浅谈对审计为工程结算依据的几种看法

邓爱雯

（中铁一局集团市政环保工程有限公司 甘肃省兰州市 730000）

近年来，因施工企业的竣工结算推进缓慢越来越常态化，因很多政府投资项目的结算及清算涉及审计问题，过去往往在招标文件中，规定工程竣工后，发包人和承包人的结算，最终必须以审计结果为准，并写进了承包合同中，但每个项目完工后，因各种原因业主未能及时上报，或者主管部门不能及时审批，最终在结算时审计或财政评审部门不予确认，导致施工单位无法获得应得工程款，项目不能及时清算销号，给公司在清收负债方面造成重大负担。

本人参建了好多政府投资的市政工程项目以及经历了数个项目办理竣工结算和建设单位、审计部门打交道的各种“关卡”，结合自2017年6月份以来陆续的各级人大、政府出台的“以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据”的相关文件，通过学习大量的有关案例，对项目结算与审计方面也有点心得和看法：

1 结算与审计的关系探析

结算与审计是建设项目竣工结算的两种不同阶段，是两种不同的法律行为。审计是一种行政法律行为，主要在于监督及查处基本建设项目中的是否存在违法违规行为，从而使投资资金正当高效利用，审计结论只对被审计单位有直接约束力，而与承包方关系不大。工程结算是项目竣工后对项目发生的工程造价的最终确定，属于民事法律行为，结算结果对合同双方均具有法律约束力，是建设单位支付承包方工程结算款的依据。

工程结算与审计结论的矛盾集中体现在二者在工程价款计算的差异上。将审计结论作为工程结算的依据，从表面上看明确了工程价款确定的依据，确立了审计结论在工程价款确定上的优先效力，似乎有助于减少纠纷的产生，实则打破了结算、决算与审计原有的逻辑关系，对相关制度之间的平衡产生冲击。

2 业界的反对

“以审计结果作为工程竣工结算依据”近年来为什么会受到业界的反对呢？从政府的角度来看，对于投资管控是有必要的，但是这种管控往往程序繁琐，耗费的时间很长，不能及时解决施工过程中遇到的各种工程变更，导致作为签约方的业主已经下达指令，施工单位不得不执行，但是实施之后，由于业主未能及时上报，或者主管部门不能及时审批，最终在结算时审计或财政评审部门不予确认，导致施工单位无法获得应得工程款，并且引发纠纷。因此，各地出台了审计和结算依据的相关规定后，广大施工企业积极响应，涌现出个多个施工合同纠纷的官司。因为：①此规定在某种程度上损害了施工企业的合法权益，违背了自愿、公平、公正的市场交易原则。②更多的建设单位以此项规定为由拖延工程结算时间，从而拖延工程款的结算办理及延时支付，使施工企业项目不能及时清算，成本消耗严重，从而影响农民工工资的支付、影响对材料、设备供应商及劳务企业的款项结算和支付。③某种程度上是以行政定价代替市场定价，有的建设单位强制性的认为“第三方做出的审计结果”就是双方工程价款结算的依据，有违背市场运营的基本规律。④审计机关与施工企业并没有合同约束，审计机关并没有对具体交易行为进行定价的权力，只是和被审计单位之间是一种行政监督关系，但实际过程中为了审计，施工单位往往付出的了很大的人力和财力需要进行配合。

3 工程结算的依据

建设工程施工合同纠纷中审计部门的审计结论能否作为工程结算的依据？一直以来审计机关是代表国家对各级政府、国有金融机构和企业事业组织的财务收支或者财务收支的真实、合法和效益进行审计监督，审计机关和财政部门的审计结果，本质上也是一种证据，是否采信，应由法院和仲裁机构根据实际情况确定。除非双方当事人事先在明确约定以财政部门、审计部门的审核、审计结果作为工程款结算依据。否则，招标文件或承包合同中规定以审计结论作为工程结算的依据，无论是发生在全国人大法工委复函之前，还是之后，都违背了合同法的公平原则，很多时候实际上都是承包人不得不接受的条款，非平等、自愿协商的结果。实践中，财政性资金投资项目的工程结算，发包人常以审计部门的审计工作不能在建设工程合同规定的竣工结算期内完成，导致建设工程施工合同约定的工程结算条款形同虚设，以致于施工人的工程款常常难以按约结算。

4 近年来国家政策指针情况

（1）2017年5月24日，国务院法制办向各省、自治区、设区的市人民政府办公厅（室）印送了《关于纠正处理地方规章中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据的有关规定的函》，全国人大法工委则发函要求地方人大进行清理。目前，全国大部分地方都下文废止了原来关于政府投资项目以审计结果为竣工结算依据的地方性法规和部门规章。政府投资项目的招标文件中，一般不再规定以审计结果作为竣工结算依据，但是有些地方尽管招标文件不写，却要求签约时作为一个条款进行约定。

（2）2017年6月5日，全国人大常委会法制工作委员会在相关规定的复函指出：“地方性法规中直接以审计结果作为竣工结算依据和应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的规定，限制了一定的民事权利并且对施工单位有失公允，应当予以纠正。据了解，目前已有北京、上海、河北、等8地积极响应，把相关条例中规定“应当”在招标文件中载明，或者在合同中约定此项原则，修改为“可以”，或者是明确规定了不能强制要求以审计结果作为竣工结算依据。

（3）2019年9月4日，工信部发布的《及时支付中小企业款项管理办法（征求意见稿）》提出：不得以审计作为支付款项的条件，并且不得以审计结果作为结算依据。

（4）2020年2月26日住建部办公厅下发《关于加强新冠肺炎疫情防控有序推动企业开复工工作的通知》，明确要求：规范工程价款结算，政府和国有投资工程不得以审计机关的审计结论作为工程结算依据，建设单位不得以未完成决算审计为由，拒绝或拖延办理工程结算和工程款支付。

5 以案例形式举例司法实践中是如何处理“建设工程施工合同中审计与结算问题的

在司法实践中，如果是全国人大法工委及国务院法制办下文清理且地方人大或政府部门已经发文废止原有规定，发包人依然在合同中强制规定以审计结果为结算依据的，法院和仲裁机构不应支持。而即便是过去签约的项目，法院和仲裁机构也不能简单地按照审计结果进行裁判，遇到承包人对审计结果提出异议，并有一定证据支持的，应进行全面审查，必要时通知审计单位或财评中心予以说明，或者委托第三方进行重新鉴定，根据实际情况做出公正、合理的裁判。另外从最高人民法院解答，可以清楚看出：建设工程合同的工程价款结算应以当事人约定为准。“明确约定”是认定建设工程施工合同中的审计属于什么“审计”的关键。因此，有无约定、是否“明确约定”，是解决建设工程施工合同“审计”歧义的核心。

（1）建设工程合同的工程价款结算应以当事人约定为准，审计部门对建设资金的审计不影响建设合同的效力及履行。

案例：施工合同纠纷—记最高人民法院审理的河北路桥集团有限公司与呼和浩特绕城公路建设公司的建设合同纠纷。

案例说明：依据合同条款，形成的工程款总价是双方真实意愿的表达，双方并未在合同中约定将审计结果作为计算工程款的依据。前面已经叙述审计部门对建设资金的审计是国家对建设资金的监督管理，不影响建设合同双方的合同效力及履行。该案例中建设单位提交的相关材料不全面，故无法出具客观真实的审计报告。

（2）拆迁还房安置小区工程关乎公众利益，可以约定工程总价由政府审计部门审核，应以审计部门的最终审计结论为结算依据。

案例：最高人民法院在四川省苍溪县弘立建筑安装工程有限公司、四川天泽投资有限公司建设工程施工合同纠纷。

案例说明：其《建设工程施工合同》专用条款部分就合同价款明确约定，“本合同价款采用可调价格合同方式确定，工程总价以政府审计部门审核造价为结算价。”弘立公司申请以《邀请招标文件》中无以政府审计部门审核造价为结算价的要求并据此认为本案工程价款不应以政府审计部门的最终审计结论为计算依据的理由，不符国家法律有关条款规定，法院不予采纳。《建设工程施工合同》中“工程总价以政府审计部门审核造价为结算价”的约定，合法有效。并且案涉工程属于拆迁还房安置小区工程，涉及到公众利益，约定工程总价由政府审计部门审核也具有一定的必要性、合理性。

（3）政府审计结论长期无法形成，对当事人有失公允的，法院可以判决一次性全部支付剩余尚欠工程款。

案例：最高人民法院在唐山湾三岛旅游区旅游开发建设有限公司、北京中海北方港口工程有限公司建设工程施工合同纠纷。

案例说明：中海北方，投入了超出预期的巨额资金进行建设，在项目建成交付后相当长的时间内，却因审计机构无法形成审计结论而迟迟不能收回投资，无法实现合同目的。因工程施工资料不全等原因，涉案工程的审计工作进展缓慢，自2016年5月中海北方将结算资料交付唐山三岛开始，截至本案诉讼发生时，已历经两年多的时间审计结论一直无法形成。一审法院虽未对造成无法正常审计问题在双方当事人之间作出明确的责任认定，但是如果采信唐山三岛关于支付款项必须严格依照合同约定以审计结论形成后才能确定时间节点的抗辩主张，在本案审计结论长期无法形成的特殊情况下，对中海北方明显有失公允。鉴于唐山三岛自2014年11月接收项目投入使用起，已经长达数年，一审法院判令其一次性全部支付剩余尚欠工程款，并无不妥。

（4）建设工程合同在明确约定以审计部门作出的审计结论作为结算依据情况下，才能将审计结论作为判决的依据。

案例：最高人民法院在兰州市城市发展投资有限公司、北京城建建设工程有限公司建设工程施工合同纠纷。

案例说明：国家法律有关规定，审计结果作为工程款结算依据，必须明确具体约定，即在合同中约定“以审计部门的审计结论作为竣工结算价款支付依据。”如审计部门是确定的，还应写明审计部门的全称。结合本案，合同中有关审计的约定不明确、不具体。因该项目属国有资金投资的重点建设项目，审计是对本项目资金投入的监督行为。因此，应解释为工程最终结算价是通过专业的审计部门确定工程价款的合理性，而不是让业主根据审计结果来进行施工结算的。因此，双方合同约定以审计结论作为结算依据的观点，缺乏法律依据，不予采信。

6 结束语

综上所述，本文结合目前工程结算存在的普遍问题，从施工合同、行业现状、政策分析等方面，对“以审计结果作为工程竣工结算依据”的相关内容，展开了分析和阐述，其目的就是帮助建设单位和施工单位对合同竣工结算的条款进一步分析解读应用，减少合同纠纷的发生，使建筑行业得到更好发展。