高校纪委有效落实专责监督职责探析

付 琼，刘文波，李致春

宿州学院1.党政办公室；2.纪委办公室；3.环境与测绘工程学院，安徽宿州，234000

高校纪委是高校党内监督机关，主要任务是协助党委推进全面从严治党、加强党风建设和组织协调反腐败等工作，发挥着重要的监督作用。但从近年来巡视揭露的高校有关违规违纪问题，以及各级纪检监察机关查处的有关高校腐败案件来看，高校全面从严治党和反腐败斗争面临的形势依然复杂严峻，这也从侧面反映了高校内部权力运行监督还存在薄弱之处。本文结合高校实际，探讨了当前高校纪委在落实专责监督责任中，在机制上、认识上和实践中存在的问题，提出了强化监督执纪问责职责的对策建议，以期为高校纪委更有效地发挥专责监督作用提供路径选择。

1 高校纪委履行专责监督职责的新要求

党的十八大以来，国家纪检监察体制改革持续推进，从明确“两个责任”（党委主体责任、纪委监督责任）、深化 “三转”（转职能、转方式、转作风），到落实“两个为主”（查办腐败案件以上级纪委为主，各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主）、实现“两个全覆盖”（巡察机构全覆盖、派驻机构全覆盖），中央及地方纪检机关不断创新反腐败体制机制。2016年10月党的十八届六中全会审议通过的《中国共产党党内监督条例》，以及2017年10月党的十九大通过的《中国共产党章程（修正案）》（以下称“新党章”）将纪委是党内监督“专门机关”改为“专责机关”。新党章吸收了近年来党的纪律建设和纪检体制改革的新成果，将“党的各级纪律检查委员会职责是监督、执纪、问责”等内容写入新党章［1］，明确了纪检机关作为“专责”监督机关的职能定位，更加突出监督执纪问责。

高校纪委肩负着高校内部监督执纪问责的重要职责，为高校全面从严治党的贯彻落实和事业发展提供了坚实保障。但从中央巡视组对29所中管高校的巡视反馈情况来看，高校普遍存在全面从严治党要求落实不到位、党委履行主体责任意识不强等问题。通过梳理近年来中国纪检监察网站披露的高校违规违纪和腐败案件，可以看出，基建工程、科研经费、招生录取、教材购销、校办企业等领域是腐败“重灾区”［2］。这也侧面反映了当前高校自我监督体系还存在薄弱环节，对党的建设和权力运行的监督还不够到位。近年来，高校纪委的工作要求、工作制度发生了变化，尤其是在全面从严治党已经进入新常态的背景下，全面从严治党对高校纪检工作提出了新要求、新挑战。

2 高校纪委落实专责监督责任存在的问题

2.1 机制上，双重领导体制仍不完善

从管理机制上看，高校纪检机关受上级纪委和同级党委的双重领导，双重领导体制的优势是有利于上级党组织通过纪委实现对下级党委的监督，实现上级对下级党组织的监督；同时，纪委受同级党委的领导，有利于贯彻党的路线方针政策和上级决策部署的统一性、调动党员干部和党的基层组织及工作部门，也保证了高校党委的领导作用［3］。但当前“双重领导体制”的优越性还没有充分发挥。主要体现在：一是“两个为主”落实不完全到位。在“两个为主”中，“查办腐败案件以上级纪委为主”在高校落实还不够全面有力。以省属高校为例，高校纪委的上级是省纪委，省纪委相关纪检监察室负责联系省属高校，但由于省纪检机关自身工作任务繁重、人员不足等原因，与高校的联系更多的是工作任务和问题线索交办，以日常监督为主，高校纪委在执纪审查过程中，重要线索处置和案件查办仍以其自身为主。在派驻机构实现全覆盖之后，省纪委监委派驻教育厅纪检组负责协调指导全省教育系统的纪检监察工作。“但省纪委派驻教育厅纪检组与高校之间，是领导关系还是指导关系尚未明确，职责不够清晰，依然沿袭原相关纪工委的部分职能，实际工作中面临两难境地”［4］。二是对同级党委的监督还存在监督难的问题。高校纪委对同级党委的监督，是党内法规赋予的重要职责，但纪委在履行监督职责时，处于被领导地位，党委掌握纪委的考核评价权，党委对一般纪委干部（纪委副书记以下人员）的任免和晋升拥有决定权，加之部分高校党委对纪检干部缺乏有效的激励机制，导致纪委干部担心影响个人的前途发展，对党委班子的监督放不开手脚［5］。一些严重的违规违纪问题，并不是通过高校内部自我监督发现的，而是来自于高校外部的调查和巡视。

2.2 认识上，专责监督定位尚未完全厘清

纪委的“专责”监督职责要求其明确定位、聚焦主业，所以，必须要厘清党委主体责任与纪委监督责任、纪委监督与监察监督之间，以及纪委与高校内部其他机构之间的关系。其一，从党委主责与纪委监督责任之间的关系而言，党委全面领导全面从严治党工作，纪委是在同级党委的领导下，“协助”其推进全面从严治党、加强党风建设和组织协调反腐败工作，可见党委重在主导，全面领导全面从严治党工作；纪委重在“监督与再监督”，是以“局外人”的身份对相关部门和个人权力行使情况进行监督检查，严肃查处有关违纪违法行为和权力腐败现象等。纪委在功能定位上是党内的监督部门，但目前存在“监督只是纪委的事，与其他组织或个人无关”的错误认识，以至于本应由党委承担的全面监督的主体责任，被纪委监督主动或被动承担，这也导致了纪委职能泛化，甚至承担了一些执纪问责之外的工作［6］。其二，从高校纪委监督与监察监督之间的关系而言，虽然两者的职责都是“监督”，但二者监督的依据、内容、对象并不相同。纪委监督强调的是政治监督，监督的对象主要是党的组织和党员干部；而监察机关为行政机关，监督的对象主要是行政机关及其工作人员，更多是对具体业务领域的监督［7］。但在目前部分高校还存在纪委与监察部门合署办公的情况，实行的是“一套班子，两块牌子”，两种监督界限模糊，甚至常常被等同。少部分高校甚至依然将纪委、监察处和审计处三部门合署办公，三个部门的负责人由一人兼任。虽然当前高校纪委的职责定位已逐渐明晰，但上级机关对如何高校落实纪检体制改革“两个为主”、“双重领导体制”等方面，具体化、制度化的指导还不够明确。其三，从高校纪委与校内其他内部机构的关系而言，纪委下设纪委办公室，与校内其他部门之间处于同级地位，纪委办的工作成效、干部考评需要其他部门参与评价，在现有职称评定体系下，纪检干部成员的职称晋升、项目申报与相关职能部门和院（系）密切相关，这使高校纪委人员在对本校干部进行执纪监督时碍于情面，有所顾虑，不敢真查、严查、细查。

2.3 实践中，监督执纪问责实效还有待提升

一是落实“三转”较为滞后。按照“三转”要求，高校纪委已经逐渐退出了职责范围以外的有关议事机构，但从实际成效看，“转”得还不够彻底。如，受干部职数的限制，仍有少数高校纪委书记仍由校党委副书记兼任，部分高校纪委书记分管纪检监察范围之外的工作，影响了纪委书记“一心一意干纪检”的独立性。一些高校领导对“三转”认识还不够深刻，工作中仍然习惯让纪委冲锋在前，安排其参与其职责范围外的监督。此外，有的纪检干部自身还不能完全适应“三转”新要求，思想上不愿意从以前分管的工作中脱离出来，影响了其集中精力聚焦主业主责和纪委职能作用的有效发挥。二是监督力度还不够强。纪委对党委领导班子及成员的监督要抓住关键环节和重点领域，如重点加强对领导班子民主集中制贯彻执行情况、权力运行情况的监督，重点加强涉及人、财、物、基建工程等领域的监督，且监督应是经常性、长效性、全方位的，既可以是正式的书面告之，也可以是口头提醒［8］。目前虽然纪委形式上参与了重要环节和过程的监督，但还存在过程监督多、结果监督少；被动监督多、主动监督少；表面监督多、深度监督少的问题，监督的实效性还不够强。三是监督执纪力量较为薄弱。高校普遍存在纪检队伍机构编制紧张、力量薄弱的现象，这与当前高校繁重的监督执纪任务之间的矛盾日益凸显。从调查情况来看，专职纪检监察人员与全校教职工党员的配比比例偏低，“一般院校的专职纪检人员多为2～4人，规模较大的高校普遍在6～9人”［9］。虽然一些高校设置了基层兼职纪检委员，但监督能力和水平还有待提升。纪检工作政治性、原则性和业务性很强，涉及政治、经济、法律等诸多领域，纪检干部的专业知识结构与具体业务工作应基本相适应，但当前高校纪检干部大多是从其他部门调入，相关专业知识和纪检工作经验相对缺乏，执纪审查工作水平有待提升。

3 高校纪委有效落实专责监督责任的对策

3.1 创新专责监督工作体制

高校行政级别高，一般本科以上高校都是厅局级单位，监督的省管干部及处级以上干部数量人数多，且监管的范围、领域广。鉴于高校监督的特殊性，建议：一是省纪委监委驻省教育厅纪检监察组，作为省纪委、省监察的派驻机构，要加强对高校纪检监察工作的指导，与高校纪委之间加强联动，形成工作合力；二是整合分片交叉执纪办案。当前高校针对本校干部的问题线索处置和调查基本上是由本校纪委直接承担，有时难以避免人为因素对办案的影响和干扰，通过联合分片交叉执纪，有效整合各兄弟院校的执纪审查力量，可以规避熟人、人情障碍的问题。

3.2 厘清党委主责与纪委专责的关系

党章已明确“加强党风建设和组织协调反腐败工作”首要在党委，所以，高校党委要担当全面从严治党的主体责任。随着全面从严治党纳入“四个全面”战略布局，党风廉政建设主体责任已发展为全面从严治党主体责任，除了党风廉政建设主体责任外，全面从严治党还包括加强党的思想建设、组织建设、制度建设等方面的责任［10］。高校纪委要全面回归主责主业，履行“党内监督的专责机关”的职责，围绕“履行职责、行使权力”加强对党组织和党员领导干部的监督。纪委在监督执纪过程中要敢于动真碰硬，敢当"黑包公"，也要适应新要求，创新工作模式，加强监督执纪，提升监督实效。

3.3 改进执纪监督方式

创新监督方式方法，改变传统的监督方式，以适应当前全面从严治党工作的需要。一是拓展监督信息渠道。当前，信息化手段已渗透社会生活的方方面面，深化纪检监督，要善于利用新技术、新手段，如，用好大数据平台，对网络举报线索进行收集、甄别。高校纪委要充分利用各种信息化优势，在不违反保密规定的前提下，适度增加工作的透明度，畅通外部监督渠道［11］。如，开展纪委开放日、情况通报会、网络纪委等方式，及时向师生公布纪检工作信息。总之，通过各种有形和无形的方式，将监督的触角延伸到每一个环节、每一个角落。二是开展校内巡察。创新党内监督的形式，开展校内巡察工作，目前部分高校中已尝试进行这一监督形式。借鉴巡视工作经验，创新践行监督执纪“四种形态”举措，对校内二级单位领导班子及其成员开展校内巡察，通过听取自查工作汇报、召开座谈会、个别谈话、民主测评、问卷调查、调阅资料档案等方式进行督察，特别要强化对重点环节和领域的巡察，着力查找二级单位领导班子及其成员在执行党的路线方针政策、民主集中制、党风廉政建设“两个责任”、纠正“四风”及执行中央八项规定精神等方面的问题。三是强化全过程监督。强化事前事中事后全程监督，确保权力运行公开透明。党委会或校长办公会研究“三重一大”事项，应事前向纪委报备，纪委加强对拟决策事项是否合规等情况的审查；强化决策过程监督，落实纪委书记、副书记参加或列席有关会议制度，保证纪委对重大决策事项的知情权，对决策程序是否依法依规等情况及时提出监督建议；强化事后监督，加强对"三重一大"事项等重大决策执行情况进行监督检查，对违反有关纪律规定擅自泄漏集体决策信息等违纪行为、执行集体决策不力或造成严重损失，严格依规追责。

3.4 完善纪检监督组织机构

逐步完善纪检监察机构设置、充实纪检干部队伍。一是明确纪检工作职责权限、人员配备。配备专职高校纪委书记，明确其专司监督之责，不分管一般业务性的工作，更不得分管和审批涉及人事、资产、基建等重要利益的事项，要将工作重点汇聚在“执纪监督问责”上，退出决策者、执行者角色。将纪检和监察职能分开，分设纪委副书记和监察处长，权责分开。二是探索在高校二级单位党组织设置纪委。借鉴部属高校的做法，在二级党组织设立纪委，配齐二级单位纪委书记及专兼职纪检委员，健全校、院二级纪检工作网络，加强校纪委与二级单位纪检员的联动，推动监督执纪工作向基层延伸。

3.5 激发纪检干部活力

优化纪检干部队伍结构，适应新时代纪检监察工作的需要，选拔政治素质过硬、思想作风正派、原则性强，具有经济、法律、审计等专业特长的同志进纪检队伍；加强纪检人员教育培训，加强法律法规知识培训，强化对线索处置、调查取证等环节的业务指导，提升纪检干部的政策理论水平和业务知识水平；要加强纪检干部的实践锻炼，丰富实战工作经验，如，通过选派纪检干部参与省委巡视组巡视工作、协助省纪委开展执纪审查工作等，切实提升纪检干部监督执纪能力［12］。高校党委也要健全轮岗交流、激励奖惩机制，为纪检干部认真履职创造有利条件。

高校纪委有效落实好专责监督职责，对高校全面从严治党的贯彻落实以及党风廉政建设、反腐败工作的深入推进至关重要，关系到高校改革发展稳定的大局。高校纪委要清醒地认识到当前全面从严治党任务依然艰巨繁重，要认真履行好党章赋予的职责，集中精力聚焦监督执纪问责的主责主业，不断提升监督执纪工作水平，真正使高校纪委的专责监督发挥实效，为高等教育事业的改革发展构建风清气正的政治生态。