重大行政决策问责的实践难题及解决

梅 扬

（武汉大学 法学院，湖北 武汉430072）

行政决策是行政权力运行的起点，对行政活动有着重要影响。重大行政决策是行政决策中对经济社会发展具有重大影响、涉及重大公共利益的权力。重大行政决策有着非常重要的地位，是党和政府工作的中心环节，可以发挥“以点带面”的杠杆和牵引作用，带动国家治理体系和治理能力的整体提升。长期以来，我国比较重视重大行政决策程序机制的构建，希冀从程序方面严格规范重大行政决策权的运行，以提升重大行政决策质量。为此，各地方政府纷纷出台重大行政决策程序规章，国务院也于2019 年5 月8 日对外颁布《重大行政决策程序暂行条例》。重大行政决策程序领域的法律规范体系已经基本健全，一系列程序制度如公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等也得以确立。然而，从实践来看，这些程序法律的实施效果并不理想，所设定的程序制度也未被严格遵守，“三拍式”决策、“独断式”决策以及“封闭式”决策等现象仍时有发生。究其缘由，则主要在于重大行政决策问责机制的不健全，责任在决策权力规范中的关键角色遭到忽视，其倒逼作用没有得到充分有效发挥。[1](p223)可以说，重大行政决策问责构成了当前我国重大行政决策法治体系的主要短板和不足。

本文即着眼于我国重大行政决策问责机制的构建和完善问题，立足既有的法律规范文本和党内规范性文件，考察重大行政决策的复杂性以及由此引发的问责难题，并在明晰重大行政决策问责内在机理的基础上对其机制做科学、系统建构。

一、重大行政决策问责的实践难题

重大行政决策是一个相对抽象的概念术语，其并非传统意义上的行政法学概念，在既有的行政行为体系中处境尴尬，难以找到准确定位。“行政法学现有的概念群无法给重大行政决策提供容身之所。”[2](p284)受此影响，我国法律对重大行政决策概念的界定大都采取“肯定列举+否定排除”的方式，范围包括颁布重大公共政策、制定重要规划、决定重大建设项目等。可见，重大行政决策涉及的都是一些对区域经济社会发展有着重大影响，关乎重大公共利益的决定，其是一项复杂的行政权力运作，具有事项重大且利益广泛、主体众多且权责交叉、后果滞后且影响深远等特征。[3](p47)重大行政决策的这些特征给其问责带来诸多难题。

（一）问责主体单一难有效。

就规范层面而言，依据现行法律规范文本和党内规范性文件，我国行政问责的主体大致有五类：一是人大问责，依据主要是《宪法》《人大监督法》等。人大及其常委会有权监督各级政府及其部门的职权活动，追究相关人员责任。人大问责主要是通过询问、质询以及特定问题调查等方式展开；二是政府内部问责，依据主要是《公务员法》《行政机关公务员处分条例》《行政复议法》等。上级政府有权监督下级政府的职权活动，本级政府有权监督所属部门的职权活动。此外，还有一些专门负责行政问责的特定行政机关；三是司法问责，依据主要是《行政诉讼法》《国家赔偿法》等。法院有权对行政机关及其工作人员的违法和不当行为展开司法审查，并判决承担相关责任；四是政党问责，依据主要是《中国共产党纪律处分条例》《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》《中国共产党问责条例》等。中国共产党（主要是纪委）可以对具有党员身份的行政人员展开党纪监督，并追究相关党纪责任；五是监察问责，依据主要是《国家监察法》《政务处分法》。监察委有权对所有行使公权力的公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪等情况。

就实践层面而言，在我国长期的行政问责中，隶属于同一系统的政府内部问责始终占据着绝对主导地位，其他几种问责模式要么陷入话语权缺失的窘境，动力不足，要么受制于各种体制机制的障碍，效果不佳。具体而言，人大在具体问责案件中常常处于被动地位，很少启动，“缺位”与“失语”的情形经常发生；司法问责虽然时常进行，但其判决执行却是一个老大难问题，行政诉讼判决则尤其如此；政党问责虽然在全面从严治党的时代背景下动力十足，但其对象毕竟有限，难以覆盖到所有的行政公职人员；监察问责才刚刚起步，无论是在问责体制机制上，还是在问责方式和问责效果上，都还有待接受实践的进一步检验。

当将这种一般行政权力的问责主体模式适用于重大行政决策时，其所面临的问题就变得更加突出。因为重大行政决策的决策机关、承办单位以及执行单位等主体的层级往往都比较高，重大行政决策的主要负责人也基本上都是一级政府的领导。这就放大了政府内部问责所固有的困境和难度——政府内部问责固然具有专业性强、业务比较熟练等优势，但其与生俱来的缺陷也十分突出。行政系统内部所固有的权力链条关系导致其在具体实施过程中会面临诸多体制性、机制性障碍，继而造就出“大责小究，小责不究”的官场哲学，行政问责也就容易流于形式。此外，重大行政决策涉及的事项一般都非常重大，且关涉的利益主体极为广泛。从目前各地立法的列举来看，其行为类型表现多样，大都是一些抽象行政行为。在这种情况下，作为一种被动问责机制，重大行政决策的司法问责就会面临着“诉讼主体资格”和“诉讼受案范围”两个方面上的限制，难以启动。[4](p82)

（二）问责缘由混乱难公正。

在现代社会，行政权力的行使通常会涉及合法性与合理性两个基本问题，在行政权力的动力系统中形成了齿合紧密的结构。前者解决的是行政权力的行使是否有效的问题，后者则解决的是行政权力的行使是否适当的问题。[5](p25)因此，对于一般行政权力而言，“违法”和“不当”构成其行政问责的两个基本缘由，只要行政机关及其工作人员在行使行政权力的过程中存在违法或不当情形，就应启动行政问责。从目前我国《行政复议法》《行政诉讼法》等法律的规定来看，在有关行政权力的审查上，也基本上都采取了“违法”和“不当”两个标准。

当将这种一般行政权力的问责缘由类型适用于重大行政决策时，其争议便随之而来。因为重大行政决策涉及的事项比较复杂，且后果具有滞后性，影响较为深远，各地对其性质认知不一，在问责缘由的立法设置上也就出现分歧。有的地方立法认为重大行政决策是一项特殊的行政权力，自由裁量权极为重要，对此应给予适当尊重，只有决策主体存在“行为违法”时方可问责；有的地方立法认为重大行政决策也是行政权力的一种，也应施以同样的规制，采用“违法问责”和“不当问责”两种基本缘由；有的地方立法则认为重大行政决策的影响着实太大，应当采用“结果问责”的缘由，即只要重大行政决策造成了严重后果，不管决策主体的行为如何，都必须启动问责，追究其责任。此外，在国务院最新颁布的《重大行政决策程序暂行条例》中，有关责任的条款仅有4条，其在重大行政决策问责缘由的设置上采用了“违法问责”和“不作为问责”两种，这其中“不作为问责”还必须同时造成严重后果。从实践层面来看，自2003年的“非典疫情”开启我国探索构建重大行政决策问责机制的历程以来，各地采取的问责缘由差异很大，较为混乱（如表1）。这导致重大行政决策问责容易出现不公，有时甚至是几年前与几年后两个情节相似的决策事例，因为国家法律的变动、社会舆论的影响以及工作人员对问责缘由理解的变化，出现了“同案不同责”的现象。

（三）问责对象多样难确定。

行政问责的目的主要是为了倒逼行政权力的依法、合理行使。实现这一目的的关键在于“权责一致”，即行政人员所承担的责任应当与其被赋予的权力保持一致，既不能权大责小，更不能权小责大，否则行政问责都将难以发挥其预设功能，甚至还会产生一些非常严重的负面后果，致使行政生态遭到破坏。[6](p36)对于一般行政权力而言，其运作过程较为简单，主体也比较单一，各主体之间的权责边界基本清晰。对其展开行政问责，查明权力主体并找准问责对象的难度并不大。

重大行政决策则不同，其过程较长，包括决策方案的起草、专家论证、风险评估、合法性审查、决定、执行以及实施后评估和调整等多个阶段。在这个长期的过程中，参与主体众多，包括但不限于党委、决策机关、决策承办单位、决策执行单位、专业技术团队或专家、风险评估组织、社会公众等。这些主体之间要么权责划分不够清晰，如党委和政府之间、决策机关和决策承办单位之间，要么权责存在交叉，如决策机关与决策执行单位之间，决策机关与专家团队或社会公众之间，继而导致重大行政决策问责的潜在对象颇多，稍有不慎就会走向错位，出现以党委决策掩盖政府责任、以集体决策掩盖首长责任、以执行者责任掩盖决定者责任、以参与者责任掩盖负责者责任乃至各种“替罪羊”的现象，最终也就无法形成问责链条的闭合循环，重大行政决策问责的倒逼和预防作用遭到虚置。

除此之外，重大行政决策的后果还具有滞后性，往往需要经过很长一段时间才能全部显现。这给决策主体违法决策、逃避责任提供了空间。实践中，有些决策主体不依法律规定决策，不按客观规律决策，不听社会民意决策，盲目追求政绩工程。短期内该重大行政决策的正面效应可能确实比较“突出”，决策主体甚至还因“有魄力、有能力”升迁。但当过了一段时间重大行政决策的负面效应开始显现时，决策主体却早已调离，其责任追究也就“束之高阁”。有时候甚至还会出现这样的情况，一旦发觉失误的苗头，决策者玩起“金蝉脱壳”的伎俩，直接离职或退休，而过往法律对此却无能为力！[7](p173)比如，深圳市曾出台《深圳市行政过错责任追究办法》，该办法做过如下规定：对于违法人员的责任追究，如果在处理决定前已经调离到新单位的，只能向新单位提出处理建议。可事实情况是，新单位一般既无动力事实上也不方便对某官员的过去行为进行责任追究。

表1 2003年以来我国五起比较典型的重大行政问责事件梳理

（四）问责形式复杂难理清。

行政问责的最终结果是问责对象承担一定的责任，这种责任通常代表一种否定性的评价或者后果。对于一般行政权力而言，其责任形式比较简单，基本上局限于一些行政责任也即行政法律责任。依据《行政机关公务员处分条例》第6 条的规定，行政法律责任的具体类型主要有警告、记过、记大过、降级、撤职、开除六种。如果一般行政权力的行使主体同时还具有党员身份，他还可能承担一些党纪责任。依据《中国共产党纪律处分条例》第8条的规定，党纪责任的具体类型主要有警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍五种。

重大行政决策则不同，其主体众多，且身份和地位不一。其中，既有一些政府或部门的领导者和主要负责人，他们大都是由民意代表机构选举或任命产生，也有一些以民事主体身份参与的主体，如论证专家、风险评估组织等，他们大都是通过民事协议的方式参与。重大行政决策主体身份的多样性决定了其责任形式的复杂性，实践中可能出现赔礼道歉、自我批评、质询、弹劾、罢免、责令辞职、引咎辞职、党内警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍、警告、记过、记大过、降级、撤职、开除公职、国家赔偿、民事赔偿、刑罚等。这些责任形式虽在性质上存在本质差异，但在外在表现上展现出极大的相似性，容易被混同使用。

二、重大行政决策问责的内在机理

重大行政决策的复杂性加剧了对其问责的难度，给其问责造成诸多现实难题。鉴于此，开展重大行政决策问责研究和实践，必须充分挖掘和分析其所特有的内在机理，而不能简单地、盲目地照搬一般行政权力问责的理念、视角和规则。

（一）价值理念：惩处与激励并举。

重大行政决策涉及的是一些重大复杂事项，其中隐含着很多对社会未来情势发展的主观判断。因此，重大行政决策的做出除了对依法运行有着严格的要求外，对决策主体的专业知识和经验也有着极高的需求，以调和抽象的法律规范与复杂的决策事务之间的关系，提升重大行政决策质量。重大行政决策的这种特征决定了自由裁量权在其做出过程中的重要性，甚至可以说重大行政决策本身就是一种高度裁量性的行政权力。“自由裁量权是重大行政决策的核心所在，缺乏这种自由裁量权的存在，重大行政决策就根本不会有赖以产生的土壤。”[8](p59)在此背景下，对重大行政决策这一特殊的行政权力展开行政问责必须树立“惩处与激励并举”的价值理念，在对决策主体施以严格责任规制以倒逼重大行政决策权依法行使的同时，也应当表达对决策主体主观能动性的一定尊重，适度容错免责或减责，以最大限度激发其在经验和专业知识上的优势，确保重大行政决策权的合理行使。

（二）观察视角：静态与动态结合。

重大行政决策的做出是一个长期的过程，大致需要经历决策方案的起草、专家论证、风险评估、合法性审查、决定、执行以及实施后评估和调整等多个阶段。在这个过程中，重大行政决策并不是单纯的一个行政行为，而是由若干彼此独立但又相互联系的具体行政行为和抽象行政行为相耦合的组合体。[9](p82)各个行政行为之间存在法定的先后关系，容易发生违法性继承。有时，甚至是在决策方案起草阶段发生的一个错误会引发后续一系列行为的连锁失误。因此，对重大行政决策这一特殊的行政权力展开行政问责必须采取“静态与动态结合”的视角，即如果在重大行政决策过程的某个阶段发现问题，那么绝不能仅仅局限于此，只作静态观察和局部考察，而是应当采取一种动态的视角，展开严格的责任倒查，由下及上、由后及前，进行全过程追溯，以实现责任主体的全面覆盖和精准覆盖。“‘行政过程论’范式之下的行政决策责任的内容表现出了鲜明的阶段性与过程性的特征，囊括了对行政决策行为全过程的监督。”[10](p18)比如，对于某一项重大行政决策，如果在决策方案做出后的执行阶段中出现了问题，那么绝不能仅仅聚焦于此阶段决策方案执行者的行为和责任，相反，早期的决策方案起草者和审查者等一系列主体的行为和责任也应当被纳入观察视野，以避免出现“漏网之鱼”。

（三）规则设置：一般与特殊兼顾。

重大行政决策的后果具有滞后性，往往需要经过很长一段时间才能全部显现。有时一个错误的决策方案，其后果在数年后才开始慢慢显现。故此，对重大行政决策这一特殊的行政权力展开问责必须实行“一般与特殊兼顾”的规则设置，即在正常情况下，应当严格遵守一般行政权力问责的运行规则，但在有些情况下，为了更好地发挥问责实效，也需要设立一些特殊的运行规则，这其中尤以“终身责任追究”最具代表性——如果政府主要负责人在重大行政决策过程中的违法行为造成了非常严重的后果和损失，那么可以适当突破一般行政权力问责的时效限制，对其实行终身责任追究，以凸显该行为的严重性和可责性，建构更加严密的问责网络，将其绳之以法。“行政决策终身责任追究否定了行政法中的传统理论认知，承担行政职能的组织或者个人应当对自己的职位和职务终身负责。从这个角度讲，行政决策终身责任追究为我国传统的行政法理念注入新的精神和活力。”[11](p120)

三、重大行政决策问责机制的框架建构

一项法律机制的构建需要明晰其基础框架。就重大行政决策问责机制而言，其基础框架大致包括问责主体、问责缘由、问责对象以及问责形式四个部分。下文则是基于重大行政决策的复杂性及其问责的内在机理，就这几方面的基础框架问题展开简要的勾勒分析，以构建一个科学、系统的重大行政决策问责机制。

（一）搭建多元合作的问责体系。

现代意义上的问责缘起于西方，在西方学者看来，问责是选举政治的产物，是为了解决官僚制与民主制之间持续紧张的关系，问责必须在此框架内展开。[12](p148)因此，西方国家的问责一般都是以异体问责为主，代议机关参与甚多。重大行政决策作为行政权力运行的起点，由于关乎重大公共利益，且主体层级较高，代议机关更是在问责中占据了绝对主导地位。“公共机构的所有决策权大都源于议会，理所当然立法机关应当拥有质询、弹劾、不信任票、特别调查、议会监察专员等多种监督途径，并且在追究行政决策的政治责任方面居于主导地位。”[13](p34)然而，这并不意味着西方国家就完全排斥行政系统内部的同体问责，只是相较于代议机关的异体问责而言，其无论是在参与的频率上，还是参与的效果上，都无法比拟。在英国，同体问责主要有一般性问责和专门机构问责两种。前者是上级政府部门对下级政府的问责，后者比较具有代表性的如诺兰公职道德规范委员会、反贪污诈骗局等。在法国，同体问责也主要有层级问责和专门机构问责两种。这些国家的同体问责都具有一个显著特征，即同体问责机构虽在组织上隶属于政府部门，但其级别一般高于部门内的其他司局，具有较强的独立性和专业性。

就我国重大行政决策问责主体而言，应当从如下三个方面加以完善，以搭建一个多元合作的问责体系：一是提升同体问责的专门化程度。由于我国特殊的宪制体制以及行政实际，同体问责仍需在重大行政决策问责中发挥重要作用，改革的方向主要是采取措施提升其专门化程度，以尽可能降低决策系统内部的权力链条关系对其造成的影响。比如，可以在地市级以上政府设立专门的监督科室或指定特定监督人员负责处理此类事务，并且他们的地位应当高于其他业务部门及其人员。除此之外，还可以推进行政复议制度改革，摒除不合时宜的“非司法化”观念，在各级政府层面设立统一的行政复议委员会，逐步扩大行政复议的范围，适时将一些重大行政决策行为纳入；二是激活人大、司法等异体问责。对于人大而言，可以逐步增加专职代表的比例，减少“行政官员”人数，保障人大问责的“异体”属性。同时，还需尽快出台人大监督程序方面的立法，切实保障人大问责的运行。对于司法问责而言，可以尝试创建重大行政决策公益诉讼制度，赋予人民检察院对生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域的重大行政决策提起行政公益诉讼的权力，以破除重大行政决策司法问责在诉讼主体和诉讼范围上的制度障碍；三是加强同体问责和异体问责之间的衔接。同体问责和异体问责各具优缺，两者并行不悖。为提升重大行政决策问责的协同效应，增强其问责实效，应当加强各问责主体之间的衔接，强化问责合作。比如，人大、行政机关以及监察机关等在对决策主体开展行政问责时，如果发现他们存在一些涉嫌违法犯罪的行为，则应及时移交给司法机关处理。

（二）确立宽严相济的问责缘由。

鉴于自由裁量权在重大行政决策中的重要性，重大行政决策问责应当主要采取“行为违法”的问责缘由，“行为不当”则应审慎问责，适度容错减责或免责，以充分调动决策主体的主观能动性，激发其在专业和经验上的优势，提升重大行政决策的质量。决策主体行为违法的表现形式有很多，如决策主体超越职权、滥用职权，决策主体适用法律法规规章错误，决策主体违反法定程序，等等。比如，此次“新冠肺炎疫情”预警是一个高度专业化的应急事项，它需要决策主体凭借自身经验和专业知识综合考虑多种因素迅速做出决策。这本身就意味着一种不确定，不可避免地会存有一定风险。因此，只要决策主体在疫情预警决策过程中不存在明显的违法行为，如没有履行《传染病防治法》明确规定的上报程序，没有咨询和听取相关业务领域专家的意见等，就不应对其展开严肃问责。

实践中，还有一种决策行为形态非常特殊，如不给予严格规制，也会带来严重后果。这种行为就是决策不作为。现实社会存在很多这样的官员，他们不求有功，只求无过，遇事甘做“太平官”，但由于没有具体的外在行为形态，法律很难追究其责任。在重大行政决策领域也存在类似情况，应当及时决策却久拖不决，最终贻误时机，造成严重后果。对此，需要强调的是，不作为也是一种违法，是违法的一种特殊形态，它违反了法律所设定的“作为义务”，在“能够作为”的前提下而“没有作为”，[14](p64)因此也应当问责。如果这种不作为造成了严重后果，还可以实行终身追责，因为“相对于作为状态的决策，决策不作为的后果往往更难显现，如果不能对其进行终身追责，将难以实现对相关责任人的责任追究”。[15](p131)

（三）遵行权责一致的问责对象。

问责对象是重大行政决策问责机制要素中最为关键的一个，它是检验该项机制的价值功能是否得到真正发挥的重要标尺。为贯彻落实“权责一致”这一基本原则，重大行政决策问责必须厘清和处理好以下三对主体之间的权责关系：

其一，党委与政府。政党政治在当今世界已成蔚然之势，处理好党政关系是各国政治生活中的一件头等大事。[16](p220)这一点在社会主义中国尤为突出，党与政府既是政治生活中一对最重要、最具影响力的关系，也是一对最复杂、最难处理的关系。因为中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，不仅一级政府设立同级党委，而且各个机关内部也设立党组。从我国宪制实践来看，在政府活动中，党主要发挥着政治领导和方向指引的作用，政府主要发挥着执行的作用，两者构成一种“政”与“治”的关系。[17](p7)这一原则之于重大行政决策，意味着各级党委或党组会在重大行政决策过程中扮演非常重要的角色。从立法层面来看，《重大行政决策程序暂行条例》第4条明确规定：“重大行政决策必须坚持和加强党的全面领导，全面贯彻党的路线方针政策和决策部署，发挥党的领导核心作用，把党的领导贯彻到重大行政决策全过程。”从实践层面来看，考察当代中国的决策过程，中国共产党是决策体制中的核心主体。[18](p103)故此，在重大行政决策问责过程中，要将党与政府都置于观察范围，严格根据党在重大行政决策失误中的实际角色和作用进行党纪问责，如果触犯国法，也应承担相应的法律责任。

其二，集体与首长。集体与首长的关系主要发生在重大行政决策方案做出阶段，即集体讨论决定制度。这一制度是民主集中制原则在重大行政决策领域中的具体适用。民主集中制是中国共产党章程第4条和宪法第3条分别规定的党的根本组织原则和国家机构原则，是民主基础上集中，集中指导下的民主。民主主要是为了辅助集中，必须在集中的指导下展开，以防止相互掣肘，促使各类主体增进协调，形成治国理政的强大合力。[19](p66)从《重大行政决策程序暂行条例》的规定来看，重大行政决策集体讨论决定制度也是如此，其并非意味着由集体做出决定，相反集体只是提供一种意见参考。对于集体中的多数意见，行政首长一般都应当听取并在此基础上做出决定，但行政首长也可以不遵循多数意见做出决定，只是必须说明理由。如此，一旦决策出现问题，行政首长需要承担主要责任，在会议上持相同意见者承担连带责任，记录在案的不同意见者则可予以免责。

其三，决定者与执行者。决定者和执行者的权力分工其实非常明确，前者主要负责方案的制定，后者则主要负责方案的执行。只是由于受到重大行政决策过程的长期性以及后果的滞后性等特征的影响，两者之间的责任承担容易混淆，继而出现“替罪羊”“漏网鱼”等现象。有时候，决定者的行为错误导致决策方案本身出现了问题，但当时可能并没有被人们发现，过了很长一段时间后，其负面后果开始在决策方案执行阶段显现出来。对此，人们本能地就会将此后果归咎于执行者，执行者成了第一责任人。针对这种情况，应当建立严格的责任倒查机制，形成严密的责任追溯网络，查旧账、对老账、算细账，准确查明责任主体。

（四）形成功能有序的问责形式。

重大行政决策的问责形式虽然复杂多样，实践适用较为混乱，但依据性质的不同还是可以将其划分为法律责任、道德责任、政治责任以及党纪责任四类，它们分别发挥着不同的价值功能。考虑到决策主体有时会同时兼具多重身份，发生责任竞合，应当严格贯彻和遵循不可替代规则，做好四种责任之间的衔接。

其一，法律责任。法律责任是指决策主体因其行为违反法律而承担一种否定性法律后果。在法治国家，任何人违反法律都须承担相应的法律责任，国家机关工作人员也不例外。法律责任是以国家强制力为依托的，是一种最为常见的责任。基于所违反的法律性质的不同，可以将决策主体的法律责任划分为三种，即刑事法律责任、行政法律责任以及民事法律责任。其中，行政责任又包括外部行政法律责任和内部行政法律责任两类；民事法律责任是指在国家赔偿案件中的行政内部追偿责任；刑事法律责任是指决策主体因涉嫌犯罪而承担的一种刑事制裁。

其二，道德责任。道德责任是指决策主体因其违法行为同时违背了社会道德规范，有损善良风俗而承担的一种责任，其本质上是一种行政伦理责任，如公开道歉、自我批评、引咎辞职等。道德责任是一种非强制性的责任，它主要依靠于决策主体的内心自觉，当然社会大众的舆论监督和道德评价也非常重要。[20](p61)

其三，政治责任。政治责任是指决策主要领导人员或负责人因其违法行为同时违背人民意志或社会公共利益而承担的一种责任，如质询、弹劾、罢免等。政治责任与代议制民主有着天然关联，代议制民主蕴含着公共权力在人民和政府之间存在委托与被委托关系的价值理念，构成政治责任产生的逻辑起点。政治责任的功能主要是为了适当权衡民意，回应社会舆论的压力，因此政治责任一般主要针对的是由人大任命的各级政府官员，问责主体是各级人大及其常委会。

其四，党纪责任。党纪责任是指具有党员身份的决策主体因违反该党的纪律规范而承担的一种责任，典型的如警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍等。在国外，多数实行政党轮流执政的体制，政党和政府分开，党纪责任通常只在政党内部进行即可，其对政府行为不会产生太大影响。我国则不同，中国共产党在我国居于领导地位，行政人员尤其是领导人员通常兼具党政人员双重身份，他们因违反法律规范而承担法律责任的行为通常也会与党的纪律条例相悖，党纪责任与法律责任密切关联。党纪责任可以为法律责任的承担提供模范与指引作用。

四、余论：相关配套制度的跟进

问责是重大行政决策的事后监督环节，除其机制本身的健全外，还必须与重大行政决策的事前环节、事中环节的一些制度设计衔接有序，唯此才可能真正发挥实效。就此而言，应当创建重大行政决策过程记录制度和重大行政决策实施后评估制度两项配套制度，为重大行政决策问责的实施提供信息支撑和保障。

其一，创建重大行政决策过程记录制度。重大行政决策主体众多，各主体之间权责交叉，其问责的有效性在很大程度上取决于信息的客观与全面。这就需要创建重大行政决策过程记录制度，客观、全面记录决策过程中的各项信息，确保决策过程“风过留声、雁过留痕”，解决重大行政决策问责中证据固定难的问题。

其二，创建重大行政决策实施后评估制度。重大行政决策过程漫长，容易受环境变化影响，一个正确的决策也可能在执行后出现偏差，其问责的启动与有效实施依赖于信息的及时与真实。这就需要创建重大行政决策实施后评估制度，及时、准确分析决策过程中的各项信息，通过科学的指标和方法评估决策主体是否存在违法行为，行为是否造成后果以及行为与后果之间是否具有因果关系等。

总之，依法行政是全面推进依法治国的关键环节，法治政府是法治中国建设的重要组成部分。重大行政决策问责机制的科学、系统构建有助于补齐当前我国重大行政决策法治体系的短板，继而倒逼重大行政决策权的规范运行，发挥其“以点带面”的杠杆和牵引作用，推动国家治理体系和治理能力的整体提升。