复合治理：地方脱贫进路的一个理论解释
——基于153个脱贫摘帽县的扎根研究

白浩然 李 敏 刘奕伶

一、研究缘起：地方脱贫进路的经验诠释

精准脱贫战略实施表征中国场景政府治理实践的精准化取向(李大宇等，2017)。循由战略实施规定，国家扶贫工作重点县(简称“贫困县”)须完成“到2020年实现现行标准下的贫困人口脱贫、贫困县摘帽”治理目标，脱贫攻坚成为县域治理的中心任务。

伴随精准脱贫战略推行，既有研究致力于为地方减贫实践解读提供理论框架，形成了诸如“运动式治贫”“脱贫锦标赛”“接点治理”等代表性论点(魏程琳、赵晓峰，2018；王刚、白浩然，2018；谢小芹，2016)。然而，这些研究以验证性案例范式居多，或是基于减贫领域的某个微观场景提炼分析框架，未能通过区域横向比较或是共性特征提炼以对地方脱贫进路的实践经验进行系统概括。结合治理实践变化可知，截至2018年11月，已有153个贫困县通过国家检查验收，贫困县减贫实践呈现“分期分批摘帽”运作图景，这为提炼地方脱贫进路的有益经验提供了观察视窗。

以153个脱贫摘帽县脱贫经验提炼为基础，本文拟系统回应如下问题：(1)精准脱贫战略在地方层面的实践过程呈现何种运作逻辑与组织机理？(2)基于建构主义导向的扎根理论研究思路，脱贫摘帽县在治理过程及成效上具有哪些共同特征？换言之，是哪些颇具稳定性特征的组织要素形塑出地方减贫治理成效？(3)如何为当前的脱贫摘帽治理进路提供一个系统的理论解释？(4)基于“实现农村脱贫与乡村振兴战略有效衔接”这一现实问题考虑，脱贫摘帽县治理经验可为下一阶段的农村治理提供哪些政策启示？

二、研究梳理与评述

(一)贫困研究：作为政府治理的重要议题

贫困治理是一个世界性难题。近年来，国外贫困治理研究多聚焦城市化进程的贫困肇因、政策瞄准机制设计、贫困群体参与及项目设置公平性等议题(Dahiya，2012；Brown & Park，2002；Beall et al.，2000；Glauben et al.，2012)。伴随治理理念在全球范围扩散，“参与式贫困治理”“包容性发展”“社会支持网络”等理论的应用价值日渐彰显(Schneider，1999；Chibba，2009；Gazso et al.，2016)，恰如艾伯特·帕克(Albert Park)和汪三贵所言，“中国于2001年开始的扶贫战略转型，是以参与式治理为标志的”(Park & Wang，2010)。自精准扶贫战略正式实施以来，国内知识界围绕战略价值蕴涵、运行机制、农村实施效果等细分议题展开了学理讨论。这些研究认为：较之既往减贫治理范式，精准扶贫战略实践的显要特征在于通过建构内容完备的治理体系(汪三贵、郭子豪，2015)，进而确保减贫资源精准入户、撬动贫困群体内生发展动力。相对应地，脱贫治理过程呈现高位推动特征(贺东航、孔繁斌，2019；张腾等，2018)，彰显了各级党委、政府在复杂治理问题上的回应力(吕方、梅琳，2017)。

(二)脱贫治理何以有效：对三重代表性论点的梳理

中国场景的贫困治理历程充分表明，贫困治理的组织逻辑既不是强调去中心化、权力扁平分布的西式“社会脉络”治理范式所能概括(陈进华，2019；徐明强、许汉泽，2019)，也非强调弱治理激励、注意力平行配置的常规治理形态。既然中国场景的脱贫治理显著区别于上下级松散关联的常规治理形式，如何有效廓清贫困情境的非常规治理逻辑、提炼与之相关的组织要素，便成为研究者们尤为关注的努力方向。在解读脱贫治理的有效组织要素方面，现有研究形成了以央地互动论、科层治理动员论、情境策略论为代表的三重论点。

央地互动论强调从中央-地方政府互动维度理解有效治理生成的组织肇因。研究者认为，“复杂政策”领域具有技术路径清晰度低、环境差异敏感度高等属性(吕方、梅琳，2017)，有效治理依赖两个基本要件：一是中央政府在重要治理议题上提供“政治势能”、赋予政治权威(贺东航、孔繁斌，2019)；二是实现地方执行“赋权增能”，达致“有指挥的即兴发挥”治理效果(Ang，2016)。循由上述逻辑建构的央地协作机制可有效强化科层联动共振效应。

科层治理动员论认为，韦伯式的官僚制具有弱激励、文牍主义的治理秉性(韦伯，2010)，造成运作流程僵化、回应外界变化乏力。实现有效治理，需要在原有组织架构基础上注入“体制性增量”，即通过设立任务指挥部、领导高度重视等举措整合分散的部门资源，藉此增强体制运作弹性(任宇东、王毅杰，2019；庞明礼，2019；林雪霏，2014)。同时，聚焦此维度的研究者论及了治理动员过程的运动属性，诸如“运动式治贫”“运动其外与常规其内”便是对治理动员过程的生动概括(魏程琳、赵晓峰，2018；徐明强、许汉泽，2019)。

情境策略论将微观尺度的乡镇或是村域作为观察场域，基于行动者与情境互动逻辑提炼有效治理的组织要素。研究者提出，自国家向村庄大规模派驻“第一书记”驻村扶贫队以来，实现有效治理不仅依赖于区域协同合作，也需基层执行主体运用治理权威，与农户展开双向互动、实现“将心比心”的缘情治理效果(郭小聪、吴高辉，2018；王雨磊，2018)。由此，建立“第一书记”公共领导力、破解村庄集体行动困境、精确诊断致贫原因等举措无疑是减贫成效得以凸显的关键要素(舒全峰等，2018；程名望等，2018)。

上述论点从央地权限配置、治理动员及情境策略维度出发，在识别减贫何以有效的组织要素方面提供了增益启示。但是，囿于论点强调重心不一，组织要素间的逻辑次序缺乏系统厘清，致使整合性的诠释框架尚未充分建构，研究局限典型体现为两个方面：

其一，尽管央地互动论基于政府间权责配置现状分析央地协同治理的组织要件，科层治理动员论基于治理组织架构本体识别有效治理要素，情境策略论认知到了“第一书记”治理策略、权威“非正式运作”在脱贫成效形塑过程的重要性，这些论点均未能对地方政府及其相关的治理情境展开更为深入的整合讨论。一方面，在治理权纵向差异明显的科层组织体系中(陈家建、赵阳，2019)，基层政府不仅要在“压力型体制”“目标责任制”等制度化安排驱动下履行治理权责(荣敬本等，1998；王汉生、王一鸽，2009)，而且也在横向维度上建构着产业扶贫上的政企合作关系、健康扶贫上的政社治理关系，“社会大扶贫”治理格局凸显。这些关系呈现哪些基本特征？对治理成效带来何种影响？无疑需要得到有效回答。另一方面，“第一书记”驻村扶贫机制对脱贫成效带来的实质效果已有充分讨论(谢小芹，2016)，但是，现有研究却较少剖析这一机制的启用前提、它与地方政府减贫治理“一盘棋”安排间的内在关系。聚焦治理实践演进历程，我们需要思考：是否可以建立一个系统化的理论框架诠释地方脱贫进路的上述经验现象？

其二，上述论点的建构逻辑或来自国家治理一般性学说在减贫领域的演绎应用，或来自微观场域历时性过程的案例深描，未能以更为中观的视域对各地脱贫治理实践涌现的共性经验进行概化提炼，进而遮蔽了对下述问题的追问：在贫困县脱贫摘帽治理实践，驱动有效治理的组织要素展现出哪些治理功用？这些要素又以何种形式联结？毋庸置疑的是，对组织要素与要素间关系进行系统识别，不仅是提炼地方脱贫进路经验的关键步骤，而且对推进“面向后2020”的相对贫困治理、实现脱贫攻坚与乡村振兴战略无缝对接具有重要的参考价值。

如何形成一个精确有效的理论解释？本文认为，立足“分期分批脱贫摘帽”治理背景，识别脱贫摘帽县在治理过程的组织逻辑是破解脱贫进路“经验黑箱”的关键密钥。建构一个具有分析效力的理论框架，不仅需要抽象提炼治理样态的构成要素与主要特征，而且需要对治理样态的生成肇因、组织要素的各自功能定位及其逻辑关系进行准确描述。学理研究上的这种努力有助于廓清地方政府、市场企业、农村基层自治组织等不同主体在脱贫治理过程的具体行动逻辑，增进我们对农村脱贫治理逻辑的学理认知与现实反思。在具体的研究策略设计上，本文拟定选取业已退出贫困县序列的153个脱贫摘帽县作为分析样本，运用扎根理论方法识别地方脱贫治理进路的有益经验，挖掘不同组织要素在塑造减贫成效上的功能作用与逻辑关联，最终生成实证解读地方脱贫进路的一个理论解释。

三、研究设计：基于扎根方法的理论建构

(一)研究素材选取

图1 各省(区、直辖市)贫困县脱贫摘帽梳理及摘帽比例

资料来源：国务院扶贫开发领导小组办公室，2018。

为确保分析素材的内容充分性，研究按照“剔除重复报道之后，各县报道资料数量达到10份”要求，获取1530份报道文本建构分析资料库。同时，研究组成员曾以评估员身份参与2017年贫困县脱贫摘帽国家专项验收检查；曾对云南省、四川省县域贫困治理开展实地调研，期间获取了丰富的一手资料，可用于辅助分析扎根理论方法生成的内容维度，提升研究的规范性与严谨性(2)对贫困县脱贫治理进路经验的学理研究，是面向“治理何以有效”的理论诠释。尽管选择的153个脱贫摘帽县构成了“有效治理”的分析样本，但动态变化的经验实践提示我们注意以下特征：(1)地方脱贫治理实践历经了调试优化阶段，如执行初期出现的瞄准偏离现象在各地“回头看”专项治理启动之后得到有效解决，治理施策愈加注重精准性。(2)从脱贫时间轴的纵向演进历程看，2016年脱贫摘帽县数量为28个，2017年脱贫摘帽县数量为125个。贫困县脱贫退出数量的上述变化过程并未完全契合脱贫规划的内在规定。以云南省为例，2018年获批退出的15个脱贫县中，有12个县原定为2016年计划脱贫摘帽县，但该省2016年摘帽贫困县数量为0，脱贫退出时间下压至后续年份。(3)脱贫县实现有效治理并不意味其不存在战略执行偏差，摘帽县在治理过程中局部性地出现了易地扶贫搬迁面积超标、村组干部贪腐等问题。。为保证扎根提炼的核心范畴具备较好的理论饱和度，我们选取133个脱贫摘帽县的资料文本展开理论建构，剩余20个县的相关文本资料用于理论饱和度检验。

(二)扎根理论编码过程

1.开放式编码

开放式编码的作用在于将零碎的概念语义提炼为具有特定内涵指向的副范畴。在概念语义提炼与副范畴确定过程，研究组成员通过两两分组，采用“交叉检验法”对筛选出的报道资料进行概念提取。基于“剔除重复性语义”原则识别概念范畴后，建立了反映概念语句内涵指向的28个副范畴(如表1所示)。

表1开放性编码形成的副范畴及内涵指向

(续上表)

编号副范畴名称内涵指向1政治仪式动员指涉贫困县党委、政府通过签订脱贫责任状、会议动员形式压实责任2县域治理高位推动指涉贫困县将脱贫攻坚作为县域治理第一民生工程(中心任务)3制度化传导脱贫责任要求县域各条块部门建立减贫工作机制,强化干部的脱贫攻坚意识4减贫治理资金筹措指涉贫困县在财政、资金、项目、责任“四到县”背景下整合治理资金5党建与扶贫双推进指涉夯实农村基层党组织(村“两委”)工作能力,提升贫困治理能力6驻派农村扶贫工作队指涉贫困县党委、政府通过选派“第一书记”扶贫工作队开展贫困治理7构建产业减贫模式指涉贫困县政府积极搭建“企业+合作社+X”的产业减贫发展模式8生态保护与减贫并重指涉贫困县政府在推进脱贫攻坚过程中注重生态保护工作9兜底救助特困群体注重对精准扶贫政策瞄准对象中的特困群体开展兜底救助10精准识别贫困人口在减贫治理初期借助家况调查、民主评议形式筛选战略瞄准对象11不定期抽查督导指涉贫困县党委、政府在治理过程中以不定期检查或督导形式压实责任12建构金融扶贫模式指涉贫困县党委、政府吸纳商业银行等金融组织参与治理过程13统筹减贫与乡村振兴贫困县党委、政府依据乡村振兴战略实施要求,对扶贫开发与乡村发展进行规划设计与规范指导14政策宣传指涉贫困县党委、政府要求各部门积极宣传精准扶贫政策15调动农户内生动力实施多种帮扶举措,激发贫困群体内生发展能力16正向激励干部构建权责-利益捆绑机制,对干部实施晋升提拔等维度的正向激励17注重治理过程精准指涉贫困县党委、政府围绕中央总体性目标进行治理,注重施策精准18整合体制资源指涉贫困县党委、政府整合条块部门资源,塑造同频共振效应19强化脱贫工作纪律加强脱贫治理领域纪委执纪问责,惩处治理不力现象20改善农村人居环境注重改善农村基础设施建设,如修筑桥梁、通村组道路21乡风文明培育开展道德教育与文明实践活动,加强乡风文明建设22专项治理推进教育、健康、就业培训等不同维度的行业扶贫计划23文化扶贫通过“文化下乡”等形式开展文化扶贫活动24组织载体创新设立县域脱贫攻坚领导小组或指挥部,作为任务推进的主要组织载体

资料来源：作者自制。

2.主轴性编码

主轴性编码致力于寻找副范畴之间的逻辑关系。如表2所示，依据副范畴间的关系属性，本文形成6个主范畴。(3)说明：(1)“县域治理高位推动”等3个副范畴反映出贫困县党委、政府对治理要务的重视程度，将其纳入“任务首位凸显”主范畴；“政治仪式动员”等9个副范畴强调脱贫责任在纵向科层的传导压实，纳入“体制联动”主范畴。(2)“驻派农村扶贫工作队”“政策宣传”等4个副范畴强调政府主体在乡土场域的行动过程与治理逻辑，将其纳入“外生政治权威”主范畴；“强化村组干部作用”等6个副范畴强调发挥农村基层自治主体的治理能力，纳入“村级自治合力提升”主范畴。(3)为达成脱贫目标，地方政府构建“产业减贫模式”“金融扶贫模式”，其目的在于“调动农户内生发展动力”，故将上述副范畴纳入“治理共识建构”主范畴。基于实现治理绩效可持续目标考虑，地方政府在治理过程中注重“生态保护与减贫并重”“兜底救助特困群体”“统筹减贫与乡村振兴”，故将“生态治理与减贫并重”等3个副范畴纳入“长效治理机制”主范畴。

表2 主轴性编码及包括的副范畴内容

资料来源：作者自制。

3.选择性编码

选择性编码要求提炼出研究的核心范畴与故事主线，依据各要素的内涵指向、呈现场域、组织联结上的内在逻辑，对主范畴进行抽象提炼。“任务首位凸显”“体制联动”强调贫困县党委、政府对脱贫治理要务进行统合抓包处理，在治理过程中发挥体制资源整合、制度化传导脱贫责任的组织轴心作用，故将其归纳为“组织轴心：党政统合”核心范畴；“外生政治权威”“村级自治合力提升”的经验图景来源于农村场域，将之概括为“纵向：政治关联”核心范畴。“治理共识建构”涉及地方政府、市场企业、金融组织等不同行动主体，其目的在于建构“长效治理机制”提升农户内生发展动力、实现脱贫攻坚与乡村振兴无缝对接，故将“治理共识建构”与“长效治理机制”表示为“横向：利益整合”核心范畴(见表3)。

表3 核心范畴及其包括的主范畴内容

资料来源：作者自制。

在得到上述核心范畴之后，经专家咨询与意见反馈(4)专家咨询建议指出，贫困县党委、政府对治理要务的统合抓包受及纵向科层体系治理压力驱动，而治理压力的生成逻辑在于中央政府通过治理时间刚性约束这一倒逼机制驱动地方政府有效作为，即以倒排时间表驱动减贫路线图。将刚性时间约束要件引入理论框架，有助于提高研究框架的解释效力。，本文认为，贫困县党委、政府对治理要务的统合处理受及中央政府“刚性治理时间约束”的深刻影响，治理时间约束是将脱贫战略初衷规定转化为地方治理行动的外在驱动力，促使地方层面以党政统合形式压实脱贫治理责任、实现脱贫治理上的同频共振效应。据此，我们将“刚性时间约束”这一组织要件纳入分析范围。在理论饱和度检验方面，采用“交叉检验法”对陕西省延长县、甘肃省正宁县等20个脱贫摘帽县素材进行验证，结果显示未有新概念范畴生成、现有范畴可以有效诠释地方脱贫进路的治理经验。

四、结果分析：地方脱贫进路的“复合治理”

图2 地方脱贫进路“复合治理”组织样态图示

资料来源：作者自制。

作为建构导向的理论诠释，“复合治理”概念尤为强调地方脱贫进路的“复合”属性：

首先，“复合”意味着在地方政府负责执行的脱贫治理进程中，多重治理组织机制(治理路径)共时性作用于脱贫攻坚过程，它们在不同场域、相关行动者互动上具有不同的特征表现。譬如，在贫困县党委、政府对减贫要务的党政统合安排下，横向“政府-市场”维度上塑造出政府与市场主体的“利益整合”实践样态，纵向“科层-村域”维度则呈现为地方政府主体与村域自治主体之间的“政治关联”样态。纵向与横向维度的实践样态交织共存，构成了“治理主体横向吸纳、治理责任纵向传导”的减贫治理体系。尽管“政治关联”与“利益整合”在治理主体构成与主体间关系等方面存在显著差异，两者的共时运作均得益于贫困县党委、政府的党政统合安排。换言之，县级层面的党政统合安排是“复合治理”实现有效运作的组织轴心。

其次，“复合”属性强调多重治理场域的共时性存在、治理运作机制的复杂性与多样性特征：在责任、权力、资金、任务“四到县”治理背景下，贫困县党委、政府对脱贫要务的贯彻并非单一地依赖于科层组织体系本体，而是存在着“上级政府-下级政府”“地方政府-市场主体”“地方政府-村域自治主体”等多对主体间关系。实现有效治理，需要考虑到科层组织氛围、政企互动空间乃至乡土行动单元等多重场域的内在特性，进而采取差异化的治理策略调动不同行动者的治理积极性与参与效能感，藉此回应减贫“共治”“善治”价值。

最后，“复合”并非意味着实现有效治理的组织要素在逻辑次序上的平行性或是模糊性，而是强调各组织要素受制于治理机制安排与治理场域约束，呈现出逻辑次序上的时序差异性。如：刚性时间约束这一要件是贫困县党委、政府推行“党政统合”汇聚治理能量的前提；正是受制于时间约束与党政统合安排，横向维度的“利益整合”与纵向维度的“政治关联”才得以在县域范围内推行实施，进而成为长效治理机制构建、减贫成效提升的关键举措。

需要说明的是，“治理”一词的蕴涵指向具有双重属性：其一指涉社会治理视域下的多元主体协商共治，其二强调国家治理脉络下以党委与政府主体为核心的治理实践(徐明强、许汉泽，2019；陈家建、赵阳，2019)。本文提出的“复合治理”即是在国家治理脉络下辨识党委、政府主导驱动的脱贫进路经验，故这一理论的论域重心显著区别于社会治理视域下的“多中心治理”“网络化治理”等代表性理论形态。具体而言，“复合治理”具有以下特征：其一，中央政府提供“刚性时间约束”要求，作为地方政府“复合治理”的外在驱动力，即以治理时间约束倒逼地方党委、政府有效作为，将脱贫攻坚确定为县域治理第一民生工程。其二，县级党委、政府推行“党政统合”形式推动任务实施，这是“复合治理”实践运作的组织轴心，具体策略典型表现为凸显脱贫任务首位、塑造体制联动效应。其三，在横向“政府-市场”维度，基于实现脱贫增收目标考虑，地方政府积极与以龙头企业为代表的市场企业构建利益整合与兼容机制，借助市场之力带动贫困群体发展产业，形成“政府主导、企业帮扶、农户参与”的减贫运作格局。其四，在纵向“科层-村域”维度，地方政府自上而下输送政治权威，以“第一书记”驻村扶贫工作队为组织载体，将县级党委、政府的治理旨趣嵌入乡土场域，通过党建与扶贫双推进以提升村庄自治合力。这意味着，“复合治理”实践运作依赖于不同组织要素间的逻辑衔接与有序配合，沿用单一的“央地互动论”“科层治理动员”或是“情境策略论”将难以周全概括脱贫进路的实践特征。

(一)“复合治理”运作的外在驱动力：刚性治理时间约束

以科层组织体系在重要治理领域的时间倒逼效应驱动地方层面有效治理，中央政府对减贫治理时间紧迫性的话语建构直接凸显出该治理议题的重要性。虚化的时间资源之所以成为一种纵贯科层链条的实质权威，得益于中央政府以体制作为有效性滋补体制特征合法性的内在诉求考虑(蔡禾，2012)：贫困治理不只是一个技术问题，其更多地折射出国家政治体系在回应民生诉求上的价值立场。中央政府通过刚性时间约束倒逼机制驱动地方层面有效作为，意在促成地方政府治理注意力在脱贫攻坚领域连续投放。贫困县党委、政府作为脱贫攻坚责任的直接承载主体，“刚性时间约束”要件对其的实质影响之一便是产生了脱贫攻坚在县域层面的“中心化推进”效应：即将脱贫治理由常规治理模式转换为党委、政府统合推动的县域治理第一工程，整合分散化的体制资源以夯实不同政府部门的协同治理合力。

(二)“复合治理”运作的组织轴心：对治理要务的“党政统合”

“党政统合”作为“复合治理”实践运作的组织轴心，它在三个维度上显著区别于韦伯式的弱激励组织架构：其一，与韦伯式科层制专业分工的运行逻辑不同，“党政统合”强调党委、政府在科层组织网络中的统摄性节点地位，即县级党委、政府基于本级脱贫摘帽实施方案向不同条块部门派发相应的减贫任务数量，实行部门包村与责任包干到人，不同条块部门均以任务再细化、责任再落实等举措配合完成县域脱贫摘帽这一总体性目标。其二，不同于韦伯式科层制的弱激励取向，“党政统合”具有强治理激励取向，这是因为贫困县党委、政府面临刚性时间约束与指标完成两重压力，其内生出从速落实任务的治理动力，强激励设计通过在科层部门及其官僚个体治理努力程度与正向收益(6)正向收益包括物质与精神两个方面。对条块部门而言，其在减贫治理过程获得的正向收益主要体现为：获得本级党委、政府的政治表彰，增强部门在财政经费预算等体制资源配置过程的话语权，部门年度工作业绩得到上级认可并将部门负责人提拔至关键职位。对官僚个体而言，正向收益典型体现为：凭借减贫工作成效获得荣誉表彰，获得较好的干部考核等次并得到优先晋升提拔。之间建立清晰的正向相关关系，旨在增强县级科层体系的执行力，克服弱激励逻辑引致的运作僵化、行动迟缓等弊病。其三，与韦伯式科层制基于制度化规则划定部门事权的“确权”逻辑略有不同，“党政统合”对治理程序的设定与部门权责的配置以任务导向(Task-oriented)作为逻辑起点，在治理实践中注重把脉客观情境的动态变化，据此优化治理流程。如，多地在摆查贫困识别不准问题之后出台了“正向识别”与“反向剔除”识别办法，制定了“找问题、补短板、促攻坚”专项行动方案，强调及时反馈治理信息并发挥上级政府、专家团队的督导作用。因此，“党政统合”通过聚合党委、政府的治理权威，基于任务导向以对原有科层组织架构进行局部性调整，显著增强了县级党委、政府的治理任务动员与体制资源整合能力。对153个脱贫摘帽县分析素材的梳理结果显示，在2015年召开中央扶贫开发工作会议之后，各县以签订脱贫责任书、举行专题工作会议形式凸显治理首位效应、塑造体制联动效应，脱贫攻坚一跃成为县域治理第一要务。譬如，贵州省凤冈县、兰考县(河南省首个摘帽县)对减贫要务的统合推动便是例证。

贵州省凤冈县：县委书记、县长坐阵县级总指挥部，组建镇级战区指挥部、村级作战指挥所。所有脱贫攻坚政策指令由指挥部“一个口子出”，坚决杜绝政出多门、多头指挥的局面，实现政策指令高度统一、畅通传达、有效落实。(摘自研究编码库)

河南省兰考县：兰考把脱贫攻坚作为头等大事和第一民生工程，以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局，切实做到扶真贫、真扶贫、真脱贫，围绕“六个精准”，综合施策，靶向治疗，成功实现了贫困退出。(摘自研究编码库)

(三)“复合治理”运作的纵向维度：“科层-村域”之间的“政治关联”

尽管地方政府是脱贫摘帽治理责任主体，贫困治理的最终效果却塑造于农村场景。乡土情境作为脱贫任务的治理场域，具有一系列特定的情理叙事氛围，它饱含着在场化的“地方性知识”并强调关系伦理在日常生活的意义价值，显著区别于“党政统合”所依附的科层组织架构。如果说县级层面的“党政统合”促使科层体系增强了其对减贫议题的注意力投放强度，有效的治理行动依旧需要解决另一个核心问题：通过何种形式将地方政府治理意图一以贯之地嵌入乡土情境？本文认为，在“复合治理”运作过程，纵向“科层-村域”维度对减贫效果的塑造路径体现为“政治关联”，它由“嵌入外生性政治权威”与“村级自治合力提升”两重策略构成。

菲利普·阿洪(Philippe Aghion)和琼·梯若尔对组织权威属性的研究区分了正式权威与实质权威两种类型(Aghion & Tirole，1997)，这一区分不仅启示我们权威在自身的运作实践中需要为合法性“正名”，而且实践效果取决于它对作用对象心理反应与社会行为上带及的影响效力。基于这一分析思路，结合农村减贫历程演变可知，乡土治理的正式权威来源于“熟人社会”的“长老治村逻辑”，村社民众通过民主选举村庄“两委”成员，由后者进行“委托治理”，其权威合法性来自于村民对村庄制度安排、村干部工作效果的心理认知与态度评价，这种权威类型显著区别于政府科层基于“权力运作级差”形塑的等级权威。精准脱贫战略实施以来，具有“回应民生诉求”价值取向的外生性政治权威借助“第一书记”驻村扶贫工作队这一组织载体嵌入乡土，外生性政治权威逐渐统领农户个体的生产生活过程，进而塑造出村域层面权威运作的“双轨治理”格局(谢小芹，2017)。由此，在既定抽派时限约束下，“第一书记”驻村扶贫工作队不仅需要全力抓包脱贫治理指标、改善贫困群体的生活处境，而且需要与村庄正式权威的运行主体——村“两委”形成协同治理关系，借助后者正式权威在情境信息获取上的相对优势开展减贫治理工作，进而生产出了实质权威与正式权威间的“偏正共存结构”(周亚越、虞昊，2018)。

另一方面，基于农村基层党建涣散、村庄集体经济空壳运转等现实问题考虑，贫困县党委、政府提升农村减贫治理成效的一个关键策略是将农村党建与脱贫攻坚任务双推进，形成“以党建促脱贫”的舆论氛围，提升农村人居环境改善的自治合力。当表征外生性政治权威的驻村扶贫工作队嵌入村庄场域之后，村“两委”及其村落能人(或言之“村落精英”)便成为推进农村党建与村庄发展的关键行动主体。村庄内部的党员干部、精英能人多具有带动百姓脱贫致富、改善村庄发展现状的治理热情，他们多被地方政府主体或村“两委”确定为“典型表率”，在村庄公共事务治理、培育乡风文明等具体工作中发挥了重要作用。当然，农村自治能力的生成乃至提升是以政府科层乃至国家政治体系对农村场域的弹性关联形式——外生性实质权威嵌入加以引导调试而实现的，进而实现国家政治体系在乡土场域的治理意图与基层自治能力提升过程两相关联。由此，纵向维度的“政治关联”塑造了科层体系与乡土场域之间既具弹性、而又紧密联系的关联方式，这种关联方式不仅强化了国家政治体系在农村发展路径设定上的制度供给与规范指导作用，而且透过地方层面的农村自治能力建设，农村自治合力的稳步提升可以充分满足国家政治体系对推进基层政治建设现代化的紧要诉求。

(四)“复合治理”运作的横向维度：“政府-市场”之间的“利益整合”

在地方脱贫“复合治理”实践运作过程，理解农村脱贫场景治理过程的“政治关联”形式实现了科层组织体系与乡土社会的双向互动。而从治理主体间的横向互动关系来看，理解“复合治理”实践运作的另一维度在于“政府-市场利益整合机制”的充分运用。

在现代国家转型“趋治理化”的宏观语境下(臧晓霞、吕建华，2017)，倡导多元主体协同参与、功能互补的治理理论范式深具价值合法性与绩效有效性，成为国家政治体系尤为推崇的治理技术。然而，正如同“党政统合”治理形式需要解决“何以将政府治理权威嵌入乡土情境”一样，地方政府主导的治理过程需要解决“不同行动主体协同治理何以可能”这一前置性问题。结合治理情境分析，实现脱贫摘帽目标的关键要核在于贫困群体能否在帮扶期限达成“两不愁、三保障”目标，以产业扶贫、金融扶贫等举措作为组织平台，这为地方政府整合龙头企业、金融部门等相关主体的帮扶力量提供了异质性利益整合的行动渠道。

在贫困县党委、政府主导的减贫战略实施过程中，产业扶贫项目、金融扶贫模式对农户脱贫增收带来的溢出效果最为显著。对地方政府而言，“牵牛要牵牛鼻子”，上述扶贫模式的实践运用无疑需要金融扶贫机构、市场企业主体发挥专业优势，即通过在金融扶贫部门、市场企业等多元主体间建构治理共识以促成社会扶贫大格局。在治理共识建构上，金融扶贫模式通过政府信用背书形式将未来时期的正向效用折现于当前(董玄等，2018)，可以增强农户利用金融扶贫项目改善家庭生计状况的发展能力。在产业扶贫模式实践运作上，具有较好市场信誉的企业主体通过与政府主体签订农户帮扶合作合同、收购农产品销售、提供农业技术支持等形式嵌入政府主导的“社会大扶贫”运作格局，政府体系对回应民生诉求的政治目标与市场主体对产品效益的良性追逐目标在横向维度上得以兼容整合，由此塑造出“龙头企业+村庄合作社+农户”等颇具特色的产业扶贫模式。当然，产业扶贫作为农户脱贫增收的重要渠道，地方政府在与市场企业进行横向利益整合时也尤为注重打造地方产业品牌的影响力，借势对县域发展势头较好的产业项目进行舆论宣传。如河北省魏县打造“扶贫微工厂”实现贫困群体“足不出户就致富”、云南省勐海县着力做强普洱茶产业提出“一片叶子富百姓”目标便是典型体现。由此，地方政府与市场企业的异质性利益诉求得到有效兼容，实现了政府减贫治理与企业做强做优“两相共赢”。

在长效治理机制建构方面，作为研究分析样本的脱贫摘帽县提出了“打造全域乡村旅游”“打造一县一品产业品牌”“巩固脱贫质量、提升农村人居环境水平”等施策重点，力促实现脱贫攻坚战略与乡村振兴战略实施的无缝衔接与有效治理。在长效治理机制形成、维持与运作方面，其基本经验可归纳为以下三个维度：一是坚持“脱贫不脱责任、脱贫不减资源”，通过“挂包帮”“转走访”工作机制联系脱贫农户，强化对脱贫治理质量的监控。二是以产业扶贫模式创新、壮大村域集体经济作为工作重心，通过农民专业合作社对接市场龙头企业、电商扶贫等形式实现村域内的优质农副产品外销，以“项目下乡”治理方式改善村庄人居环境，兴起乡村旅游、“乡村生活微体验”等新型扶贫方式。三是将治理重心下沉，注重对农村自治主体进行“赋权增能”、凸显其在村社治理过程中的主体性。通过乡风文明建设、文化扶贫下乡等典型举措改善村庄人居环境与农户精神面貌。

五、结论与讨论

回顾改革开放40年以来的减贫进路，我国贫困人口累计减少7.4亿人，贫困发生率下降94.4个百分点，谱写了人类反贫困史上的辉煌篇章(新华网，2018)。进入精准脱贫治理阶段后，地方政府掀起脱贫摘帽热潮，脱贫攻坚演化为县域治理第一要务。解释地方脱贫进路的实践经验与组织逻辑，需要立足“分期分批脱贫摘帽”实践进行系统化的实证解读。

本文基于153个脱贫摘帽县的治理经验素材，运用扎根理论建构理论诠释维度，认为“复合治理”是当前地方脱贫进路的一个理论诠释。“复合治理”组织样态表征贫困县党委、政府在“刚性治理时间约束”要件驱动下以“党政统合”这一组织轴心凸显任务首位、塑造体制联动效应，进而以横向维度“政府-市场利益整合”与纵向维度“科层-村域政治关联”方式建构长效治理机制、提升减贫治理成效。

“复合治理”作为地方脱贫进路的一个理论诠释，它强调地方党委、政府在“脱贫治理何以驱动”上的主导属性，着力从地方政府及其依附的地方情境角度出发，廓清 “复合治理”得以有效运作的组织要素构成及其内在关系。如：在精准脱贫治理的县级层面，“党政统合”是贫困县党委、政府整合体制资源、凸显任务首位效应的系统概括，它是“复合治理”得以有效运作的组织轴心；在更为广袤的农村乡土场域，“复合治理”的实践运作通过“政治关联”这一形式加以表现，它有效链接了政府科层与乡土场域两个时空场景；从横向治理主体构成角度上看，基于提升减贫资源配置效率、调动农户内生动力的“政府-市场利益整合”形式有效促成了“社会大扶贫”格局的生成与有效运转。减贫场景“复合治理”的上述特征难以沿用单一的分析视角勾勒描述，多重组织样态在共时性空间的相互并存表明：以“党政统合”为组织轴心的“复合治理”模式具有回应复杂问题的治理效力，“复合治理”模式正是国家治理体系与治理能力现代化在精准脱贫治理领域经验表达的系统概括。

结合新近贫困治理实践，我国农村贫困治理即将由决胜绝对贫困治理转向至“面向后2020的相对贫困治理范式”，巩固提升农村脱贫成效、实施乡村振兴战略将成为未来时期农村治理的重要瞄向。基于153个脱贫摘帽县的扎根研究，可为后2020的减贫实践提供如下建议：(1)考虑到减贫治理即将转型为“次生贫困为特点的新阶段”(袁树卓等，2018)，巩固提升脱贫治理绩效的关键之处是促成县域治理注意力在农村脱贫与乡村振兴战略实践上的持续性投放，要以政府部门联动协同、组织机制优化等方式夯实治理权责，遏制治理注意力衰减或治理过程的间歇性、运动性特征；(2)各级政府要着重加强对农村减贫成效巩固与乡村振兴战略实施的资源支持力度，注重发挥村“两委”、乡村精英在村社治理过程中的杠杆撬动作用，要积极开展乡风文明氛围培育、村落传统文化保护等活动，增强农户参与治理过程的“主体性”；(3)凸显“以人为中心”的治理理念，增强战略瞄准对象的获得感。地方政府主体应努力完善农村减贫帮扶体系建设，加强对特困群体的兜底帮扶与返贫群体的及时救助力度，强化动态管理。从横向维度的利益整合过程上看，要完善多方主体协同参与的治理制度框架设计，更为有效地发挥各方主体的专业优势与治理效能，规避治理过程的可能风险。

本文以153个脱贫摘帽县治理经验素材作为分析基础，致力于从宏观层面系统提炼地方脱贫进路的理论诠释。然而，因研究主要着眼于共性提炼与理论概括，这在某种程度上也限制了对案例个性与典型做法的分析深度。如河北省魏县在治理过程中创设“防贫保险”措施健全脱贫长效机制、河北省平乡县打造“脱贫小院”带动农户增收、云南省临沧市推行“万名干部规划家乡行动”确保乡村振兴战略稳步落地……地方政府在脱贫攻坚进程中涌现的上述典型经验及其组织机理仍有待于进一步的学理分析。同时，囿于外在情境的多维制约，本文的研究素材依托于权威媒体及其政府主体发布的报道资料，基于二手资料的理论提炼可能会与经验现实的真实呈现存在一定程度的偏误，由此，下一阶段的研究可以地方政府主政官员访谈、政策对象访谈等形式形成编码素材，用于检验理论维度的分析效度、提升理论框架的结构化程度。此外，作为一项探索性研究，本文研究涉及的命题可经由实证检验加以验证。对地方脱贫进路的经验反思，也需结合“贫困治理迈向后2020相对贫困治理”实践推向纵深。对于面向未来时期的农村贫困治理实践而言，如何稳步巩固农村减贫成效、有效对接乡村振兴战略实施是一个需要深入讨论的重要议题，这将有赖于后续研究补充推进。