信用修复机制的立法现状与法治化路径
----在失信联合惩戒的制度背景下

2020-02-23 13:18黄学贤

盐城师范学院学报（人文社会科学版） 2020年2期

殷玥，黄学贤

(苏州大学王健法学院，江苏苏州 215000)

诚信不仅是个人的立身之本，更是国家的为政之基、社会的和谐之源。新时代下，失信联合惩戒机制作为社会信用体系建设的核心环节，针对其机制的建设，从国务院到相关部门及地方政府，都已经开始探索实施，力求推进我国的社会诚信体系建设。大力推进失信联合惩戒制度建设的实践，一方面已在提升失信人的信用成本、推动社会诚信建设方面发挥了积极的作用；另一方面也逐渐暴露出制度设计中的一些不足，如失信行为与惩戒机制不匹配、失信联合惩戒的时效设置无细化标准、惩戒措施触及法律保留的原则界限，等等。信用修复制度是失信联合惩戒机制中不可或缺的环节，信用修复机制的存在可以给失信被执行人改过自新的机会，亦可形成一个可容错的社会。但是，信用修复应当达到何种条件，此信用修复条件在修复机制当中又应当如何进行配置，信用修复在实践中应该如何操作，这些都是当前亟待解决的问题。

一、失信联合惩戒背景下的信用修复制度的概念及其法治意义

2016年6月12日，国务院发布《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社诚信建设的指导意见》，要求构建相应的失信联合惩戒协同机制，各领域的发起部门负责确定激励和惩戒对象，而各实施部门则负责对相关主体采取相应的联合奖惩措施。自此，大多数省份制定了相应的失信联合惩戒实施方案。2016年9月25日，中共中央办公厅和国务院办公厅印发《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》，该意见要求以“联合惩戒”为基本原则。2018年1月9日，国家发展改革委办公厅就加强守信联合激励和失信联合惩戒的名单管理发布有关通知，通知要求各地部门及单位应当签署相关领域的联合奖惩合作备忘录，并发布各行业信用红黑名单。2018年7月，国家发展改革委和人民银行联合发布《关于对失信主体加强信用监管的通知》，指出应当加强对失信主体信用的监管，以针对部分地区和领域中出现的较为普遍的失信现象。

失信联合惩戒机制是指由政府部门、行业组织、信用服务机构等多主体对失信主体的失信行为共同实施的包括声誉、经济在内的多种惩戒形式，使失信主体付出相应失信成本的机制。失信联合惩戒机制的推进，主要通过国家各部门签署联合奖惩合作备忘录的形式。2016年1月20日，由国家发展改革委和最高人民法院牵头，中国人民银行等44家单位联合签署了《关于对失信被执行人实施联合惩戒的合作备忘录》，该《备忘录》共提出55项惩戒措施，对失信被执行人设立金融类机构、从事民商事行为、享受优惠政策、担任重要职务等方面全面进行限制，更大范围惩戒失信被执行人。该《备忘录》规定，最高人民法院通过全国信用信息共享平台向签署备忘录的其他部门和单位提供失信被执行人信息并按照有关规定更新动态，其他有关部门和企事业单位则可从平台中获取信息，并需按照规定执行或协助执行备忘录所规定的惩戒措施。据“信用中国”的数据统计，截至2018年12月11日，国家有关部门已共同签署失信联合惩戒备忘录40个、联合激励备忘录5个。

失信主体产生信用修复诉求最重要的原因是失信联合惩戒带来的失信成本提高，而二者之间的关系即构成了失信惩戒与信用修复之间的基本逻辑关系[1]。信用修复即为对失信主体过往不良信用记录的改善措施，必须明确惩戒本身并不是目的，而仅仅是教育、帮助相对人恢复信用、遵纪守法的手段。从这一认识出发，必须给予失信被执行人改过的机会，信用修复制度应当成为失信联合惩戒制度的有机组成部分。

信用修复制度是失信联合惩戒机制中不可缺少的重要环节，其制度的建设意义不断彰显。

1. 信用修复制度与社会主义核心价值观相吻合。诚信是个人立身之本、国家为政之基、社会和谐之源。守信激励和失信惩戒已经成为社会信用体系建设之中的重要环节，多部门联合进行的失信联合惩戒更是提升了失信人的信用成本，并通过信用修复制度的构建进一步推进社会诚信建设。

2. 可对社会公众起到预防与警示的作用。通过正当程序公布失信对象的个人信息，可以使社会公众对失信对象的失信行为有所认知。失信惩戒机制的优势之一在于，通过公布失信被执行人名单信息，解决经济社会交往中的信息不对称问题，令失信方现阶段或潜在的交易伙伴，知其失信行为，进而降低其信用水平和社会评价[3]。信用修复也促使失信对象恢复信用、遵纪守法，切实发挥了预防警示功能。

3. 信用修复是维护和稳定社会秩序的重要举措。对失信被执行人个人权利一定程度上的剥夺是出于社会公共利益和维护社会公平秩序的考量。“通过褒扬诚信、惩戒失信，不断提高社会公共生活的透明度，可以有效降低社会交往的风险和成本，促进减少社会生活中的矛盾、摩擦和冲突。”[3]对失信对象的惩戒和保护应当保持平衡，惩戒措施应不违背比例原则。

4. 信用修复可以保障人的基本权利。失信联合惩戒机制中制度措施的实施会涉及公民的人身自由，亦会涉及公民的基本人权，对人权的保障是法律应保护的事项之一。信用修复的制度建设，对人权的保护能够起到积极的作用[4]。

二、失信联合惩戒中信用修复的立法现状

2014年9月举行的全国社会信用体系建设工作会议要求，各地在失信行为联合惩戒制度建设方面要有所突破，所有的省(区、市)和具有行业监管职责的部门都要依法出台相应且具体的惩戒措施[5]。本文以江苏省的法规及实践操作为例，探讨失信联合惩戒措施的规则构建和操作成效。

2019年7月，国务院印发《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》，要求建立并健全信用修复机制，明确联合惩戒措施的发起以及相关的实施部门应依法明确各类失信行为相对应的联合惩戒期限，并提出要建立有利于自我纠错、主动自新的社会鼓励与关爱机制。《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》和《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》规定了失信被执行人信用修复的相关救济程序以及相应时限，主要包括以下几种情形：(1)异议申请。《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》第十六条规定，当个人认为其本人的信用报告中存在信息错误(以下简称异议信息)的情形时，可向征信服务中心提出书面异议申请。《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》第十一条规定，被纳入失信被执行人名单的公民、法人或其他组织认为有不应纳入而被纳入失信被执行人名单的、名单中所记载和公布的失信信息不准确、失信信息应予删除的，可以向执行法院申请纠正。(2)撤销或更正。《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》第二十条规定，两个工作日之内，征信服务中心应当对所收到商业银行重新报送的异议信息进行更正。《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》第九条规定，对不应纳入失信被执行人名单的，人民法院应当在三个工作日内撤销失信信息，记载和公布的失信信息不准确的，法院应当于三个工作日内更正失信信息。(3)删除。《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》第十条规定，失信被执行人存有已经履行生效法律文书中所确定的义务或人民法院已执行完毕的，已经达成执行和解协议且已履行完毕的，申请执行人书面申请删除失信信息，人民法院审查同意的等七种情形之一的，人民法院应当于三个工作日内删除失信信息。

另外，针对特定领域国家相关部委出台有专门政策，以进行信用修复。如国家税务总局近期发布了《关于纳税信用修复有关事项的公告》，明确自2020年1月1日起，纳税人发生未按法定期限办理纳税申报、税款缴纳、资料备案等事项且已补办的，可在规定期限内向主管税务机关申请纳税信用修复。交通领域存有《公路水路行业安全生产信用管理办法》，针对青年对象存有《青年信用体系建设规划》，等等。

虽然我国立法中存有相应的信用修复规定，但我国的信用修复机制立法空缺，无专门的法律法规对其进行保障，且存在修复所需时间长、失信主体申请方式单一等缺陷，有进一步完善的空间。

为了细化国家发展改革委、最高人民法院等44家单位联合出台的《关于对失信被执行人实施联合惩戒的合作备忘录》，2017年1月，江苏省“两办”在全国率先出台《关于建立对失信被执行人联合惩戒机制的实施意见》，联合实施单位55家，联动惩戒措施68项。至此，江苏省开始陆续出台相应法规，进一步完善失信联合惩戒制度。

江苏省配套失信联合惩戒的文件主要有中共江苏省委办公厅、江苏省人民政府办公厅2017年1月25日发布的《关于建立对失信被执行人联合惩戒机制的实施意见》、江苏省高级人民法院办公室2017年12月7日发布的《关于对全省人大代表、政协委员候选人履行司法裁判义务情况实施审查的通知》、江苏省社会信用体系建设领导小组办公室2018年4月13日发布的《关于印发〈关于在公共资源交易领域的招标投标活动中建立对失信被执行人联合惩戒机制的实施意见〉的通知》、江苏省高级人民法院2018年5月2日发布的《江苏省高级人民法院关于转发江苏省社会信用体系建设领导小组办公室〈关于印发《关于在公共资源交易领域的招标投标活动中建立对失信被执行人联合惩戒机制的实施意见》的通知〉》、江苏省社会信用体系建设领导小组办公室2018年8月31日发布的《关于发布〈江苏省守信联合激励和失信联合惩戒措施清单(2018年版)〉的通知》以及江苏省司法厅和江苏省信用办2019年1月8日发布的《关于对江苏省公证当事人严重失信责任主体实施联合惩戒的实施意见》等。江苏快速响应国家在收集社会主体失信信息，对其进行限制、约束和联合惩戒方向上的要求，制定了相关法规规章和规范性文件，以下几个方面的特征尤其值得关注：一是制度主体涉及党政机关并且常采用联合发文的形式，二是法院在制定相关规范细则上发挥了重要作用，三是采用清单形式进一步明确了惩戒措施，减少了制度实施中的合法性疑虑与模糊地带。

根据江苏省高级人民法院数据，截至2018年底，共发布失信被执行人信息139.90万人次，促使38.89万名被执行人主动履行义务。51名人大代表候选人、30名政协委员候选人因存在失信行为被取消资格。具体操作包含以下几个方面：

1. 纳入失信名单之依据。《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》的法律渊源，为我国《民事诉讼法》第二百五十五条的规定。如被执行人不履行法律文书确定的义务，人民法院可对其采取或者通知有关单位协助采取限制出境，另可在征信系统记录其失信行为信息，并可通过媒体加以公布。该规定亦成为江苏省高级人民法院将失信被执行人纳入失信名单的法理依据。

2. 对失信被执行人的执行措施。江苏省针对失信被执行人的执行措施，分为直接执行措施和间接执行措施。直接执行措施为对失信被执行人或者他的财产进行查询、查封、扣押、变卖等，间接的执行措施为通过间接的手段迫使被执行人主动履行义务。其中，间接的执行威慑措施主要有限制出境和限制高消费措施。对失信被执行人的限制出境指在国内存有未了结的民事债务的被执行人拒不提供有效担保，出境后预期无法执行或者难以执行的，根据申请人的请求，人民法院可以决定限制其出境。而依据《最高人民大院关于限制被执行人高消费及有关消费的若干规定》第一条的规定，限制高消费则是指当被执行人未履行生效法律文书所确定的给付义务之后，人民法院对其采取的限制其非生活或者经营必需的消费，以及被执行人进行的高消费措施。

3. 纳入失信名单的惩戒时限。江苏省高级人民法院将纳入失信名单的期限分为“有期徒刑”和“无期徒刑”。“有期徒刑”不区分失信被执行人有无财产。若出现通过伪造证据等方法妨碍、抗拒执行，采取虚假诉讼、虚假仲裁的方式或隐匿财产等方法规避执行，违反财产报告制度等情形的即可被纳入失信名单。有期限的纳入失信名单的时限一般为2年，到期自动消除，可视情形延长1至3年。“无期徒刑”主要针对尚有履行能力，却拒不履行生效法律文书确定义务的被执行人。无期限的失信名单在失信被执行人义务履行完毕或无履行义务的必要之时记录方会删除。

4. 纳入失信名单后的信用修复路径。因为纳入失信名单对于失信被执行人的干预程度呈现出越来越深的趋势，所以纳入失信名单在实践中的运用越来越审慎，且配套有相应的救济程序。江苏省对于纳入失信名单后信用修复之操作手段为删除、撤销和纠正，且三者的适用情形存有显著不同。删除，就是屏蔽，适用于纳入失信名单符合规定，但出现需要删除的情形，删除后失信惩戒措施解除，且在最高院的公开外网上查询不到该对象的失信信息，但失信记录仍会保留，该屏蔽记录会作为部分信用平台的不良信用信息参考。撤销，适用于不应该纳入失信名单而错误纳入之情形，撤销后失信记录彻底不保留。纠正，适用于纳入失信名单信息登录错误之情形，其中被执行人姓名、单位名称、身份证号码、企业代码等录入错误都不能纠正。

三、现行制度实践之检讨

在实践中，失信联合惩戒制度中信用修复的相关规定主要以规范性文件为主，而规章以上立法较少。根据立法法规定，此类规范性文件所作出的相关规定，不可减损公民或其他组织权利或者增加其义务。但实践中各地依据规范性文件创设各种黑名单制度，缺乏合法性依据。将失信与否的评价交由规章或者规范性文件进行相应规定，可能导致下位法优于上位法的情形普遍出现，从而引起法律实施上的混乱状态，亦可能导致地方之间、部门之间的职权冲突、利益冲突直接反映于社会信用体系中，社会信用体系的系统性、协调性堪忧[6]。

为增强惩戒效果，失信联合惩戒的对象在实践中往往较为宽泛，企事业单位严重失信的，法定代表人、主要负责人和其他负有直接责任人员也会被记入个人信用记录，依照国务院2016年5月30日发布的《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》的规定，对这类人员要实施相应的惩戒措施。

失信联合惩戒中对社会信用信息进行披露，如滥用该项职责，可能导致商业秘密与个人隐私的泄露，侵犯被执行人的合法权利。另外，《关于对失信被执行人实施联合惩戒的合作备忘录》对“老赖”子女“就读高收费私立学校”进行限制，实际并无法律依据，在一定程度上侵犯了被执行人子女受教育的权利。

四、域外信用修复机制之参照与借鉴

我国在信用修复领域虽然存在对于个人不良信用相关的保存期限，以及异议和投诉的救济规定，但是相较于美国和韩国的有关政策法规以及相应机构的建立还有待完善，尚未制定统一的个人信用修复法律，也并未建立专门的信用修复机构提供相应的监管和救济。对此，笔者认为有必要对比域外信用修复机制，加以参照和借鉴。

美国具有相对完善的法律制度。美国与个人信用相关的法律多达17项，征信监管法律体系较为成熟。征信法律体系中的《公平信用报告法》(FairCreditReportingAct)、《信用修复机构法》(CreditRepairOrganizationAct)、《公平债务催收作业法》(FairDebtCollectionAct)直接与个人信用修复密切相关。这些法律明确了个人对不良信用信息的知情权、异议权、修复权以及联邦贸易委员会(FTC)等执法机构对征信机构的监督权，既为公民保护个人信息的隐私权和信息的自我决定权提供了重要保障，也为监管机构提供了重要工具。美国信用修复机制可供我国借鉴之处主要表现在：(1)完善信用修复法律。可以借鉴美国的征信管理法律体系，制定全面覆盖的个人信用修复方面的法律法规[7]。(2)健全的异议处理制度。除完善的法律制度之外，美国对于个人征信的处理效率高，主要存有以下的原因：申请渠道多样化；异议的申请需要附上相关的证明材料；当数据的提供者无法核实异议信息时，要求删去无法核实的异议信息；核查的结果同时向消费者和数据的使用者反馈[8]。(3)完备的监管机构。联邦贸易委员会(FTC)为美国征信监管法律体制中的监管机构，其对个人隐私的保护、个人信用的修复机制、信用的评分过程等有严格的规定。除此之外，信用管理协会和报告协会等民间协会亦会进行个人信用领域的自律管理[9]。

相较于美国，韩国和我国同处于东亚文化圈，信用在传统道德及文化领域的认识以及人际交互间的作用方式具有更大的相似性。除了和美国一样建立了比较完善的个人信用修复相关法律法规体系之外，韩国在这一领域特别值得我们关注的特征集中在以下两个方面：(1)不良信用的界定。在韩国个人如果出现三次不能按期还款的行为，即被视作信用不良。但在韩国存有专业的信用修复机构，可对此类信用不良行为产生的后果进行救济。(2)信用修复机构的建立。韩国政府于2002年11月成立了信用恢复委员会(CCRS)，提供信用咨询与修复服务，多途径为信用不良者修复个人信用。一是提供信用咨询。信用恢复委员会的志愿律师免费提供包括个人破产在内的民事和刑事法律问题咨询，帮助识别信用不良者的信用问题并提出解决方案。二是帮助信用不良者进行债务重组。为有固定收入者设计在一定时限内偿还全部债务的方案，包括整合贷款人在多家金融机构的贷款、延长偿还期限、对利息甚至债务总额进行减免、提供固定账号还款等。三是提供小额紧急贷款。诚信还款超过12个月的个人，可在出现疾病、生活周转需要等情况时申请紧急贷款。

五、信用修复法治化的实现路径

1. 加强信用恢复的全国统一立法。对于失信联合惩戒，应当细化失信行为的类型，以更好地与惩戒措施相匹配。目前部分省份已根据自身的情形制定了相应的联合惩戒施行方式、方法，但在执行方面存在衔接的问题。对于信用修复，我国缺乏信用修复机制的全国人大的统一立法。有关的修复规则散见于法规以及规章以下的规范性文件之中，当事人在出现可修复事由之时，无法快速、便捷地得到救济。应当在坚持依法设定原则的前提下，将规范性文件中的相应内容通过立法转化为法律法规形式，制定专门的法律规范，且不得与现行法律规定相冲突[10]。

2. 信用惩戒及修复与现行法律惩戒机制的衔接。在优化处理异议的周期和流程的过程中，提高服务效率是有效的举措。现阶段我国的异议受理周期为20天，相较于英美国家，周期存在8至10天的差距。异议的处理周期在完善制度的情形下仍有可能进一步的缩短[6]。另对于信用的修复可以从被执行人提出申请以及有关信用机构定期进行评估两方面来进行相关考量。

3. 明确信用修复的制度逻辑。强化信用环境的价值取向，使失信联合惩戒措施的施行符合比例原则。比例原则是德国和欧盟使用的一项原则，被誉为行政法上的“帝王条款”，失信惩戒措施合乎比例原则可以使得处罚程度与失信行为相匹配，亦合乎初始设置该项制度的目的。失信联合惩戒相较于失信惩戒而言，对于相对人的影响和干预程度更大，更需要与比例原则相吻合。对惩戒措施的施行加以规范，可以进一步减少被“错误”惩戒后进行信用修复的情况，使联合惩戒制度能够真正满足质高量广的公共利益的需要[11]。(1)适当性原则的要求。最后采取的惩戒行为的手段和所追求的目标应当相互匹配，措施不能背离所追求的目标，否则就是对适当性的背离。(2)必要性原则的要求。在多种惩戒措施中，应当选取对相对人干预程度最小的手段，此种原则的检验应当建立在适当性原则的基础之上。(3)狭义比例原则的要求。经过第二个层次的检验之后，在对公民干预程度最小的手段里面衡量，惩戒机关手段的实施需要在能够获得的利益与其付出的成本之间是否大致均衡，实现的利益需显著小于付出的代价。在信用领域，行政机关应当在必要的限度之内限制当事人的权利，且纠正轻微违法行为需要采取与其程度相适应的措施，不可过分严苛，尽可能将当事人的损害程度降到最小。

4. 体现当事人权利保障。在社会信用领域，政府应充分保障行政相对人的合法权益，不得滥用失信联合惩戒权力，并在相对人权利受到侵害时提供救济途径。我国在设立专门的信用修复机构提供相应的监管和救济时，应当注重对当事人基本权利的保护。