推进城乡客运一体化的发展建议

□ 张梅华

推进城乡客运一体化是统筹城乡发展、打通群众出行“最后一公里”的民心工程，是实现交通运输基本公共服务均等化的重要内容，对加快乡村振兴、推进新型城镇化建设、全面建设小康社会具有重要意义。县级交通行业主管部门，应深刻思考如何将城市公交、城乡客运（农公班车）、镇村公交最优最强融合，构建分工明确、结构合理、衔接顺畅、安全高效的城市公交、城乡公交、镇村公交三级城乡道路客运网络体系。按照“城市公交便捷化、城乡公交快速化、镇村公交一体化”的原则，推进“一城一交、三级网络、公车公营、统一经营”的城乡客运一体化发展，真正实现老百姓“出行更便捷、乘坐更舒适、换乘更方便”的公交一体化目标。笔者结合江苏省高邮市道路客运市场实际状况，对推进城乡客运一体化发展进行分析。

一、高邮市道路客运发展现状（仅限于城市范围内的道路客运，不包含对外长途客运）

1.运力结构

（1）城市公交。高邮市现有城市公交线路11条、车辆140辆；公交里程219公里；票价2元；2018年客流总量420万人次。

（2）城乡客运（农公班车）。高邮市农村公路班线14条、车辆150辆；运行里程547公里；票价实行阶梯票价，2～12元不等；2018年客流总量840万人次。

（3）镇村公交。高邮市镇村公交线路28条、车辆34辆；运营里程386公里；票价2元；2018年客流总量58万人次。

2.客运基础设施

高邮市现有汽车客运站16个，其中15个分布在各乡镇村；城市公交站台228个，智能化公交站台108个，城市站牌52个；城市公交客运站场3个，城乡客运候车亭146个、候车牌293个，农村公路1977公里。2020年高邮开通高铁，新建综合客运枢纽1座。

3.运营模式

高邮市目前城市客运，城乡客运、镇村公交客运经营体制是“一城一交”，由一家国有企业承担着全市的长途客运、城市公交、镇村公交、城乡客运、旅游客运、校车客运等客运服务任务。

2014年高邮市公交实施“公车公营”改造，由政府出资，收购全部个体经营权，成立了“高邮市公交客运有限公司”，统一经营运行。改造后的高邮公交全程一票制收费、30分钟免费换乘，由政府实行财政补贴。城市公交体系的初步构建较好地服务和方便了市民出行，城乡客运班车面貌也在逐步提升。2016年高邮市对原有170辆旧城乡班车进行了更新改造，150辆新能源公交车上线运营，对14条农公班车线路进行了优化，优化后的线路覆盖全市2个街道、11个乡镇。在经营模式上，高邮市采用公司化经营与个体承包经营相结合的模式。从2019年开始，由高邮市镇村公交经营公司经营镇村公交，线路覆盖175个建制村、51个社区，做到了100%建制村全覆盖，票价2元，由政府实行财政补贴。

二、城乡客运一体化存在的问题

1.城市公交总体服务水平不高

围绕学校、商业区、居民集中区等布点的公交线路基本完成，但由于城区空间发展方向为“向东为主、南北拓展”，城区道路交通形成“环+方格网状”的主干路系统，即“一环九横五纵”。真正围绕城区全覆盖运行的公交车数量少，老百姓乘坐满意度不高。究其原因：一是公交车辆数量少，导致公交线路少，覆盖面较小。二是公交站点分布不平衡。公交车辆在主城区属于“穿城而过”，还是以汽车站为节点来贯通，造成西部老城区、东部新城区、南北两个经济开发区四个板块联动不畅，东部新城区公交线路滞后于商区建设、学校医院、大型公共场所以及道路的发展。三是公交乘坐不快捷。由于公交车辆不足，造成公交线路走向非直线布局多，车辆班次运行时间长，乘客等车时间长，步行到站点候车时间长，带来诸多乘车不便。四是公交车辆空驶率严重。县级城市规模不大、出行距离短、老百姓不太主动选择公交出行，更愿意选择电动车、共享单车等出行方式。

2.城乡客运发展相对薄弱

城乡客运（农公班车）的运营模式主要还是沿袭多年的个体承包经营式。往往存在线路不优化、班次少、不准时、服务差、收费高等现象。特别是从城区发车时，在站台蜗牛式候客，不能做到即停即走。此外，乡镇发展不均衡，城郊结合部都已开通公交线路，偏远一点的乡镇还未开通，未能提供均等化服务。

3.镇村公交全面起步较晚

2019年高邮市镇村公交全面启动，实现了建制村100%全覆盖，但相比周边县市，起步较晚。由于现有的建制村地域面积大，村庄分散，村民小组出行仍存在困难，再加上车辆投入少，发车班次长，线路单一循坏、优化率不高等问题，导致乘坐率不高、通达深度不深等矛盾突出。

4.公交基础设施建设落后

公交站场基础配套设施不到位，首末站无专门停放车辆的场所，城区公交6条线路中，只有1条线路有专门的公交回转场，其余以路边马路停放为主，存在非常大的安全隐患。新建改造的城区道路未规划设置公交优先（专用）道，上下班高峰段公交拥挤、正点率不高。农村道路路面相对较狭窄、桥梁众多，断头路较多，弯道角度不足，道路通行条件不高，也给城乡公交一体化的发展带来一定限制。

5.信息化程度不高

目前，高邮市城市公交利用了电子到站语音播报系统，车辆运行全程视频监控，安装了POS无人收费机；城乡客运（农公班车）只安装了视频实时监控和POS无人收费机。但由于老百姓出行的习惯难以一时改变，往往还是现金直接支付给驾驶员，不习惯投币入箱。镇村公交也是如此。微信、支付宝等移动支付还未完全普及。APP公交服务平台还未建立，实时查询服务欠缺。在如何将三者有机结合实施信息化管理方面，高邮市道路客运仍处于空白阶段。

6.乡镇政府对发展镇村公交理念欠缺

由于乡镇经济不景气，乡镇政府在农村道路建设、农村公路提档升级、农村客运站建设等方面存在财力资金短板。地方政府财力受限，对开通镇村公交积极性不高，往往需要上级政府给予足够的扶持奖励政策。

三、发展城乡客运一体化对策

江苏省率先探索城乡客运一体化，提出到2020年全省全面实现城乡客运一体化的目标,并出台了全省城乡道路客运一体化发展水平评价指标。高邮市城乡客运一体化发展模式建议采取“融合式全域”网络布局模式，通过城市公交延伸、城乡客运线路一站式到达镇村，镇村公交连接主要镇域，相邻乡镇做补充的三级客运网络，构建“一城一交、三级网络、公车公营、统一经营”的城乡客运一体化发展模式。这需要从以下几个方面推进此项工作进程。

1.坚持政府主导、部门联动

政府要研究制定出台加快城乡客运一体化发展的政策、及时协调解决推进城乡客运一体化中遇到的问题，加大城乡客运一体化工作力度。将城乡客运一体化纳入政府公共服务范围，加大公共财政、土地等政策的扶持力度。坚持“政府主导、部门联动、行业运行、共同推进”的工作模式，落实好地方政府、各职能部门、公交经营企业各自的职责和任务。公安部门、安监部门、财政部门、规划部门相互配合协调，交通部门作为牵头单位，推进此项工作落实到位，上下联动，加强配合，建立多部门联系会议制度，为城乡道路客运一体化创造良好的发展环境。

2.坚持规划为先，合理布局网络

城乡客运一体化发展规划要按照“城乡共建、以点带面、以城促乡”的发展思路，政府要尽早出台城乡客运一体化发展规划，根据市场需求变化，结合交通行业发展要求，及时调整完善城乡客运一体化发展规划。要与城市总体规划、城市综合交通规划、土地利用规划、乡镇发展规划等其他规划做好主动对接，以群众出行需求为导向，实现城市公交、城乡客运、镇村公交资源共享、衔接顺畅、布局合理、结构优化。实现“城乡快速公交化、镇村公交班车化”。对新建居住小区、商业区、运动场所等项目，以及新建改建农村公路的建设，要将公交站台、候车亭作为配套设施建设的重要内容，特别是在城市主干道建设港湾式公交站台等公交运营配套设施，实行配套设施同步建设，工程竣工后交付交通部门统一管理。

3.加强客运基础设施建设

公交站台的规划和管理由交通部门负责，建设部门按照规定实施建设。公交站场、候车亭、回转场、首末站等基础设施需要财政资金每年逐步投入维护。对在城区道路建设改造过程中，对原有站台按照“拆一还一”模式加以完善。对于双向六车道以上的交通主干道，都要适宜设置公交专用道。对一些不允许社会车辆通行的单向车道，要优先公交通行。对于农村道路，推进农村公路提档升级，特别是对窄桥、急弯陡坡、临水路段实施改造，提高公交直达通行率。乡政府要加大对农村回转场、修理厂、充电桩等建设的投入。此外，要加强站台信息化维护，保持车辆运行信息的完整、清晰，便于老百姓查看查询。

4.改变经营组织方式，优化经营模式

目前，高邮市城市公交、镇村公交客运属于公益性、公交化经营模式，实行财政补贴。而城乡客运（农公班车）属于盈利性经营模式，公司统一管理，采取个体承包及公司自营两种经营方式，普遍追求效益第一，存在运营不规范、服务态度差、客运票价高等问题。建议政府统一收购农公班车，将农公班车改造成城乡公交，实行公交化运作模式。由公交客运有限公司统一经营、统一管理，结合城市客运枢纽东移的实际，禁止农公班车进城，彻底解决“城区漫游、站点滞留、争抢客源、乱收费，节假日交通堵塞”等问题。对于城市公交、镇村公交、城乡公交三级客运网络，在线路优化、线路调整、站点设置、一次换乘等基础上，按照“七统一”的标准，即统一线路编号、统一车型标识、统一车辆调度、统一运价标准、统一运行管理、统一站牌设置、统一服务标准，制定城乡客运一体化发展意见。

5.优化服务质量，提升公交服务效能

打破经营界限，对现有城乡客运一体化线路重新优化布局，增加城市公交班次密度、合并农公班车线路，联动镇村公交片区，提高运营效率和服务质量。增加公交车辆数，可采用小型巴士将西部老城区与东部新城区、南北经济开发区充分融合贯通。提升公交的舒适度、快捷度，减少候车时间。鼓励老百姓绿色出行，公交优先。建立“全程一票制、全市一个价”的票价执行制度，推出敬老卡、爱心卡、拥军卡免费乘坐，老年卡半价乘坐，学生卡半价乘坐，普通卡8折优惠，60分钟免费换乘等优惠政策，增强公共交通的吸引力，让城乡居民共享公共交通均等化服务。

6.推进“互联网+公众”出行服务

建立完善多渠道、多层次、多方式的出行信息服务体系，按照“互联网+公交”模式，建设一个集行业监督管理、企业运营调度管理为一体的综合智能公交管理系统，做到运营过程可视化、车辆调度自动化、出行信息实时化，行业管理科学化。引导企业开发掌上公交等综合出行信息服务系统，到2020年，争取实现出行信息服务“一站式”查询。加快推进高邮市与扬州市和全省公共交通“一卡通”系统的对接，到2020年实现全市公共交通“一卡”通。

7.强化客运市场监督管理

严格履行行业监管职责，做到日常监管和专项检查相结合，形成规范的管理机制，督促客运企业强化内部监督管理。客运班车严格按照公示线路、班次、发车时间运行，不得随意停开、少开或擅自调整线路走向、班次。每个月开展一次驾驶员教育培训，促使驾驶员严格遵守职业道德，做到站点必停、微笑服务、安全行车。可委托第三方机构开展公交服务质量和群众满意度的调查，要组织行风监督员不定期跟车抽查，客运行业管理部门每年度开展城乡客运服务质量信誉考核，将考核结果作为政府政策扶持和财政资金补贴的依据。通过各种方式的监管，不断提升公交服务水平，促进城乡客运一体化持续发展。