公共交通地方立法探析

□吴悠

一、我国公共交通立法发展基本情况

2009年底，交通运输部研究起草了《城市公共交通条例》（送审稿），并报送国务院法制办。此后，国务院法制办联合交通运输部进行了多轮完善。直至2018年8月，司法部印发了《城市公共交通管理条例（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），在行业内征求意见。2019年5月，司法部就《征求意见稿》向全社会广泛征求意见。至此，《城市公共交通管理条例》的出台进入倒计时。

截至2019年9月底，我国已有45个具备地方立法权的省、市、自治区，多个城市先后制定施行公共交通地方性法规，其中，省份4个，直辖市4个，省会（含自治区首府）城市20个，其他设区市17个。从地方立法权扩容前后对比来看，除了省份和直辖市外，原先享有地方性法规制定权的49个设区市中，有34个城市先后制定施行公共交通地方性法规，占比为69.4%。地方立法权扩容后，新增的233个设区市中已有3个城市制定施行公共交通地方性法规，分别是达州市、晋城市和常州市，占比为1.3%。

通过立法的先行先试，这些地区填补了自身的公共交通法律法规空白，推动了本地区公共交通发展水平不断提升，同时也引领全国公共交通法治建设进程，为公共交通法规体系建立健全提供了经验借鉴。但仍有不少城市面临着发展力度不足、管理水平不高、安全问题突出等一系列问题，需要国家和地方协同起来通过立法的形式进一步优化改善。

二、《征求意见稿》与地方性法规异同分析

《征求意见稿》充分尊重了地方立法自主权，借鉴了各地的立法实践经验，保证了与已制定施行的地方性法规基本协调。通过对比发现，《征求意见稿》与地方性法规异同如下。

1.两者共通内容较多

（1）明确职责分工。规定城市人民政府是责任主体，明确交通运输主管部门的管理职责。

（2）编制规划引领。规定编制公共交通相关规划。

（3）拓展资金渠道。除将公共交通发展资金纳入财政预算外，还鼓励引导各类投资主体参与。

（4）引导设施建设。要求建设公交场站、公交专用道等配套设施。

（5）提升智能应用。要求配置公众出行信息服务、车辆运营调度、安全监控和应急处置等系统。

（6）规范运营服务。要求企业提供高质量服务，鼓励企业提供定制线路、夜间线路等多样服务，明晰重点岗位准入条件，要求交通运输主管部门定期开展服务质量评价。

（7）明确票价导向。要求公共交通票价由政府直接定价。

（8）健全安全管理。明确企业安全生产主体责任，要求企业制定应急预案，明确相关禁止行为。

2.《征求意见稿》提出新要求

（1）投资范围。除基础设施建设外，规定投资主体还可以参与运营管理。

（2）公交规划方面。城市公共交通规划应当涵盖安全防范和人才保障等内容，这是以往地方公共交通规划导则所不具备的，此外还要求规划编制开展进行征求公众意见等必要程序。

（3）线网优化方面。要求定期开展公众出行调查，收集、分析公众出行有关信息，作为优化线路的依据。

（4）从业资格方面。要求建立重点岗位安全背景审查制度。

（5）成本核算方面。成本费用年度核算内容要求包括实际执行票价低于运营成本的部分、执行政府乘车优惠导致收入减少的部分和执行政府指令性任务导致支出增加的部分。

3.两者之间存有冲突

（1）特许经营与行政许可。《征求意见稿》规定线路运营实行特许经营，而以上海市、杭州市、广州市、无锡市等为代表的城市均实行行政许可。

（2）经营权期限。《征求意见稿》规定城市公共汽（电）车线路运营的期限为6～12年，即不低于6年且不高于12年，而晋城市、重庆市、兰州市分别规定经营权期限为5年、4～8年、不超过8年。《征求意见稿》的局部条款将直接影响现有地方性法规相关制度，造成下位法与上位法的冲突。

三、公共交通立法的发展趋势

1.公共交通立法驶入统一发展快车道

一直以来，我国公共交通立法处于地方分散化的发展阶段，这种模式不仅加大了立法成本，使公共交通立法缺乏效益，并且在一定范围内造成纵向冲突与横向差异，从而使地方立法偏离初衷或预期。《城市公共交通管理条例》已被纳入《国务院2019年立法工作计划》，标志着公共交通上位法即将扭转地方分散化立法的局面，在充分借鉴地方立法实践经验的基础上，寻求地方立法实践内容“最大公约数”，建立国家层面统一的公共交通行政法规。

2.上下位法定位分工更加清晰

《城市公共交通“十三五”发展纲要》指出“建立以行政法规为龙头、以部颁规章为基础、以地方立法为支撑的法规体系。”由此，地方应准确把握地方立法在该法规体系中的定位，结合实际需要开展立法相关工作，与上位法、规章等组合发挥“1+1≥2”的效应。

3.地方立法必要性和针对性要求更高

公共交通地方立法一直存在过于追求体例完美、结构完整和内容全面的倾向。有的城市不惜制定了大量的空、虚、原则性的条款，浪费了优先的立法资源，形成虚假立法繁荣。所立之法缺乏地方特色，很多条款成为摆设。在国家立法的基础上，地方要针对本地区的特点和发展公共交通的需要，制定具有地方特色、针对性强的地方性法规，这也是地方立法的本质要求。

4.地方立法拥有开放空间

在经历了漫长的自主发展阶段后，各地探索出了一套基本适应经济社会发展、基本满足公众出行需求的方法，这也造成了体制机制、运营服务、财政补贴等方面不同程度的差异。如路权规划方面，以兰州市等为代表的城市规定公安机关负责编制公共汽车专用车道网络实施方案，而常州市则规定交通运输主管部门组织编制公共汽车专用道建设年度计划。再如路权建设方面，以济南市等为代表的城市规定公安机关交通管理部门负责设置公交专用道，而兰州市则规定规划建设主管部门负责设置公交专用道。坚持城市人民政府是发展城市公共交通的责任主体，就要在一定程度上尊重地方实践成果，鼓励地方创新体制机制和实践举措。上位法必定会为地方发展预留开放空间。

5.地方立法需要适应新形势

随着区块链、大数据、人工智能等技术与交通产业加速融合，自动驾驶、共享经济等新技术、新业态、新产业、新模式不断涌现，改革创新的动力正在释放，为公共交通发展升级提供了有利条件，也带来新的挑战。需要公共交通创新管理理念与方法，正确处理好改革与立法之间的关系，增强地方法规的时效性。

四、地方立法的发展建议

随着上位法的出台和公共交通面临新形势等外部环境的不断变化，对于已经制定施行地方性法规的地区，地方性法规部分条款可能会出现与上位法相抵触或不适应当前发展需求等问题，应及时开展立法后评估，对立法质量、实施效果、上下位法抵触等情况进行全面调查和综合评价，对需要修改或者废止的地方性法规，由有提案权的主体提出修改或废止地方性法规的议案。

对于计划制定地方性法规的地区，应当遵循“不抵触、有特色、可操作”三大基本原则，综合考量立法成本，明确地方立法必要性，研究地方立法发展方向，努力实现“不重复、不空泛”。具体可以从以下几个方面深入探究。

1.落实授权条款

《征求意见稿》为地方设置相关制度的授权性条款，形成类似第42条的规定：“……禁止携带的物品目录由城市人民政府制定，并向社会公布。”地方可以在上位法授权的框架内，通过立法的形式落实授权条款，建立相关制度，提升相关制度的法律效力。

2.顺应发展要求

从顶层设计来看，《交通强国建设纲要》要求未来加强充电、加氢、加气和公交站点等设施建设，推动城市公共交通工具全部实现电动化、新能源化和清洁化。从行业发展来看，《公交都市考核评价指标体系》针对场站供给、路权保障、装备水平、财政扶持等内容建立了一套较为完整的定量化指标体系，为行业发展指明了方向。地方应当充分结合行业形势要求，从立法层面强化新技术、新理念的应用。

3.扩大适用范围

自城乡道路客运一体化发展水平评价工作开展以来，不少城市先后获得5A级评分等级，标志着城乡道路客运一体化进入高水平行列，更有一些发达城市宣布进入“全域公交”发展阶段。《征求意见稿》将立法适用范围的划定授权给地方政府，侧重于城市范围内的公共交通规划、建设、运营服务和安全管理，同时也要求地方政府扩展公共交通服务范围，有条件的地区在立法时应当将适用范围扩大到整个行政区域范围，消除城乡客运服务差异，推动城乡客运服务均等化。

4.强化地方事权

公共交通的发展需要建立政府主导、部门合力、公众参与的发展机制，政府主导是前提，部门合力是关键，公众参与是保障。面对地方在诸多发展环节（如交通影响评价、宣传教育及其他相关工作）上的差异，《征求意见稿》采用“有关部门”的表述方式为地方发展预留空间，同时也造成部门职责分工难以明确的隐患。结合实际工作中推诿扯皮、单打独斗等现象，地方应当针对属于地方事权的事项进行重点立法，将具体事项从政府落实到主管部门与执行部门，进一步明确职责分工，发挥部门合力的关键作用。

5.融入地方实际

（1）通过立法形式彰显特色。不少城市在发展模式、协调机制等领域形成了一系列可持续发展的经验，可以通过地方性法规进一步巩固发展，彰显公共交通立法的地方属性。如常州市快速公交系统作为地方公共交通系统的骨架，极大地提升了城市形象品质和居民出行便捷度，该城市立法就明确规定发展大运量快速公交，有利于巩固快速公交系统发展成果，为今后快速公交系统持续发展提供法律支持和保障。

（2）通过立法形式补齐短板。目前，基础设施、公交路权等仍然是一些地区公共交通发展的短板。以江苏省为例，2017年公共汽电车车均场站面积为137.6平方米/标台，每百标台公交车辆拥有的公交专用车道长度为2.3公里，均低于相关行业标准或者建设要求。为此，地方性法规可以将补齐短板作为立法切入点，在其自主权范围内创新制度和路径，如设立公共交通委员会、乘客委员会，建立联席会议制度，明确责任主体，加大配套设施建设力度等。