我国公共卫生安全的法治保障

王海燕 龚梓豪

[摘要]新冠肺炎疫情是对世界各国治理体系和治理能力的严峻考验。依法保障公共卫生安全，是通过法治思维和法治方式践行总体国家安全观的客观要求，是在我国卫生健康领域推进国家治理体系和治理能力现代化的现实需要，是切实维护广大人民群众的生命权和健康权的必然选择。从新中国成立到改革开放以后，特别是党的十八大以来，我国公共卫生法治建设取得显著成就，以《基本医疗卫生与健康促进法》为核心的法律制度网络，为我国防治传染病和维护公共卫生安全提供了必要的法律基础，但也存在公共卫生立法不够完备、防疫体系运转不畅、法治监督体系不完善等不足之处。要提升我国法治保障公共卫生安全的能力和水平，首先要求树立“健康入万策”的理念，健全和筑牢我国公共卫生安全的法律规范体系;二是从领导體制、群众路线、信息处理等方面尽快建立精细化的公共卫生防疫体系;三是着力构建公共卫生法治监督体系，将行政监督、司法监督和人民监督相结合，确保法治思维和法治方式在公共卫生领域的有效运用。

[关键词]公共卫生安全;国家治理;法治

[中图分类号]D90[文献标志码]A[文章编号]1000-8284（2020）06-0039-07

2019年底、2020年初爆发的新型冠状病毒肺炎是近一个世纪以来人类遭遇的影响范围最广的全球性大流行病。在新中国成立以来发生的重大突发公共卫生事件中，新冠肺炎疫情打破了三个纪录，即“传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大”。这次疫情对包括中国在内的世界各国都是一次严重危机，也是一次严峻考验，它考验的是各国在应对公共卫生健康危机和经济社会发展等广泛层面的国家治理体系和治理能力。面对前所未知、突如其来、来势汹汹的疫情大考，中国共产党领导中国人民坚定落实“坚定信心、同舟共济、科学防治、精准施策”这一指导方针，勇敢地进行了一场史诗级的抗击疫情的全民运动。2020年2月5日，在新冠肺炎疫情防控的艰难时刻，在中央全面依法治国委员会会议上，习近平总书记强调要在法治轨道上统筹安排疫情防控工作，始终如一地把人民群众的生命安全和身体健康放在首要位置，疫情防控工作愈“吃劲”，愈要坚持做到依法防控。这对于做好当下的疫情防控工作、保障我国公共卫生安全乃至更长远的国家治理都具有特殊而重要的意义。

一、依法保障公共卫生安全的理论依据

（一） 运用法治思维和法治方式落实总体国家安全观的需要

习近平总书记2014年在中央国家安全委员会会议上提出了“总体国家安全观”这一重要概念。总体国家安全观是一种全新的安全观，主张外部安全与内部安全统筹、国土安全与国民安全并重、传统安全与非传统安全联动。2014年10月，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求贯彻执行总体国家安全观，进一步加快国家安全方面的法治建设，推进公共安全法治化，构建国家安全法律制度体系。2015年7月1日颁布实施的新的《国家安全法》第3条规定“国家安全工作应当坚持总体国家安全观”“维护各领域国家安全，构建国家安全体系，走中国特色国家安全道路”。根据该条规定，总体国家安全观的宗旨是人民安全，其根本是政治安全，其基础是经济安全，其保障是军事安全、文化安全、社会安全，其依托是促进国际安全。总体国家安全观以维护人民安全为宗旨，公共卫生安全是总体国家安全的重要方面，也是保障人民安全的题中应有之义和重要抓手。

法治思维和法治方式的要义在于：想问题、做决策、办事情都要在法治之下进行，而不是游离于法治之外，更不是凌驾于法治之上，关键在于守规则、重程序，法定职责必须为、法无授权不可为。[1]运用法治思维和法治方式维护国家安全，是贯彻落实全面依法治国战略思想以及党的十八届四中全会《决定》的必然要求，是全面实施《国家安全法》的必然要求。2020年10月29日，党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确要求，“健全国家安全法治体系”“完善重要领域国家安全立法”“健全国家安全审查和监管制度，加强国家安全执法”。这是中共中央对总体国家安全观与全面依法治国方略之间关系的深邃思考和深刻洞察，以及通过法治维护国家安全的最新战略谋划。依法保障公共卫生安全，是运用法治思维和法治方式维护国家安全的具体表现，是落实总体国家安全观和完善中国特色社会主义法治体系特别是“健全国家安全法治体系”的重要一环。

（二） 加快我国卫生健康治理体系和治理能力现代化的需要

作为综合性的系统工程，国家治理涉及多方面和各领域，而卫生健康治理是其中的重要方面和重要领域。国家治理现代化的方式虽然是多元的，但法治是其中的基本方式。2019年10月，党的十九届四中全会决定要求“统筹发展和安全”“健全国家安全法律制度体系”，对国家安全领导体制的要求是“集中统一、高效权威”。国家安全体系的健全和完善是提高国家安全能力的重要保证。当新冠肺炎疫情遭遇新春佳节和号称“地球上最大规模人类迁徙”的春运时，我国的防疫工作面临巨大挑战。在本次疫情防控中，我国在传染病预防和报告、野生动物保护、公共卫生危机应对等方面都暴露出明显不足，有的是立法缺失或相互抵触，有的是执法不严或流于形式，有的是有法不依甚至违法犯罪。因此，唯有不断推进依法治疫，运用法治思维和法治方式来解决当前突出问题，才能提高防疫工作的成效，不断提高我国法治社会的建设水平。

公共卫生治理的现代化，其具体内容包括技术的现代化、制度的现代化、主体或人的现代化，其基本路径包括系统化、法治化、人性化和国际化等方面。[2]在当前，推进我国卫生健康治理体系和治理能力现代化，在很大程度上就是要法治化。在“大疫”和“大考”的重要关头，提高我国公共卫生安全的法治保障能力，是完善我国卫生健康领域治理体系，提升我国卫生健康领域治理能力的重要途径，是推动我国国家治理现代化的重要突破口。

（三） 维护广大人民群众生命权和健康权的需要

生命权和健康权是国际公约和我国宪法及法律共同保障的基本人权。联合国《经济、社会和文化权利国际公约》第12条规定了健康权的内容和缔约国保障健康权实现的义务，并“创造保证人人在患病时能得到医疗照顾的条件”。《中华人民共和国宪法》第33条第3款规定，“国家尊重和保障人权”。人权的基本含义是“人之为人而应当享有的权利”。人权是一个集合概念，它内在地包含了人身权、政治、经济、文化等各方面的权利。其中，生命权是公民依法享有的生命不受非法侵害的权利，是公民最根本的也是最重要的人权，是一切其他权利的基础，因为生命是公民作为权利主体而存在的物质前提。健康权是指每个公民都依法享有的“天赋人权”，是保证公民有效参加社会活动的基础性权利，其权利内容是“身体健康不受非法侵害”。从权利性质看，健康权既属于消极意义的“自由权”，它排除国家的干涉和限制;健康权也属于积极意义的“社会权”，其充分实现有赖于国家履行其积极义务。[3]我国现行《宪法》第 45 条第1款规定，年老、疾病或者丧失劳动能力的公民有权从国家和社会获得物质帮助，为保障这些权利的实现，国家应当大力发展社会救济、社会保险和医疗卫生事业。这就是国家履行积极义务以保障公民健康权的体现。

2020年5月28日通过的《中华人民共和国民法典》的第四编规定的是“人格权”，其中第二章特别规定“生命权、身体权和健康权”。该法典第1002条和第1004条分别规定了自然人享有生命权和健康权，法律保护自然人的生命安全、生命尊严和身心健康，任何组织或者个人不得侵害他人的生命权或者健康权。该法典第1005条规定，那些负有法定救助义务的组织或者个人，在自然人的生命权或健康权受到侵害或者处于危难情形时，“应当及时施救”。对我国公民而言，生命权和健康权既是宪法保障的基本人权，也是民法保障的民事权利中的人格权，每个公民都是权利主体，而义务主体是国家、任何组织或者个人。从消极意义而言，这些义务主体负有“不得侵害”他人生命权和健康权的义务;从积极意义而言，这些义务主体对他人生命权和健康权负有“尊重、保障、保护、及时施救”的义务。例如，政府对传染病患者的免费救治、公民主动配合政府的防疫措施，都是在履行自身对公民生命权和健康权的义务。这是宪法和法律规定的法定义务，做到了是理所当然，做不到就是违法。

生命权、健康权是人民群众最基本的需要，是实现“美好生活”的必要条件，建立公共卫生安全法治保障制度是对人民群众根本权利的长效保证。在疫情防控过程中，由于紧急情况而采取的相应措施可能会影响或限制公民部分权利的行使，这种影响和限制的力度要与疫情的严重程度相适应，既不能以保护人权为名而放任疫情蔓延，又不能以防疫为名而肆意地限制公民权利。疫情防控要依法进行，采取适当措施维护公民正当权利，防止过度防护措施侵害公民权利。健康权作为基本人权，是生存权和发展权的基础，“生命健康权保障原则”应当是卫生法的基本原则。[4]

二、我国公共卫生法治建设的成就和不足

2020年3月，全国人民代表大会常务委员会召开公共卫生法治保障座谈会，全国人大常委会委员长栗战书同志强调，我国虽然制定了涉及公共卫生领域的多部法律，它們在依法应对公共卫生事件、依法防控疫情中起到了重要的保障作用，但是这次新冠肺炎疫情也暴露出现有的这些法律存在不少缺陷和短板，迫切需要呼应时代特点和实践发展，更好地顺应国家治理现代化的潮流。[5]

（一）我国公共卫生法治建设的成就

新中国成立初期，中央人民政府确立的卫生工作方针和原则包括“面向工农兵”“预防为主”“团结中西医”“卫生工作与群众运动相结合”，为创建卫生法制奠定了基础。中央人民政府和国家卫生部先后颁布了《关于严禁鸦片烟毒的通令》（1950）、《关于防止厂矿企业矽尘危害的决定》（1956）、《放射性工作卫生防护暂行规定》（1960）等行政法规和规范性文件，其内容涉及传染病防治、劳动卫生、食品卫生、环境卫生、学校和青少年卫生等公共卫生各个领域。1957年，第一届全国人大常委会通过的《中华人民共和国国境卫生检疫条例》是新中国历史上第一部通过国家最高权力机关制定的卫生法律。至此，新中国公共卫生法律制度的雏形已经具备。但是，在“文革”的动乱时期，公共卫生法律制度遭受了严重破坏，立法几乎处于停滞状态，执法、司法和守法等各环节全面失守，处于混乱无序的非正常状态。

进入改革开放新时期， 我国卫生法律秩序得以恢复重建。 全国人大常委会颁布了《药品管理法》《传染病防治法》《国境卫生检疫法》《食品卫生法》等重要卫生法律。国务院颁布了《尘肺病防治条例》《公共场所卫生管理条例》《学校卫生工作条例》等一批卫生行政法规。卫生部和各省、自治区、直辖市还制定了大量的部门规章、地方性卫生法规和政府规章。上述立法构建了我国公共卫生法律框架体系，涉及传染病防治和职业卫生、环境卫生、食品卫生、学校卫生、药品监管等领域。1997年，随着党的十五大将“依法治国”确定为基本治国方略，我国公共卫生法治建设环境进一步改善。2003年，“非典”疫情暴露出我国公共卫生法制的薄弱环节和欠缺之处。2003年5月，国务院颁布的《突发公共卫生事件应急条例》成为我国公共卫生法制史上的一个标志性立法。

党的十八大以来，随着全面依法治国方略的加速推进，我国卫生健康立法的步伐也逐步加快，先后制定和修订了《传染病防治法》《国境卫生检疫法》《母婴保健法》《精神卫生法》《献血法》《疫苗管理法》《野生动物保护法》等多部法律。2019年10月，生物安全法草案首次提请全国人大常委会审议，该法案针对我国生物安全领域存在的主要问题，以保护我国生物资源安全为宗旨，既为生物技术发展提供促进和保障措施，同时又注重预防和严禁任何组织或者个人通过生物或者生物技术对我国的国家安全造成危害。全国人民代表大会常务委员会在2019年12月审议通过的《基本医疗卫生与健康促进法》，成为我国卫生健康领域起牵头和管总作用的基本法律。这是一部基础性、综合性法律，对于深化我国医药卫生体制改革和卫生与健康事业发展将起到规范和引领作用，具有里程碑意义，是实施健康中国战略的坚实法律保障。[6]2020年2月24日，在疫情防控的攻坚时刻，全国人大常委会通过了专门的决定，全面禁止非法的野生动物交易活动，以坚决铲除在某些地方和群众中存在的滥食野生动物的陋习。2020年4月29日，全国人大常委会通过《固体废物污染环境防治法》。上述立法进一步织密了我国防治传染病和维护公共卫生安全的法律制度网络。

（二）我国公共卫生法治建设的不足

1.公共卫生立法不够完备。此次新冠肺炎疫情来势凶猛，是自2003年“非典”以来我国公共卫生领域面临的新情况、新问题，同时也是对我国公共卫生法治的极大考验。新冠肺炎疫情暴露出我国在公共卫生立法方面的诸多问题，主要表现在仍然存在立法空白，有的方面存在弱项和短板，没有做到“全覆盖”，比较缺乏“硬核”的约束性条款，某些法律规定缺少有效衔接，甚至互相冲突，亟须进行全面的修订和完善，才能积极回应社会公众对公共卫生安全的关切。例如，在新冠肺炎疫情严重时，武汉、湖北乃至全国范围实际上已进入紧急状态，但我国尚未出台《紧急状态法》，虽然在2007年开始施行的《突发事件应对法》可以勉强应付，但毕竟是权宜之计。另外，我国关于野生动物保护的法律还不够完善，非法野生动物交易和滥食野生动物的丑恶现象时有发生，带来了极大的疫病传播风险，对我国当前的公共卫生安全构成严重挑战。

2.公共卫生防疫体系运转不畅。突发公共卫生事件往往难以预见、起因复杂，又具有迅速蔓延造成严重危害的风险，因此针对当前突发公共卫生事件，整个防疫体系能否保持高效运作就显得十分重要。就本次新冠肺炎疫情而言，在疫情发现初期陆续出现病例时，地方政府部门并未给予足够重视，我们的防疫体系并未起到预防的作用。虽然存在客观原因，即人类对新型冠状病毒的认识有一个渐进的过程，但在主观方面也反映出地方政府官员的风险防范和危机应对的意识和能力都比较薄弱，反应迟缓，例如在疫情暴发初期照常举办“万家宴”的事件。另外，长期应急管理准备不足，医护人员、床位和医疗物资短缺等问题，也造成早期的疫情应对陷入被动局面。

3.公共卫生法治监督体系不完善。传染病的特点决定了疫情防控是人民战争、总体战、阻击战，政府及其工作人员在其中起着主导作用，而法治监督体系的完善是确保其合法有效地行使职权的重要条件。有些政府官员缺乏担当和危机意识，出现了“唐主任”之类“一问三不知”的官员;有些机构在应对突发公共事件时准备不充分，导致了疫情初期紧缺医疗物资无法及时合理分配的问题;有些基层干部执法简单粗暴，涉嫌侵犯人民群众的人身或财产权利。这都说明我国公共卫生法治监督体系还不完善，需要针对暴露出的问题及时补上短板。

三、提升我国公共卫生安全法治保障水平的路径

每次突发公共事件的产生都是对国家治理体系和能力的一次大考。针对这次疫情暴露出来的短板和不足，习近平总书记指出，既要做好当前的疫情防控工作，尊重科学，精准地打赢防控疫情的阻击战、总体战和人民战争，更要着眼于长远的体制机制建设，不断地总结经验，并吸取教训。要抓紧补短板、堵漏洞，继续建立和完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生安全法治体系，通过法治手段来提升我国公共卫生安全保障水平。2020年9月8日，在全国抗击新冠肺炎疫情表彰大会上，习近平总书记在论述“我们要加快补齐治理体系的短板弱项”时再次强调，要“强化公共卫生法治保障”，从而“为保障人民生命安全和身体健康夯实制度保障”。

（一）筑牢我国公共卫生安全的法律法規体系

要加快构建系统完备、科学规范、运行有效的疫情防控法律体系。新冠肺炎疫情暴露了我国当前的公共卫生法律的缺陷和不足。应当加强民主立法、科学立法、依法立法，注重调查研究，坚持问题导向，找准实践中的焦点和热点问题，对症下药，提出切合实际又具有可操作性的公共卫生法律的立法或修法方案。

制定《紧急状态法》是落实我国宪法规定的全国人大常委会拥有的“决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态”这一法定职权的必要途径。通过立法明确规定紧急状态的决定和启动程序，在紧急状态下的公民权利和自由以及国家机关的特别职责和权限。例如疫情期间的强制隔离治疗、测量体温、封城封村、实名登记行踪等措施，都在一定程度上限制了公民的人身自由和财产权利，这些措施固然有其必要性，但也存在被滥用的可能性。一方面，个人自由并非绝对，在许多情况下要受到必要的限制，以达到维护集体安全之目的;另一方面，集体安全的考量也并不足以使任何限制个人自由的措施正当化。[7]紧急状态法的解决之道是在个人自由与集体安全之间寻求平衡。

应当尽快制定并实施《生物安全法》，抓紧修改完善《传染病防治法》《野生动物保护法》《动物防疫法》《国境卫生检疫法》《进出境动植物检疫法》《突发事件应对法》等法律，并做好相关配套法规的制定。公共卫生法治保障体系的建立是一项系统工程，牵一发而动全身，要树立“健康入万策”的理念，及时制定或者修正社会治理、生态保护、国家安全等相关法律，将健康理念和公共卫生法治保障制度安排融入其中。

（二）尽快建立精细化的公共卫生防疫体系

一是要尽快建立公共卫生安全的统一领导和协调机制。应当尽快组建党中央集中统一领导的重大传染病联防联控指挥中心，提高疾控中心在疫情防控和公共卫生安全体系中的地位，维护其独立性，构建从中央到地方的垂直领导机制，提升其在防控突发公共卫生安全事件中的信息发布权限和应急处置能力。以强化专业性、公益性为导向深化公立医院改革，强调公共卫生事件应急作为公立医院重要的公共卫生职能。[8]

二是要充分发挥制度优势，继承优良传统，走好群众路线，紧密联系、依靠和引导广大人民群众积极参与疫情防控，实行群防群控，打好疫情防控的总体战和人民战争。要高度重视社区防控工作，充分发挥基层党组织的先锋模范作用，把防控力量向社区下沉，守住社区防控的防线，只有内防输入、外防输出，才能有效切断疫情传播的渠道，使所有社区成为疫情防控的坚强堡垒。要充分动员广大企业和非政府组织等社会力量参与疫情防控。

三是要借助大数据等信息技术手段，提高疫情防控的信息处理能力。利用大数据对疫情开展精准防控，能有效提升防控效率，避免“一刀切”实施防控。在疫情期间，通过大数据分析，可以快速查询居民身边是否存在确诊患者及其密切接触者，提前做好安全防护。在复工复产时，利用健康码能有效开展正常的工作和生活，避免大部分未感染者长期隔离而导致出现种种社会问题。另外，当前互联网技术飞速发展，我们在快捷地获取各方面资讯的同时，也存在着信息不对称、谣言满天飞等现象，利用大数据能及时向社会发布疫情信息、病毒的危害情况和防护措施、爱心物资分配等关键信息，提升政府公信力。

（三）着力构建公共卫生法治监督体系

要将行政监督、司法监督和人民监督相结合，确保法治思维和法治方式在公共卫生领域的有效运用。运用法治思维和法治方式开展疫情防控，必须增强合法意识、合理意识、公开意识、程序意识。[9]充分发挥行政监察、审计等专业性行政监督职能和行政体系上下层级的纵向监督作用，防范和纠正行政主体在疫情防控中的不作为和乱作为。司法机关要及时查处疫情防控期间出现的散布谣言、哄抬物价、生产销售假冒伪劣防疫物资、公职人员以权谋私以及在执法过程中侵犯公民合法权利等各种违法行为，对构成犯罪的依法追究刑事责任。要切实保障人民群众在疫情防控中的知情权、参与权和监督权。监督权是我国公民的基本政治权利之一，面对重大突发公共卫生事件，依法维护人民群众的监督权是高效开展疫情防控的重要保证。本次疫情防控充分发挥了舆论监督機制，利用网络平台、微博等大众传媒手段，提高了公民积极参与民主监督的效率。例如，为加快建设火神山及雷神山医院，全网民众一起见证了中国速度和中国奇迹。另外，对于某些官员和机构的不作为和乱作为，利用网络平台进行曝光，此后纪检部门和国家监察委也对相关违规违纪行为进行了及时查处，有效保证了疫情防控的实效性。

[参考文献]

[1]张文显. 依法治疫，长治久安[J].法制与社会发展，2020，（2）：1.

[2]张守文. 公共卫生治理现代化：发展法学的视角[J].中外法学，2020，（3）：1-22.

[3]陈云良. 基本医疗卫生立法基本问题研究[J].政治与法律，2018，（5）：100-110.

[4]解志勇. 卫生法基本原则论要[J].比较法研究， 2019，（3）：1-20.

[5]栗战书. 为保障人民生命安全和身体健康筑牢法治防线[J].中国卫生法制，2020，（3）：43.

[6]王晨光，张怡.《基本医疗卫生与健康促进法》的功能与主要内容[J].中国卫生法制，2020，（2）：1-8.

[7]Lawrence O. Gostin，Public Health Law： Power，Duty，Restraint. California： University of California Press，2000，pp.14-21.

[8]迟福林. 以人民健康至上的理念推进公共卫生治理体系变革[J].行政管理改革，2020，（4）：4-12.

[9]马怀德. 疫情防控必须依靠法治运用法治完善法治[J].中国党政干部论坛，2020，（5）：50-54.