地方政府创新中政策企业家知识创造的一个分析模型
——以K市公益基金招投标改革为例

王礼鑫 冯 猛

一、问题提出与研究述评

(一)研究问题

政府创新作为创新活动的一种类型，也具备知识创造属性。那么，政府创新的知识创造本质是什么？如何刻画政府创新中的知识创造过程？

(二)研究述评

截至目前，在政府创新研究领域，知识视角并非主流。而且，探讨了政府创新中知识创造活动的研究成果，大多沿袭了SECI模型。然而，该模型的局限，导致其无法揭示政府创新中的知识创造。

关于政府创新中知识创造的本质及其过程的研究，现有文献大多沿袭了SECI模型，以隐性知识、显性知识的交互作用的观点为基础来展开探讨。如，有学者在认可SECI模型、揭示政府创新中知识创造的本质的基础上探讨创新扩散等(Rashmanet al.，2005)。有学者借鉴野中郁次郎(Ikujiro Nonaka)的理论，提出政策移植包括政策知识的理论化、合并、实践与内化三个步骤(向玉琼，2012)。再有，由于公共部门知识管理这一研究领域深受企业知识管理成果的影响，故涉及政策创新、管理创新、知识共享等议题时，SECI模型被奉为圭臬(陈悦宜，2002；吴定，2002；贾夏帕拉，2013；常荔，2018)。

我们认为，SECI模型的局限，导致其无法揭示政府创新中的知识创造。一方面，这一模型的分析起点，与政府创新实践的起点不符。SECI模型的起点是隐性知识，知识创造的第一步是从隐性知识到隐性知识的共同化，隐性知识既可能存在于组织内部，也可能在组织之外(野中郁次郎、竹内弘高，2006)。而政府创新的主要起点是“新想法”——新想法是政策企业家捕获的，虽然新想法包含的知识还不够确切，但不能归为隐性知识。(2)当然，不可否认的是，政府知识管理、创新中的确存在着隐性知识、显性知识的相互作用与转换。这意味着，刻画知识创造的新理论，最好能兼容SECI模型。因此，以隐性知识为起点的SECI模型很难运用于以非隐性知识为起点的政府创新活动。另一方面，这一模型忽视了“企业家”在知识创造中的角色或功能。自约瑟夫·熊彼特以后，企业家与创新密不可分的关系是创新研究不得不处理的重要议题。(3)政策企业家理论中，有的提炼出政策企业家影响政策创新的机制(Roberts & King，1991)，有的强调政策企业家与政策系统中的各政策行为者互动(陈天祥等，2018)，有的刻画了政策企业家推动政府创新的行动策略(朱亚鹏、肖棣文，2014)。但现有成果大都未将政策企业家作为政府创新中知识创造的主体进而从知识创造角度去审视其行为。但SECI模型是一个缺少“企业家”的知识创造理论。该模型提出，隐性知识与显性知识相互作用发生于多个“场”，由不同成员参与，知识在行动者间相互作用与转换。就是说，隐性知识-显性知识这一分析框架，适用于说明知识在多个主体之间的转换，但不利于刻画单一个体随时间推移的不同知识的转换。政府创新中，政策企业家的一个角色是方案规划者，基本上可被概括为单一行动者的认知活动。因此，知识视角的政府创新理论要能够说明单一行动者的知识过程。我们认为，SECI模型的两种局限都源于隐性知识-显性知识二分法，因此，需要重新审视其认识论。换句话说，知识途径的政府创新研究，需要引入新的认识论。

本文采取新的认识论立场——命题性知识(Knowing That)、能力之知(Knowing How)，尝试提出地方政府创新中政策企业家知识创造的模型。接下来，本文第二节将说明政府创新的知识属性，为后文的模型提供依据。第三节，说明命题性知识-能力之知这一分析工具。第四节借助模式图阐述知识创造模型。本文也得益于我们对政府创新案例的社会调查，因此，第五节选取了一个案例——K市公益基金招投标改革，通过分析政府官员的行为特征、行动策略等来说明第四节提出的观点。

二、政府创新的知识属性

政府创新通常被理解为：一个政府采纳一个对它而言是“新”的项目，而不论该项目以前是否在其他时间其他地点被采纳过(Walker，1969)。这个定义转换为“地方政府创新”的场景后，研究者所要处理的却是一种复杂现象。其一，地方政府部门是公共服务体系的一个环节，创新事关这一部门的职能，与服务对象、相关群体或机构等发生关联。其二，涉及政府部门内部运作流程、规则以及资源使用等调整。其三，涉及该部门的上级(领导机关、上级业务指导部门)的态度，要考虑是否合法、合规。其四，涉及在职能、业务流程等方面有交叉的其他政府部门。地方政府创新不是发生在“真空”里，而是发生于一个特定的、包含了“上”“下”“内”“外”“左”“右”等各种因素的时空中。地方政府创新是政策企业家在这一特定时空中主持推动的某种改变。

从知识视角来审视上述活动，可以发现：一方面，政策企业家是政府创新活动的关键行动者——方案或活动的策划者、创新活动实施的组织者等。另一方面，创新方案形成集中体现了政府创新的知识创造属性。创新方案设计，即政策企业家推动新想法变成方案的过程，与他对上下内外左右的机会、威胁、条件、资源等的认识过程是同步进行的，方案设计充分反映了他的认识成果。

具体而言，本文辨识出的政策企业家与地方政府创新方案设计的知识属性，包括以下观点：

其一，政策企业家具有“专门知识”，创新方案是政策企业家运用其专门知识的产物。

威廉·鲍莫尔(William J. Baumol)(2010)认为，刻画企业家是一道难题。经济学家将企业家具有的特质称为企业家素质、企业家精神、企业家式创新理性(柯武刚、史漫飞，2000)等。我们从米切尔·詹森(Michael C. Jensen)和威廉·麦克林(William H. Meckling)(2001)那里获得启发，用“专门知识”这一概念来指称企业家特质(王礼鑫，2020)。政策企业家的专门知识主要包括：(1)在捕捉新信息、新知识等的基础上具备新想法。经济企业家总在寻找新知识，并已经准备好在有望获取物质收益时为实现未经验证的生产要素组合而冒险(柯武刚、史漫飞，2000)。而政府创新中，也是把新元素引进到公共服务中，新元素的形式是新知识、新组织以及(或)新管理或新技术(Osborne & Brown，2005)。(2)对机会的认识。企业家对盈利机会更敏感，更富想象力，对未来的判断更准确，能识别和发现机会等(张维迎，2014)。(3)关于行为限制及如何打破限制的知识，即所谓企业家式创新理性(柯武刚、史漫飞，2000)。

其二，创新方案设计以政策企业家认知活动为基础，创新方案的形成是新想法、组织外部知识与内部知识的结合。

知识创造活动的组织者意指，其工作除了找到新思想并将它们付诸实施，还要承担领导、有时甚至是动员的工作(鲍莫尔，2010)。政策企业家同时扮演多种角色。

其三，创新方案设计是知识集成过程。作为政府创新的起点——“新想法”——往往是抽象、模糊、表述简单的，而创新方案则要求明晰、确切、可操作。知识创造是从粗糙到精确、从一般到特殊、从单元到体系的知识转变与集成，其成果创新方案是一整套知识。

作为结果的创新方案包含了一套体系化知识，主要成分有因果知识、工具知识、流程知识、目标知识、预测知识、协调知识等(王礼鑫，2018)。具体来说：因果知识，指关于新想法、创新方案为何能解决现存问题或改进绩效等方面的知识；工具知识，指创新方案中实现目的的手段、工具等方面的知识；流程知识，指创新方案中作业任务分解与协调、资源(人力、物力、财力)使用等方面的知识；目标知识，指创新者对新行动的目的及其与既定职能间关系的认识；预测知识，指创新者对创新方案实施效果、后果(包括上级、受众等的反应)等方面的认识；协调知识，指创新者对创新方案所涉及的新行为的边界等的认识，“边界”在现实中是创新政府部门与有关政府部门的关系。与企业创新方案中的体系性知识比较而言，至少存在以下差异：一是知识的内容不同，企业创新方案主要以企业利润最大化来作为知识的基础，因果、工具、操作等知识内容有异；二是地方政府部门的“政府”“地方”两重属性，不仅决定了目标知识、预测知识、协调知识等的内容侧重点不同，而且决定了在体系化知识中的重要性。

从知识视角审视政府创新，本文关于政策企业家、关于创新方案及其设计过程的上述理解，构成了知识创造模型的基础观点。现在，需要一个优于“隐性知识-显性知识”的分析工具。

三、分析工具与研究思路

吉尔伯特·赖尔(Gilbert Ryle)(Ryle，1945)提出的命题性知识、能力之知这一认识理论，可以处理好政策企业家、外部知识与内部知识、理论具体化等议题，为揭示那种从“新想法”出发、设计创新方案等行为提供了可能性。

(一)分析工具：命题性知识与能力之知

1.赖尔提出的Knowing That与Knowing How

Knowing That是“Knowing That P”的简写，其中“P”指各类命题，因此译为命题性知识(郁振华，2016)。所谓命题性知识，有时它是关于某一具体事实的知识，这类命题是陈述性的(Indicative Proposition)或描述性的；有时它采取归纳概括的形式(“当如此这般的时候，就会如何如何”)，这类命题是假言性的(Hypothetic Proposition)；有时它是关于某一规则、准则、原则等的知识，此类命题是范导性或命令性的(Regulative/Imperative Proposition)(郁振华，2012)。Knowing How是“Knowing How to Do Something”的简写。从内涵上说，指用活动/行动来表达的、体现了智力的能力之知(郁振华，2012)，活动/行动、智力、能力都是理解Knowing How不可或缺的，因此被译为能力之知。从外延上，能力之知有不同形态(郁振华，2012)：有的更多地与观察相关，旨在把握外部对象的知觉特征；有的更多地与把握对象的意义有关，比如理解力；有的更多地与一般和个别、普遍和特殊的联结有关，比如应用的能力；有的更多地以成功地实施某项行动为目的，比如技能；等等。

2.命题性知识与能力之知刻画知识创造活动的潜力

首先，这对范畴与显性知识、隐性知识可兼容。在认识论(知识论)历史上，命题性知识与能力之知，与显性知识、隐性知识一样，都是针对命题导向的知识观。从外延上，命题性知识、显性知识有交集，能力之知与隐性知识有交集。两对范畴的区别在于，前者从认识与实践关系角度展开讨论，后者聚焦于知识的载体形式。

其次，可处理“新想法”这一研究议题。前文已述，SECI模型不能将“新想法”纳入其分析框架。而在赖尔的概念体系中，这个问题可以得到很好的处理。因为，作为政府创新活动起点的“新想法”，无论多么简单或不清晰，但肯定可以“言传”，属于命题性知识。

第三，可处理“政策企业家”研究议题。前文已说明，隐性知识、显性知识这一分析工具，可以处理知识在不同空间(个体间)转换的问题，但难以处理单一个体的不同知识间的转换问题。而政策企业家的知识创造，可概括为一种单一主体随时间推移不同知识间的转换活动。命题性知识-能力之知这一分析工具适用于分析单一个体的知识活动，包括政策企业家的知识创造行为。因为这对范畴，基于认识-实践关系而提出，可说明知识从简单、粗糙、抽象到复杂、明晰、具体，从理论到操作等之间的形态转变。

(二)研究思路

综上，命题性知识-能力之知这对概念，弥补了认识与实践(理论与行动)关系理论中原本缺失的一环，为理解、把握“方案设计”等诸如此类的活动提供了一个分析工具。

本文运用该分析工具处理知识创造活动的思路是：将新想法、外部知识、内部知识三个概念，参照赖尔的观点加以归类。即，外部知识，对于认识主体来说，大部分为命题性知识；内部知识，鉴于政府组织的行动属性，大都可归为能力之知；并且，将“新想法”归为外部知识——因为政策企业家无论从哪里捕获，对于组织当下来说，“新想法”最初位于外部。就是说，通过处理，“新想法、外部知识、内部知识的结合”，在形式上转化为“外部知识与内部知识的结合”，而在实质上是“命题性知识与能力之知的相互作用或结合”。当然，不言而喻的是：政策企业家是知识创造活动的主体。

四、地方政府创新的知识创造模型建构

“最蹩脚的建筑师从一开始就比最灵巧的蜜蜂高明的地方，是他在用蜂蜡建筑蜂房以前，已经在自己的头脑中把它建成了”——马克思(Karl Marx)的论断揭示出：人类实践活动的本质特征是在理性认识指导下的有目的、有计划的活动。政策企业家将新想法发展为创新方案的活动，就属于这类活动。根据前述讨论，下面尝试对这类活动中的知识创造进行分析、描绘。

(一)ROLD模型：地方政府创新中政策企业家的知识创造

在此，提出一个地方政府创新中政策企业家知识创造模型。图1勾勒了这一模型。模型的基本主张是：地方政府创新方案设计过程，是新想法、外部知识与政府内部知识的结合，知识创造的实质是命题性知识与能力之知间相互作用而转换；知识转换，即知识创造主要有四种方式：原理化(Rationalization)、操作化(Operationalization)、合法化(Legalization)、边界化(Delimitation)。本文依据知识创造方式，把地方政府创新中政策企业家知识创造模型命名为ROLD模型。

图1 地方政府创新中政策企业家知识创造模型

资料来源：作者自制。

图1中，圆圈(图中央)指组织内知识，方框表征外部知识，扇形表征创新方案所包含的知识，箭头表示知识流。具体而言：(1)方框、箭头、圆圈、箭头、扇形等合起来，表征知识创造过程的输入—转换—输出。输入端是外部知识，转换发生于外部知识与内部知识的相互作用中，转换方式是原理化、操作化、合法化、边界化，输出端是因果知识、工具知识、流程知识、目标知识、预测知识、协调知识等。(2)有四种转换：“新想法：陈述性命题”→“政府部门内部知识”→“因果知识”；“新想法：假言性范导性命题”→“政府部门内部知识”→“工具知识与流程知识”；“关于机会、威胁方面的知识”→“政府部门内部知识”→“目标知识与预测知识”；“关于其他部门态度的认识”→“政府部门内部知识”→“协调知识”。其中，每种转换中两个方向相反的箭头构成一组，表征新想法、外部知识与内部知识的相互作用。(3)四种转换过程相互关联，且过程或知识间会相互影响，然后构成整体。(4)四种转换过程的顺序并非固定，往往同时进行。

首先，模型通过将新想法视为组织外的知识并与其他组织外部知识区分的方法，表征了政府创新方案设计的知识创造是新想法、外部知识、组织内知识的结合的观点。

其次，模型显示的是一个政策企业家基于知识创造而设计创新方案的知识创造流程图。就是说，这个模型刻画的是政策企业家的认知活动过程——既显示了他(她)的新想法与组织内知识结合，也展示了他(她)对来自于外部的机会、威胁等的认识并将这些认识融汇到创新方案的过程。认知活动的成果——整套创新方案的知识基础，是体系化知识。体系化知识的主要成分是因果知识、工具知识、流程知识、目标知识、预测知识、协调知识等。

第三，模型凸显了四种知识创造方式。其中，原理化是创新方案合理性知识的产生过程，即知识创造要形成关于“创新是有道理的”知识。政策企业家把新想法引入到本部门的时候，需要弄清楚新想法所包含的原理，弄清楚原理能否以及多大程度上解决本部门现实问题或不足，是否及多大程度上能提高绩效。原理化过程的成果包含了创新方案合理性的说明，而合理性说明常常建立在因果关系上，所以成果主要是因果知识。原理化过程，依赖于政策企业家的专门知识：在长期工作中积累的业务知识、经过思考或研究的专业知识等。

操作化是政策企业家就创新方案中从新想法到工具、手段、流程及其操作规范等的设计活动。这一设计活动要实现新想法与组织内原有工具、流程、操作等知识的结合、转化、融通。涉及人力、物力、财力等资源使用及其调整等。成果主要是工具知识、流程知识等操作性知识。

合法化，指政策企业家将其新想法、创新方案，与他捕捉到的上级或领导机关的态度、与他捕捉到的舆论等，进行比对，然后就创新方案是否被允许、被接受等问题的认知活动。比如，对法律规章的研判，对上级、受众态度的揣测等，研判主要将新行动目的、功能等与部门职能、角色等联系起来。成果体现为目标知识、预测知识。

边界化，指政策企业家关于其他政府部门态度、反应的认识并将认识融入到创新方案设计中的认知活动。通常情况下，主要是划定其新行动与相关政府部门行为的界限，成果是协调知识。

原理化、操作化、合法化、边界化是政策企业家知识创造、知识运用的方式，也是其行动策略。

第四，模型还展示了组织知识在创新方案形成过程中增长的过程。知识创造为创新方案提供一种体系性的、专门的、精确的、集中的知识，这种体系化知识相较于之前的部门内部知识，意味着知识扩展。经过创新方案设计这一知识创造活动，原知识体系(政府内部知识)发展为新知识体系。图1中，四个扇形拼接起来形成的大圆，可表征新知识体系。

(二)知识创造的实质：命题性知识与能力之知的相互作用

命题性知识与能力之知的相互作用，是新想法、外部知识、内部知识结合的实质。

依据命题性知识、能力之知内涵与外延，新想法、外部知识主要归为命题性知识，组织内知识主要归为能力之知。新想法的主要形式是信息、观念、设想等，从命题角度来看，可能是陈述性、假言性、范导性等。外部知识，如从上级、领导机关、其他部门的态度那里捕获的关于机会、威胁等方面的认识，主要是假言性、范导性命题。组织内知识，主要涉及该部门职能、运作、手段、资源、规则等的知识，主要归为能力之知、操作性知识。因此，模型图所显示的四种输入—转换—输出知识生产流程，表征时是从新思想到组织内、从关于机会或威胁或其他部门态度的认识到组织内、进而相互作用，最后产出，而实质主要是从命题性知识到能力之知，命题性知识与能力之知相互作用，然后转换、产出。因果知识、工具知识、流程知识、目标知识、预测知识、协调知识等都是命题性知识与能力之知相互作用、转换的成果。

五、K市社区公益招投标创新中政府官员行为的知识创造实践

社区公益招投标全称社区公益服务项目招投标，是K市民政局2009年在政府购买社会组织服务领域推出的一项创新(4)我们从2013年开始，以参与K市社区公益招投标实施效果调查为契机，通过收集K市主要官员公开言论，解读历年政策规定和部门文件，实地访谈实施部门，追溯社区公益招投标的缘起，形成案例。。此前，政府购买社会组织服务主要以划拨财政资金或定向购买为主。2009年，K市民政局利用福利彩票基金资助，采用招投标的方式购买社会组织服务，要求街镇调查并提取社区中弱势居民群体的服务需求，经区县审核上报后在全市招投标平台上发布；社会组织设计与居民需求相符的项目并参与竞标，中标后进入相应的社区开展专业服务。这一改革，创新了福利彩票基金的使用方式、购买社会服务的方式、社区需求的识别方式等。

K市改革创新方案形成，以2009年4月发布《K市民政局关于福利彩票公益金资助项目实施公益招投标的意见》(后文简称《意见》)为标志。此后，经过一年试点(3个区县)、一年调整完善，2011年在全市铺开。2013年局领导更换后，并没有出现“人走政息”的情况。

那么，在这项成功的政府创新的方案设计过程中，包含了什么样的政策企业家及其知识创造活动呢？

(一)行政首脑型政策企业家MY局长的任职经历、专门知识与创意形成

K市社区公益招投标这一创新中，时任K市民政局局长的MY，是创意提出者、创新方案的设计者。她主持起草了政策文件，推动试点，在试点基础上组织制定了整套方案。她属于南希·罗伯茨(Nancy C. Roberts)(Roberts，1992)所说的行政首脑型政策企业家。

首先，任职经历等为MY企业家特质的培育提供了条件。MY长期任职于民政部门，20世纪90年代曾参与K市新区民政工作改革，且与学界交往密切。这种经历，为熟悉部门事务、发展创新精神、开阔视野等提供了可能。

其次，MY具有政策企业家特质。1995年留下的一份记者采访报道显示，MY不仅对新信息、新知识、新机会等敏感，而且善于提出新想法。报道中，她提到了多项创新设想，而新想法主要源于其他领域或国外。另外，长期的行政事务处理经验，也让她比较了解行政行为的各种限制条件。

最后，社区公益招投标这一新想法，是实践基础上的“顿悟”。(1)涉及政府购买社会组织服务机制的改进的设想，源于MY对其亲自参与的在全国率先实施的购买社会组织服务的经验、教训——政府要改变支持社会组织的方法(蓝煜昕，2012)。(2)涉及招投标这一方式以及政府与社会组织关系的设计，MY十几年前就有想法。1995年，她回答记者提问时，曾经说过：

泌感合剂中槲皮素和山柰素含量测定及质量评价……………………… 符映均，胡浩彬，彭 敏，等（5·324）

在社会事业的管理上，我们正力图改变过去那种“政府建，政府管”的模式，开辟一条新途径——使经营权和管理权分开，引进国外先进的管理办法，采取竞争、招标的方式来吸引一些专门的社会机构来经营，政府每年对其经营状况作一审计、评估(王强、陆健，1995)。

(3)涉及招投标中专家评审机制，MY在形式上借鉴了当时流行电视节目中竞争机制的做法。改革启动阶段，2009年2月21日，她在K市人民广播电台“2009民生访谈”节目中说：

我们准备搞一个，像第一财经里面《和谁一起吃午餐》，你的方案要通过专家的质询，你才可以获得帮助。我们要在社会上招能够运作这些项目的机构，这就是我们公益招投标，希望有好的服务单位来承办这种服务老年人的服务。(K市人民广播电台，2009)

总之，MY具有政策企业家特质，社区公益招投标创新中的几种新设计，是她运用专门知识的产物。

(二)“想得明白，才能做得顺当”：创新方案形成中政策企业家的行动策略

“想得明白，才能做得顺当”是1995年MY接受记者采访时提到的一句话，意指政府行动之前，必须有依据和规划，否则就会杂乱无章、毫无头绪(王强、陆健，1995)。社区公益招投标，从新想法到实施方案，面临不少挑战、问题。MY及其团队想方设法予以应对。其行动策略或行为特征充分展示了知识创造属性、过程及其成果。

1.为创新方案辩护

正式文件中，一般很少就为何实施新方案、新方案在何种因果理论中能解决现存问题或改进绩效等进行详细说明。但存在这种活动。MY等访谈记录里，如对已有问题的剖析、对新手段与目的间关系的说明、对新做法优势的说明等，充分反映了政策企业家认知活动中创新方案的原理化过程。

例如，2009年2月21日，MY在K市人民广播电台“2009民生访谈”里，谈及旧方法(拨款)的主要问题、新方法的优势等。

随着基金会对社会公益活动投入越来越大，怎么用好这笔钱是我们需要解决的问题，使它发挥更大的效益。过去我们都是拨钱，也是封闭，并不是公开的，也没有通过招标。我们这次是想，一方面使政府有限的资金起到四两拨千斤的作用，同时希望通过这些资金鼓励社会公益组织积极回应社区居民多样性的需求。(K市人民广播电台，2009)

2011年在接受学者采访时，MY从政府如何更好地支持社会组织的角度对创新进行了说明(蓝煜昕，2012)，明确阐述了创新方案的原理。此不赘言。

2.遍寻文件找政策依据

地方政府创新中，从新想法到创新方案，创新者要考虑的一个重要问题是：新行动是否被允许。这意味着，通过各种方式从上级那里获得关于他们态度的认识，是方案设计工作的一部分。这种工作致力于方案合法化。

MY团队，在研究上级法规文件等的过程中，发现了一项能为创新方案提供合法性的规定。利用福利彩票基金购买服务，此前并无先例。而要进行改革创新，首先要解决“能不能用”这个问题。为此，他们遍寻已有规定，找到了一份可以支持创新的文件——《国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知》(国办发〔2004〕62号)——第43条“社会福利基金资助项目审批由地方市级以上人民政府民政部门实施”。据此，他们认为，市民政局获得了设立福彩金使用项目的权力。在起草标志创新方案形成的文件《意见》时，国务院办公厅的这份文件被列出。

创新方案援引上级文件的做法，同时也为规避市财政局这一具有相关事务管辖权的部门的可能干预提供了保障。因为，根据《彩票管理条例》等，福利彩票基金的使用受到财政部门的严格限制，民政部门要定期向同级财政部门报送社会福利基金的收支、管理情况，接受财政部门的监督检查。在实际工作中：

福彩金已经纳入到等同于财政资金的管理，福彩金不但受制于福彩金的管理，还受到了财政管理，就是说财政发一个文件就可能导致我们招投标的流程或者我们有些规则就要做这个调整，我们感触也很深的。(K市社区服务中心主任ZW访谈，2014年5月26日)

因此，对上级文件的援引，实际上为避免财政局对福利彩票基金使用的干预提供了一种说辞。

3.让组织运作适应新行动

为实施公益招投标工作，K市民政局成立了领导小组。通过小组运作，改革工作嵌入到组织运作中。新的组织运作实现了：其一，与公益招投标相关的处室都分担了招投标工作；其二，负责公益招投标每项具体工作的部门都直属于市民政局；其三，除了领导小组办公室和社区服务中心工作属新增外，其余处室的工作属性与其常规工作趋于一致。

利用领导小组推进工作，一方面是突出创新活动在组织中的地位，保证上下级信息有效传达，便利调动资源，另一方面是确保组织成员在创新活动中承担的工作与日常工作保持协调。

4.让流程规范化

2009年8月，K市民政局委托社区服务中心为实施福利彩票公益金资助项目招投标工作的机构，具体负责调研、指导、组织实施和申请受理等工作以及招投标平台的日常运作管理工作。招投标平台建设包括文件制定、流程设置、主体认定等一系列工作，除了保障招投标工作顺利执行外，还通过公开透明的规范操作避免招投标陷入暗箱操作的指责。

为此，K市民政局会同社区服务中心相继出台了规范招投标工作的若干规定，同时向招标方和投标方发布统一格式的《K市福利彩票公益金公益服务项目购买合同》《K市福利彩票公益金资助(公益招投标项目)承诺书》等。从2011年开始，所有的招投标项目申请和投标都在社区公益招投标网上完成，平台也对招投标结果进行网上公示。

5.将资源分配限定于“大民政”

公益招投标所涉及到的事项包括福利彩票管理、社会组织管理、社区建设等，社区是服务需求方，社会组织是投标方，福利彩票基金是资金来源。这些要素全部属于“大民政”范畴。如，公益招投标规定：凡依法登记的社会团体、民办非企业或公益性非营利的事业单位，拥有管理人员10%的社会工作师或助理社工师，并具备实施招标项目的基本条件的，均可参与社区公益服务项目的投标。符合上述规定的以社会组织居多，而社会组织需要在民政局进行登记，受业务范围限定，中标的社会组织的主管单位多数也是民政部门。

6.划定业务边界

创新方案推行过程中，设立社区服务公益项目，将民政募集到的资源投入到民政分管的社区系统内，将购买项目的内容设定为社区领域特别是服务弱势群体领域，这些都反映了创新者对业务范围边界的清醒认识。《K市民政局关于实施2011年度社区公益服务项目招投标方案通知》(K民计发〔2011〕32号)规定：“社区公益服务主要是指涉及老年福利事业、残疾人福利事业、儿童福利事业、困难人群与其他事关民生和其他公众关注的有利于弘扬社会主义精神文明的项目。”历年中标的招投标项目覆盖范围也基本分布在扶老、助残、帮困、救孤等方面。对于那些虽关乎民生但不在民政范畴的项目，通常不予支持。K市某区一家从事青少年教育的公益机构，因为其申报的项目服务范围覆盖社区全部青少年而未能通过审批，最终修改为社区贫困青少年项目才得以通过，按照机构负责人的说法：

社区青少年事务主要属团口分管，只有改作贫困青少年民政购买项目才“名正言顺”。正如该机构负责人所言，“不要动别人的奶酪”已深深印在政府机关的脑子里成为必须遵守的“潜规则”。(K市某区海皮家园负责人HPY的访谈，2013年7月13日)

(三)创新方案形成中行动策略的知识创造实践

K市社区公益招投标的创新方案，最后是一整套官方文本。从创新方案所包括的体系化知识角度看，可以细分出各种知识。如，《意见》包含的9项内容，“指导思想”包含了因果知识、目标知识、工具知识等，“资金筹措”“资助项目范围”“公告”“申请”“项目评估”“审批”“监督评估”等包含了流程知识、协调知识等。

上文分析的创新方案形成的行动策略，与体系化知识间的关系，图2作了展示。因政府一项行动有多种后果，故在知识生产中，一项行动有可能产出多种类型的知识。

图2 K市社区公益招投标创新方案形成中行动策略的知识创造意涵

资料来源：作者自制。

上述行动策略，内含着政策企业家在结合新想法、外部知识、内部知识时的种种考虑，重点是新想法如何变成组织可运作的方案，行动的知识成果即创新方案所需要的知识，因此，行动策略在知识属性上归属为知识创造方式，本质上是命题性知识到能力之知间的相互作用与转换。如：MY在方案出台之前就拨款方法的弊端、招标方法的优势等在多个场合的谈话等，回答了“为什么这么做”——“为创新方案辩护”的各种活动，完成了“招标”这一新想法从“顿悟”那种感性知识向有系统论证过的理性知识的转换，知识创造活动即原理化；找到并援引国务院文件的做法，集中展示了MY团队在处理来自上级态度等难题时的策略选择，这一策略使得“招标”具备了由上级文件赋予的合法性，知识创造活动过程即合法化；在方案制定、实施中划定业务范围等做法，展示了MY团队对来自相关部门态度或反应等问题的处理方法，这些策略有效规避了其他部门的干预、指责，知识创造活动即边界化；MY领导下的组织运作调整、实施方案制定、操作平台建立等活动，实现了“招标”从一个初步想法向体系性实施方案的转换，实施方案集中显示“如何做”，知识创造活动过程即操作化。

六、结语

本文从知识视角，将地方政府创新视为一种政策企业家的知识创造活动，提出政策企业家具有专门知识、创新方案是新想法外部知识内部知识的结合、创新方案的知识构成等观点，认为知识创造的本质是命题性知识与能力之知间的相互作用与转换，知识创造方式有原理化、操作化、合法化、边界化等。通过分析K市社区公益招投标创新中的政策企业家及其行为策略，为此观点提供了一个例证性说明。鉴于政府创新的微观过程还没有被很好地揭示，因此，希望本文有助于打开这个黑箱。