“一带一路”倡议下西南跨境金融消费权益保护区域合作研究

申 蕊 李耀玉 张 蕾,3

(1.中国人民银行昆明中心支行 云南昆明 650021；2.中国人民银行西双版纳中心支行 云南西双版纳 666100；3.昆明学院 云南昆明 650200)

一、中国跨境金融消费现状分析

“一带一路”沿线各国的经济金融合作不断深化，为中国与各国双边或多边金融合作奠定了良好基础，而金融合作的逐步加强有效推动了中国与各国贸易便利化、国际化，跨境金融产品和服务的需求也与日剧增。基于地缘优势、资源优势和人文优势，中泰、中缅、中老经贸合作的不断深化为双边金融合作奠定了良好基础，双边跨境金融产品和服务的需求也与日剧增，因缅甸、老挝与云南接壤，与泰国相邻，为更好地剖析现状，部分数据将选用云南与泰、缅、老国家间交易数据为例。

（一）跨境金融消费领域分析

中国与周边国家贸易互补性较强，对于中泰、中缅、中老边境口岸的跨境金融服务主要集中于出国旅游、跨境商旅、边境贸易、出国留学、劳务用工等领域。近年来，我国与世界各国跨境金融消费领域市场潜力逐步增长：一是服务贸易不断增长，出入境旅游成为服务贸易最大收支来源。2019年1-8月，我国服务贸易35720.8亿元，同比增长3%，其中，服务贸易比重前三位分别是旅行、运输和其他商业服务。二是出境游是跨境消费领域的主力军。2019年，中国公民至泰国、老挝、缅甸出境游人数达1137.48万人次，对外旅游总支出7839.72亿元，同比增长5%。三是留学人员数量的增加，带动跨境消费范围。根据教育部统计，截至2018年，我国出国留学总人数累计585.71万人，其中东盟国家10万人，近十年中国留学生人数总体呈上升趋势。四是中国对外投资在全球外国直接投资中的影响力不断扩大，投资流量规模仅次于美国和日本，位居全球第三。从双向投资情况看，对外投资流量已连续三年高于吸引外资①。如中国作为泰国第三大投资国，2018年对泰投资额达到554亿泰铢，同比增长2.2倍。从云南与周边国家跨境消费市场看，双边贸易中边境贸易占比90%以上。

（二）跨境金融产品和服务分析

针对不同的金融消费群体和金融需求，银行开办的金融产品和服务主要有跨境贸易结算、个人结售汇、汇款、信用证、保函、本外币兑换、履行支票、存款证明、借记卡、信用卡（双币种、全币种）、跨境人民币结算等。目前，我国跨境资金流动形势趋好，整体金融市场需求逐步增加。

外汇市场供求基本平衡。2019年，银行累计结售汇总额25.8万亿元，同比增长2%。银行代客涉外收付款数据显示，2019年银行代客涉外收入为24.98万亿元，同比增长8.5%；对外付款24.81万亿元，同比增长5.1%；涉外收付款顺差1644亿元，2018年逆差5800亿元。

收汇率总体稳定，结汇率稳中有升。2019年，衡量购汇意愿售汇率为67%，低于近5年的平均水平。衡量结汇意愿的结汇率达64%，高于近5年的平均水平。企业、个人等主体外汇存款小幅下降，11月末银行境内各项外汇存款余额较2018年末下降162亿美元。

人民币国际地位上升，助推金融消费群体使用需求。2019年，人民币在经常项目、直接投资、跨境融资、证劵投资等方面结算业务发生6.04万亿元，人民币跨境收付占同期本外币跨境收付额度比例为22.3%，连续七年成为我国第二大国际收支货币；央行间货币合作不断增强，香港、新加坡、伦敦、法兰克福等国际金融中心结合各自特点形成离岸人民币中心。

人民币周边区域使用量逐步扩大。2019年，云南省跨境人民币实际收付627.01亿元，同比增长9.76%，云南结算量在边境八省中位居第三位。2019年1-11月，云南省银行累计办理泰铢、越南盾、基普、缅币柜台兑换交易5.03亿元人民币，同比增长42.61%。

银联卡境外业务本地化发展取得积极进展。截至2018年上半年，银联国际境外发行银联卡的国家和地区增值54个，累计发行量突破1.2亿张；银联受理网络已覆盖包括174个国家和地区在内的5500万商户，银联卡成为多个当地居民的重要支付工具。银联卡通过扩大境外发卡规模、丰富用卡服务和权益等方式，为境内外人员往来提供双向服务，东南亚等地发行的银联卡，超9成交易发生在本地，且作为当地居民的工资卡、学生卡、市民卡。

外籍消费权益保护站为跨境合作奠定基础。2014年开始，人民银行昆明中心支行在8个沿边州市探索建立外籍人员金融消费权益保护投诉站。截至2019年底，外籍投诉站点建成41个，较2018年增加3个站点；累计为外籍人员提供咨询5.28万人次，借助站点开展针对外籍人员的双语宣传受众面达2万余人次，有效保障外籍金融消费者合法权益，维护跨边境地区金融稳定，初步形成了独具云南特色的“一站一台一阵地”边境地区外籍人员金融消费权益保护模式。

二、周边国家跨境金融消费保护现状分析

中国及云南省与缅、老、越等国接壤相邻，但社会体制不一致，经济发展情况存在巨大差异，周边国家除泰国之外，其余几国的金融消费保护正处于起步探索阶段，鉴于云南省邻国属于东盟国家，本文将重点分析泰国、缅甸、老挝及东盟整体金融消费权益保护政策及现状，探寻金融消费权益保护的区域合作发展方向和思路。

（一）泰国

1.金融消费权益保护机构设置完善

1942年颁布的《泰国银行法案》规定泰国银行（Bank of Thailand，以下简称BOT）为泰国的中央银行，其董事会下设预算规划组并于2015年分设金融消费者保护中心，旨在保障金融消费者的权利，提供咨询和投诉业务，普及金融知识，促进消费者知情权，协调BOT的职能。2016年，经董事会批准，在监理组下新设金融消费者保护和市场行为司，负责实施金融消费者保护总体方案；在预算规划组下新设了金融文化司，金融消费者保护中心被分离。泰国还有银行业自律组织即泰国银行公会，使命之一是与利益关联方、监管机构、政府机构合作，提高公众对行业的理解，加深行业对经济贡献的认识，确保客户继续受益于一个可靠的、有竞争力的银行业[1]。

2.出台金融消费权益保护监管新规

一是专题审查。BOT对服务提供商提出监管要求，加强9个主要领域②端到端的客户服务流程的市场行为监管，对客户提供“不强制，不误导，不干扰，不利用”的公平服务及建议；遵循“监管影响分析”框架，通过与泰国其他金融监管机构合作，以市场行为工作组的形式，确保实施的一致性和有效性；对违规的服务提供商处以罚款，对客户造成重大负面影响的情况，BOT将限制服务提供商的业务范围。二是公平条款。BOT鼓励服务提供商从两个方面披露包括存款、借记卡、信用卡、个人贷款、住房贷款和分期付款在内的六种基本零售产品的信息，使客户能作出明智决策，促进泰国金融机构之间公平竞争。三是严格披露。BOT通过发布公告，确保商业银行和非金融机构的业务严格遵守用户数据安全等金融消费者保护的政策指引。如明确商业银行间合作应保留足够数量的ATM机和借记卡满足客户需求，在磁条卡升级到芯片卡的过渡期内应披露产品收费细节、适用性等信息。四是发布标准。通过发布风险管理、有效客户尽调、消费者保护和金融消费者素养等重要标准，增强消费者对移动支付的信心，鼓励消费者使用移动支付。五是积极监测。BOT董事会批准设立金融消费者保护部和金融技术部，负责消费者保护，分析和监测先进产品、新兴金融技术的发展等事务。

3.多形式提升金融消费者素养

一是创建金融扫盲项目。如，“金融扫盲实验室”项目将“Y一代”③的研究和数据分析结果用于开发适当的执行模型，促进目标群体的金融素养和知识共享。再如，BOT组织了来自全国17个机构的教师和高职学生参加金融知识竞赛，寻找第一批“变革推动者”，将金融知识升级并融入适合其背景的学习中。二是多渠道推广金融信息图。除了财务规划、欺诈警告外，BOT还向公众宣传容易被误解的金融知识，如计算净息差（NIM）和计算泰铢升值的影响。同时加强战略合作伙伴关系，与泰国银行公会（TBA）合作，以信息图的形式开展金融数字知识推广活动，并通过成员银行在线渠道Facebook、Twitter、Line发布，更好地覆盖了数字银行用户。三是有针对性地组织金融教育活动。为全国大学毕业生提供金融知识手册及培训课程；北部分行向北部17个省的企业家、教师、学者和固定收入职员提供金融规划；东北部分行组织研讨会，并通过教师、县长、村长和音乐节目主持人间接宣传，提高公众的金融知识水平。四是金融知识宣传方式多样化。通过讲座、活动、报纸、电台、广播、网站、Facebook等渠道向公众提供财务管理、金融危害和金融创新等知识；与美国证券交易委员会合作制作了真人秀节目《金钱》，为观众提供真实启发性案例，改善金融行为；以“皮影戏”形式推出在线电子学习金融知识。五是合作机构多样化。与金融机构密切合作，促进区域内的金融准入，审查未获得许可证的金融业务，编制金融业务数据库。与政府储蓄银行、农业银行、农业合作社以及泰国银行公会等现有机构合作，与非正规教育办公室签署金融知识普及的谅解备忘录，为中小学生开设“生活金融”课程，引导学生可持续金融行为的转变[2]。

4.金融消费权益保护暂未专门立法，相关法律法规散见于其他法律规定

一是《消费者保护法》对广告领域中④的消费者保护作了详细规定，并明确了具体的法律责任，对损害消费者行为的情况进行制裁。二是《金融机构商业法案》第39条⑤明确规定了金融消费者保护内容。三是其他规章制度。如设立证券投资者保护基金，金融消费者可使用在线表单、信函或呼叫中心等方式向证券交易委员会提出申诉；证交会对信息透明度进行披露，并向消费者说明可能存在的风险。再如，监管机构要求金融机构建立和维护处理消费者投诉的明确程序，以客户易于理解和比较的方式，促进有关金融服务条款和条件的信息披露。

（二）缅甸

1.金融消费权益保护机构设置不全

缅甸金融消费者权益保护工作属于缅甸商务部下属的消费者事务部负责。消费者保护组织方面，仅有缅甸消费者联盟和消费者保护协会两个注册设立的组织致力于消费权益保护工作。争端解决机制方面，按照缅甸《消费者保护法》规定，设立了消费者保护中央委员会，并在地区层面建立了消费者保护争端解决机构。

2.金融消费权益保护顶层设计缺失

一是缅甸没有系统的组织架构和较为完整有效的金融服务措施或机制。如金融消费领域的个人信息保护法规及保障措施、银行破产后消费者存款的法律保护、金融产品信息披露强制性规定或措施、金融消费纠纷解决机制、投诉处理的标准或指引、获得基本金融服务的方案、政府追踪监测消费者意识、金融知识教育的国家政策等均属空白。二是金融消费者调查情况显示出一系列问题。2019年，缅甸消费者联盟发布的《缅甸消费者报告》中显示，99%的调查对象在付款时习惯使用现金，信用卡使用仍然存在障碍，但78%的消费者表示愿意在未来使用信用卡支付。消费者对银行服务满意度低，满意率仅为1.3%，被列为日常生活中最不满意的服务之一。民众认为，应将推动消费者教育和提高消费者意识作为消费者保护措施方面的重要机制。三是在线消费者投诉系统得到运用。在美国国际开发署的支持下，2017年6月，缅甸消费者联盟推出了在线消费者投诉系统（通过网络和移动应用程序），可便捷处理缅甸语或英语的消费者投诉，经过对所需资料及文件的初审后转交消费者保护中央委员会处理[3]。

3.涉及金融消费权益保护的法律法规不全

目前，缅甸金融服务领域的消费者保护立法框架还未建立，金融领域权益保护政策目标不明确、不清晰。金融消费者权益保护有关规定散见于以下法规中。一是2014年3月14日，缅甸担任东盟轮值主席国期间颁布缅甸《消费者保护法》，第五章规定了消费者享有五项权利⑥，第八章明确了消费者纠纷解决机构的功能和职责⑦。由于消费者保护在缅甸全国并不广为人知，许多人还不知道“消费者”的概念，对大多数人来说，消费者意指“Sar Thone Thu”（食者），故人们一谈到“消费者”就联想到食物，对消费者的权利和责任知之甚少，加之金融消费宣传教育缺失，消费维权任重而道远。二是2013年7月11日由议会通过并经总统吴登盛签署《缅甸中央银行法》，第二章第6条规定的立法目标之一为“维护金融稳定”，第六章中央银行的任务与职权中规定“对金融稳定进行监控”。三是2016年1月25日由议会通过并经总统吴登盛签署《银行和金融机构法》，主要涉及金融消费者权益保护的监管义务、保密义务及保密义务的例外情形、信用信息对私营信用机构的监管、行政责任等四项法规。

（三）老挝

1.老挝中央银行未专门设置金融消费权益保护机构

老挝中央银行及老挝国家银行是老挝金融管理部门，中央银行下设的银行监管部、金融机构监管、银行业协会、储户保护基金等内设机构具有监控各隶属商业银行和金融机构、确保金融稳定等职能，在履职过程中部分涉及金融消费者保护内容，但在中央银行下没有设立专门的保护金融消费者权益的部门或机构，也没有明确央行对消费者保护的任务。在亚洲金融危机后，老挝中央银行对金融消费者保护才有所涉及。同时，老挝商业银行共有3家，银行资产少，经营方式及金融业物种类较为单一，个人信用体系、金融消费权益保护均未建立。

2.法律体系尚不不健全，对金融消费者保护不充分，缺乏有效的保护机制

一是老挝消费者保护起步较晚，2010年7月颁布实施《老挝人民民主共和国消费者保护法》仅对一般的消费权益保护做出规定，没有专门提到金融消费者的保护。二是2016年，老挝工贸部牵头首次开通“1510”消费者权益保护热线，在老挝境内因权益受损引起消费纠纷，可以拨打热线进行投诉，主要对象也是一般消费者。三是老挝征信体系薄弱，尚未构建个人信用体系，居民对相关法律规定认识不足，社会经济生活中无视信用的现象非常严重，社会信用体系运行无秩序。四是年度金融政策目标中仍未明确提出维护金融消费者权益的相关内容。2019年，老挝中央银行年度政策目标中提到维护金融稳定、鼓励商业银行在全国范围内扩大分支机构，帮助金融准入，支持电子支付系统在银行业的应用，发展资本市场，完善金融监管。继续实施货币和汇率政策，以改善贸易和投资的宏观经济环境，健全普惠金融体系，在长期内实现可持续和包容性经济增长，确保货币稳定、金融体系安全和健康。

3.国家金融法律体系基本框架形成，暂无金融消费权益保护的相关法律法规

老挝的金融法律体系分别由法律、法规和地方规章构成，但是各项法律多停留在基本框架阶段，相关细则、补充法规以及操作规范等都未完善。目前，无规定金融消费者权益保护的专门规定，仅零散体现在各个规定中，一是《老挝人民民主共和国促进投资法》确定了外国投资者与老挝政府、机关团体、企业以及个人之间的权利义务，保障外国投资者的合法权益⑧。二是《商业银行与金融机构管理和运作法》，规定了商业银行和金融机构的一切活动受老挝中央银行的监督，同时对商业银行和金融机构对顾客和员工应承担的责任、利润分配和亏损等问题进行了规定。三是《老挝人民民主共和国消费者保护法》，加强了对消费者权益的保护，但无专门规制金融消费者权益的法律法规。

（四）东盟国家间金融消费权益保护措施

目前，东盟经济共同体（AEC）⑨正在实施消费者保护行动。2015年11月22日，在马来西亚吉隆坡举行的第27届东盟领导人峰会上通过了《2025年AEC蓝图》，制定了东盟未来10年（2016-2025年）的消费者政策战略——东盟消费者保护战略行动计划（简称ASAPCP），明确了东盟消费者保护委员会（ACCP）工作的重点是确保所有东盟成员国完成消费者保护立法，加强消费者获取信息的渠道，有效实施消费者纠正和召回机制，强化机构作用和功能。同时，在东盟政策中增加保护消费者权益的相关内容：“推动金融、电子商务、航空运输、能源和电信领域的消费者保护⑩。”

三、跨境金融消费保护区域合作SWOT分析

周边国家各有其特点及差异，但在长期的经济金融活动中，区域的共同特征和现状凸显。基于跨境金融消费者保护现状，进一步探讨未来的发展方向，综合上述条件进行优势、劣势、机会、威胁分类整理，得出下表。

表1 跨境金融消费保护SWOT分析表

正如表1所示，站在跨境金融消费保护合作的角度看，以周边国家为切入点的优势和机会比较显著，同时也存在一些劣势。从劣势的根本原因分析来看，可以基于全球治理理念，借鉴欧盟FIN-NET经验，通过“跨政府组织网络”、国际协调规则、金融法等方面，充分发挥本国优势，改善周边劣势，探索我国跨境消费权益保护的工作开展。

四、跨境区域合作思路与政策建议

（一）“跨政府组织网络”的活跃提供了可行方案

“一带一路”倡议为我国及周边国家提供了探索在金融消费权益保护上“跨政府组织网络”的契机。一方面，将国内政府的部分权利分解给金融监管部门，由其与国外开展多样化合作。各国金融消费者保护工作通常由专门的金融监管机构负责，丰富的一线经验也会让监管机构的国际合作更具针对性，从纷繁负责的金融问题中找到最需要合作的部分。另一方面，所形成的国际协调机构不具有法人地位，也不需要依据条约开展工作，对于各国专职保护金融消费者的监管机关，只需交流监管经验、提出政策建议、制定相关标准和规范等，而制定的规范和指引多属于软法，对各国政府不形成法律上的强制约束力，不影响国家主权和经济利益，易于各国政府接受并迅速实施[4]。

（二）开展软硬法结合的协调尝试

一方面，消费者金融素养提升、金融犯罪防范与打击、信息披露、消费者数据维护等领域属于普遍问题，技术变革少，风险影响小，具有稳定性，各国可在既有的基础上开展硬法协调。另一方面，金融纠纷处理、消费者隐私保护、消费者保护机构设立等领域，因牵扯利益复杂，对一国主权影响较为明显，缔约成本大，建议继续采用软法作为过渡形式，试探一国国内的政治反映和接受程度，在合适的时机再转化为硬法方式，对内容进行详细规定和约束。

（三）深化与周边国家的合作

一是遵循平等互利的原则，完善会议制度。在各国广泛参与的前提下，协调各国间的对话与合作，通过提高会议频率，拟定有针对性的会议议题，以备忘录形式促进相互合作，使会议达成的共识对各国的政策更具影响力。在现有会晤机制下增加金融消费权益保护议题，通过会议、网站、培训等方式建立信息共享机制，加强经验交流，按照各自国内需求逐步完善金融消费权益保护制度；增强互通，增加互信，促进形成跨境金融消费权益保护合作共识。二是推动国内金融服务良好发展。建议考虑引导各自国内金融机构以负责任的态度提供金融服务，完善机构内部产品设计、宣传推广、救济设计流程，满足消费者国内及跨境金融业务需求。借鉴欧盟经验，建立完善国内金融消费纠纷解决机制，推动建立机构投诉处理，行业协会、消费者保护组织共同调解，机构仲裁，专业司法审判搭配的多层次救济途径，降低消费者维权成本。三是推动与周边各国的合作。周边国家（如东盟、南亚等国）经济发展基础不同，金融发展水平参差不齐，其发展中国家金融市场的发展仍具有一定相似性，如消费者金融亦是薄弱、消费水平低、国内金融市场以传统金融产品为主等，为彼此间合作提供了可行性。

（四）加强专门性金融机构之间的合作

金融消费权益需要高度的专业性，不同行业领域内的金融交易的监管也存在着差异。可考虑第一步，从周边国家合作开始，因周边国家对本国金融消费权益保护的监管、规则制定尚未构建，而中国长期以来一直与东盟国家间保持着紧密联系，建议推出自己的“最佳实践”，供周边发展中国家借鉴。第二步，参照欧盟模式，发挥东盟经济体优势，主动服务和融入国家“一带一路”倡议，探讨建立专门性国际金融机构。第三步，加强央行间金融消费权益保护合作。随着跨境金融消费活动增多，信用卡、人民币现金和非银支付如支付宝、微信等使用广泛，双方央行有必要建立政策法规共享机制，积极联合探索对跨境人民币、信用卡跨境使用、第三方支付业务的监管和便利化纠纷解决机制；加强对消费者日常金融活动的保护，找到如支付宝、微信等信息跨境金融消费业务规范经营发展和消费者权益保护的平衡点和具体监管模式。第四步，加强专门性国际金融机构之间的合作，对某一具体问题进行经常、反复的磋商，促使各国达成共识，减轻日后规则制定的难度[5]。

（五）加大对周边国家经济金融等相关政策和风险披露力度

在事前监管保护上，一是由于信息对金融消费者决策的重要性，金融消费者在双边经贸投资、金融投资、旅游消费、留学消费等领域购买金融产品，享受金融服务之前，仍需借助两国政府间对话协调力度。建议地方政府及涉外经济部门提供相应信息和风险提示，帮助投资及消费主体及时准确了解各国政策变化、投资环境、行业前景等贸易投资信息及相关政策变化，增强投资的针对性和有效性，尽可能减少中方企业和个人的贸易投资风险。二是跨境金融机构方面给予充分的信息披露。当消费者在作出购买决定时，设置合理的冷静期，并在金融消费者购买金融产品和服务后，要充分保护消费者的隐私和数据。

（六）协同开展金融知识教育工作

一是联合开展消费者金融知识宣传教育，根据市场需求及时汇总形成零售业务产品信息、监管政策、救济途径等汇编手册，并在跨境业务中配套开展宣传，帮助消费者快速、准确掌握两国金融活动中相关政策信息。二是加强国内消费者金融教育工作，按照中国金融发展重点，加强对国内金融消费者及潜在消费群体的教育，使消费者掌握基础金融知识，了解金融产品信息，树立风险责任意识。

注释：

①2017年度中对外直接投资统计公报在北京发布。

②BOT有权发出通知，要求任何类型的金融机构遵守并接受货币存款，接受社会公众资金，借款、投资、授信等业务条款；在金融机构经营过程中，涉及泰国银行规定的数额或价值的法律行为，应与公众、消费者或零售客户执行法律行为或合同；履行个人担保合同，应当载明本金限额或者不得要求保证人提供无限担保；如果债务担保有一定偿还期限，金融机构给予主要债务人延长期限，但无法在六个月内清偿的，金融机构应将此情况通知担保人；披露与金融机构有关的信息。

③美国把1980年到1995年间出生的人称作“Y一代”，涵盖中学生、大学生和新的青年工人。

④广告的内容只能涉及商品或服务的产地、状态、品质、性质、商品或服务的转移及使用等内容，不得使用虚假或过分夸张，使消费者产生重大误解且损害消费者利益的广告。

⑤端到端客户服务过程中的9个主要领域：企业文化、产品开发和客户细分、薪酬计划、销售流程、沟通和培训、数据隐私、问题与投诉处理、三道防线、经营与业务连续性。

⑥五项权利包括：获得安全商品及服务；自由选择、由商家提供质量保证；获知全面正确信息；受理消费纠纷并正确解决；公平交易及获得尊重。

⑦第16条规定“为了系统地履行消费者保护职能，解决消费纠纷，消费者保护中央委员会应当在符合条件的地区、州、区及乡镇设立消费者纠纷解决机构，并配备适当的人员。”第17条规定“消费纠纷处理机构的职责，即调解消费纠纷；向消费者分发与消费者保护有关的知识；接受和审查消费者对货物或服务的书面或口头投诉；定期履行中央赋予的职责。”

⑧第53条规定外国投资者与国内投资者有权享受各大商业银行以及老挝境内或境外其他金融机构提供的金融服务；国内外投资者在投资过程中享有相同的投资权；投资者在权益遭受损害的时候，有权引用老挝的法律法规以及老挝签订的区域投资协定和双边投资条约得到救济。

⑨东盟经济共同体（AEC）是亚洲第三大经济体，也是世界第七大经济体，提供了2.6万亿美元的巨大市场，超过6.22亿人口从中受益。

⑩《WTO规则对消费者利益的保护：探究与反思》

⑪《国际经济协调下的中国——东盟金融协调合作》