，组织规划测绘、房产测绘、地籍测绘等数项测绘勘验工作；再依据验收内容的不同，多次进行现场查验和复查。在各环节顺利的情况下，整个验收流程需要 2～3 个月，有的要花费半年甚至更长时间。在此期间，奔波往复，耗费大量精力。虽然通过多部门交叉重叠验收，可以达到对项目质量安全多重保障的目的，但也不可避免地造成资源浪费。

随着社会的进步和建筑工程行业的不断发展，目前建设工程项目已经有一套成熟的质量安全检验标准，而绝大多数项目通过过程控制等有效手段，可以满足相关标准要求并顺利通过竣工验收。通过一年时间的试点与调整，此时推广联合验收模式，在保证项目符合质量安全要求的基础上，能够达到高效率、优服务的目的。

采取联合验收模式后，建设单位在申请准备、资料补正、现场勘验、整改复验及最终验收通过等阶段，均可通过联合验收窗口统一出具的申报材料表、意见通知单等内容，一次性获取全部所需信息。各项测绘勘验工作委托一家有资质的测绘机构办理，即可一次性完成。同时，通过联合验收的限时要求，在 14 个工作日内即可完成全部工作，顺利移交（参照《湖北省建设工程联合竣工验收暂行办法》中的规定数据）。此举在保证项目质量的前提下，集中项目内部资源，方便人员调配，提高验收效率，促进项目早日正式运营，节约资源消耗，使得企业能够将自身资源投入到其他方面，从而创造出更高的价值。

2.1.2 规范审批事项，明确责任划分

竣工验收是施工单位与建设单位之间安全责任转换的分界点。竣工验收合格交付使用后，施工单位的施工合同义务履行完毕，原本属于施工单位的安全责任义务转移至建设单位，但是竣工验收流程往往耗时较长，致使验收通过证明文件迟迟无法获取。有些项目无法按时投产运营，有些项目尚未完全通过竣工验收，建设单位就擅自入驻。虽然法规中对于以上两种情况都有相应的责任划分与认定，但在项目建设与使用的实际过程中，仍容易造成责任界限混乱，甚至可能在出现问题时多个参建方相互“踢皮球”，不仅造成不必要的纠纷，更有可能给公共安全带来潜在威胁[1]。

联合验收通过全面清查审批事项，取消了原本制约流程进展的不合规、不合理内容。例如，以往勘验、测绘机构由职能部门指定，而此类机构通常为该职能部门的下设机构，看似建设单位、政府职能部门、勘验测绘机构是三方主体，实质上监管和检测属于同一方，检测工作更是职能部门的收入来源之一，极易产生腐败行为，有不合理之处。联合验收文件规定，建设单位可自行选择有相应资质条件的测绘机构完成全部工作，各职能部门不得要求建设单位委托相关测绘机构单独进行专项测绘。此时，检测机构成为市场化的独立第三方，不再和监管机构有隶属关系，一方面在市场竞争中提升了勘验、测绘机构的专业能力，另一方面降低了检测过程中钱权交易的可能性，使整个流程更加规范。

联合验收由建设主管部门牵头，将原分散于人防、消防、市政园林等不同部门的工作统一归集规范，约束职能部门审批时间和审批内容。例如，通过建设主管部门来约定须集中提交的申报材料内容，避免了当一份资料原件各职能部门都需要审阅时，建设单位不得不等前一项审核完毕后才能申报后一项的情况，也避免了各部门要求材料形式、份数不统一时建设单位重复准备的情况。窗口通过在收讫资料后向各职能部门下发联系函等方式，明确职能部门在收到申报材料后 3 个工作日内提交反馈审查意见，大大缩短审核时间。此外，建设主管部门集中组织各职能部门现场验收，避免了建设单位在各单项验收职能部门分头验收时进行暗箱操作的可能。

各项举措的推行使联合验收事项高效集成，使竣工验收环节乃至整个项目建设流程朝着“放管服”概念迈出了重要的一步，对比以往多头验收，可以说是质的飞跃。通过加速审批流程，加快了企业从申请验收到房屋产权移交的过程，更加明确了施工单位与建设单位之间责任划分的时间分界线，也督促了各相关单位在自身责权范围内加强安全职责履行，减少因界限不清而带来的互相推诿、无人负责等情况。

2.2 提升政府管理能力，维护社会建设秩序

2.2.1 并联数据平台，统一信息监管

近年来，我国建筑业市场逐渐步入规范化，工程项目从规划立项、设计施工直至运营维护都有严格的法律法规作基本保障。由于工程项目建设周期长，参建单位责权关系复杂，建筑物本身质量安全在其全寿命周期的各个环节都容易受到各种风险因素的影响。此前，项目数据信息往往分散储存在各参建单位、政府各职能部门中，且有大量纸质材料，不易查找管理、和长期储存。

运用信息技术建立健全统一的质量监管系统，监管建设工程竣工验收全过程；通过全国通用的数据平台，打通各职能部门之间的信息蔽障，以提升在政府竣工验收阶段的信息管理水平。这正是提高工程项目质量、解决市场管理问题的关键。

依据国办发［2019］11号文，小至地方部门，大至全国，各级工程建设项目审批管理系统将实现审批数据实时共享。工程建设项目审批管理系统接入全国一体化在线政务服务平台，各参建单位的信息与信用记录、项目投资费用等数据实现共享。

此前，相关数据分别储存，常常难以调用查阅，甚至部分资料仅有纸质存档，在整个建设项目的全寿命周期，遗失损毁风险较大。这对于推行建设工程质量终身责任制也是一个阻力。通过服务平台相互并联，采取电子文件的形式对信息进行储存、传递和检查。在全国范围内实现信息互联互通，一是可以实现参与多方协同作业，消除沟通障碍，快捷地进行项目审批工作；二是使项目信息具备可追溯性，记录项目实施过程中的各个环节，项目信息与责任认定以时间进度为轴紧密连接，结合信用体系平台严惩失信企业或个人，方便质量监督。

2.2.2 推行简政放权，维护建设秩序

推广联合验收，是政府部门“放管服”改革的必然进程和重要环节，也是政府执政能力的体现。首先，精简了政府职能部门监管团队、优化人员结构，减少了行政开支；其次，由于联合验收提出的新要求，审核勘验人员需要用更积极的工作态度和更高的办事效率，来提供优质服务，使得人员素质获得提升。

通过优化烦琐重复的验收申请、材料准备、现场验收等环节，清理和规范不符合当下社会发展进程的行政事项，重新梳理政府与企业之间的关系，从根本上调整验收结构模式，使政府各职能部门之间、各职能部门与企业之间关系更加融洽、行为更加规范、流程更加顺畅。政府职能部门高效服务，为企业创造良好的生存环境；企业遵守审批规定，铸造优质工程。只有双方共同维护建设秩序，才能促进建筑工程市场良性发展，使其焕发出新的活力。

3 新政策下企业的应对措施

3.1 宣传培训，提高重视

伴随着各项政策文件的不断出台，各地验收程序与申报材料和要求也在推进过程中不断被调整和优化。在此阶段，应格外关注政策变化内容和具体实行日期，做好准备工作。例如，伴随着 2019年 4月对《消防法》的修改，住建部起草了《建设工程消防设计审查和验收管理规定（征求意见稿）》，将建设工程消防设计审查和验收工作主体由公安消防部门调整为住建部门，而消防验收标准和要求也作了相应调整。

为加强对联合验收新模式的认识，企业与个人应更新其知识储备。企业内可以组织开展学习培训和经验交流活动，梳理政策法规，了解现阶段竣工验收流程和注意事项，加强员工对新规定的认识；办事人员不应因循守旧、只凭经验，须“先主动积极学习，再心中有数应考”，避免走进死胡同。

3.2 合理策划，目标分解

（1）组织一场一次成功的联合验收，根据既定目标进行合理策划工作必不可少。首先，在组织联合验收前，各办事人员须了解项目基本建设情况，明确项目建设阶段，理清已完成的工作与未完成的工作，已有资料与缺失资料，确定重要工作的节点目标和要求，合理安排时间。其次，在熟悉项目情况的基础上，对联合验收工作进行策划。可先将联合验收工作划分为验收资料准备、验收窗口申报和组织实施验收三个阶段，随后对各阶段的具体工作内容进行划分。例如，对于验收资料准备工作，可依次分解为消防、人防、园林绿化、工程质量、规划和城建档案验收资料准备工作等数个二级目标。针对消防验收资料准备，可参照联合验收申报材料清单，细分为经图审机构盖章确认的消防设计施工图、消防产品质量合格证明文件、施工合同和消防产品购销合同等资料收集准备工作。

（2）在目标逐级分解后，即可合理地排出联合验收各事项所需的时间和总体所需的时间。需要注意的是，对于体量大、工艺复杂、技术难度高的工程，为了提高其联合验收通过率，建设单位可以邀请职能部门在正式联合验收前开展单项预验收工作，提前发现问题并将问题解决在联合验收之前。此时尚须预留出单项预验收和整改时间。例如，在城建档案验收过程中，可先请档案管理部门对项目资料信息进行系统核验，依据其指导建议整改到位，即可在正式联合验收过程中避免再次出现整改的问题。

3.3 制定方案，高效执行

3.3.1 方案制定的原则与方法

（1）方案制定要具有可执行性，在全盘考虑各种因素的基础上充分细化方案，预留弹性时间。

（2）明确方案的组织策划与监督人员、具体事项执行人员，做到一事对一人，有明确的责任方。

（3）注重与各参建方、与联合验收窗口或政府职能部门的信息互通。

（4）学习借鉴其他项目经验。

3.3.2 对方案执行的建议

（1）分解目标时，应结合项目实际情况，合理调整，逐一梳理各项工作，根据项目实际情况确定验收申报事项。若有些项目本无人防设施，则人防验收流程可以优化省却；若有些项目不属于工业项目，则园林绿化验收申报资料中的工业项目环保评估书可以取消。

（2）联合验收时，应注意与联合验收服务窗口对接，熟悉现阶段联合验收流程与要求，特别是在验收流程尚在调整的阶段，无法避免各级单位执行力度不一、标准不一的现象。建设单位或其委托的项目管理单位应把握主动权，在熟悉现阶段联合验收相关法律法规、流程和要求的基础上，多与联合验收窗口或职能部门沟通，达成共识，在保障项目合法合规验收的情况下，使整套流程更加顺畅高效。

（3）对于各项申报资料的准备工作，应分配任务到具体单位和个人，如谁来收集图纸、谁来填写表格、谁来配合签字盖章等。同时，资料收集应设置合理时限，那些需要四处跑手续的单位所需时间自然不同于资料在施工过程中已经形成的单位。除了明确责任单位、责任人员以及时间限制以外，还应实时进行检查、督促，以加强自我约束、提高工作效率。

（4）应注意所需资料在施工过程中的留存与整理。目前，联合验收申报资料已基本明确，各参建单位应充分运用信息化技术，开展项目建设过程中的资料收集和归档工作。联合验收申报牵头单位应设立总体资料目录，各参建单位应建立各自的档案目录，按顺序保存好资料原件，必要时还应留存复印件和电子文件。这样，在项目竣工联合验收时就能够快速查漏补缺、备齐资料。

（5）制订计划要留有提前量。参照进度计划的紧前工作要求布置任务，避免因某项工作延误而影响总目标。比如虽然文件规定联合验收流程在 14 d 内可完成，但如果建设单位想当然地按照项目完工后 14 d 即可通过联合验收投入使用来进行时间安排，而不预留资料准备和整改复验的时间，那显然是不合理的。因此，事前须充分考虑可能遇到的困难，执行过程中必须做好统筹调配工作，而对于某些难以完成的过程任务，则要及时转变思路，寻求其他解决方法。

（6）加强各参建方的共同协作。联合验收过程并不是某一家项目参建单位的工作，其涉及所有参建方共同利益的实现。只有通过牵头管理部门组织协调，各单位合理分工，充分发挥己方优势、整合资源，齐心协力推进工作，才能更好更快地实现目标、达成共赢。

4 结 语

建设工程联合验收实施方案能够顺利得到推进，不仅依托于政府部门强大的执行力、健全的监管制度和高效的监管体系，更取决于规范化的企业行为和良好的市场环境。只有企业依法依规办事，政府才敢简政放权，达到双赢。因此，在享受新政带来的便利的同时，企业应充分认识到竣工验收的重要性，共同营造和维护好赖以生存的建设环境。