人民民主议事先声
——民主革命时期党领导民主议事实践研究

坚持制度自信、完善制度建设是中华民族伟大复兴的必然要求。中共十九届四中全会强调，“突出坚持和完善支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度，着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”。(1)《中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议公报》，北京：人民出版社，2019年，第7页。人民代表大会制度作为我国根本政治制度，人民民主是其区别于世界各国议会，形成具有中国特色的现代议会制度的理论基础与实践来源。同时，人大是以开会议事的方式实现人民民主，而开会议事需要一定的议事规则。议事规则是群体商议的规范，其宗旨是要求多数方给予少数方充分的权利去自由表达意见，也要求少数方积极对待多数方的决议以及时刻保留自身可以通过议事规则来改变局势的权利和信心。(2)1876年，美国人亨利·罗伯特通过总结英国议会、美国参议院议事规则，再经反复实践制定了著名的《罗伯特议事规则》。参见亨利·罗伯特：《罗伯特议事规则》，袁天鹏、孙涤译，上海：格致出版社、上海人民出版社，2008年。不论是第一国际的全协会代表大会、第二国际的代表大会、共产国际的国际代表大会，还是巴黎公社的代表大会、苏联的全俄苏维埃代表大会，它们作为中国共产党领导人民民主议事的实践摹本，都以马克思主义民主观规范议事，实现其相应的权力和政治功能。

本文试图以议事规则为视角，依据会议的基本构成要素——与会人员、会议内容与会议过程——所形成的主体议事规则、客体议事规则与程序议事规则，就民主革命时期的人民民主议事实践作一考察。鉴往知来，以期为更好地理解和完善党领导下的人民代表大会议事规则和人民民主议事实践提供一些观照。第一次国内革命战争时期，中国共产党领导建立劳工专政的政权形式中，蕴含着工人、农民、市民三重议事主体，为之后民主议事的顺利运行提供了议事主体。土地革命时期，随着革命根据地规模的扩大，县级和省级根据地均采用了工农兵代表会议的形式组织政权，在党的组织和推动中，中华苏维埃第一、二次全国代表大会践行了若干议事规则，为之后议事规则设定确立了一些规范和经验。抗日战争时期，各抗日根据地组建了参议会，党领导下的各边区代表机关行使着边区最高权力，处理着日益繁多的议案工作。至抗日战争胜利，党根据当时解放区情况各异的考量，以章程并行的多样民主议事程序取代了边区参议会制度。不难发现，民主革命时期是中国共产党领导全国各族人民开创人民民主议事的起始阶段。同时，各个时期也包含着人民民主议事之于党取得革命胜利的积极而重要意义。

一、大革命时期：工人、农民、市民成为议事主体

第一次国内革命战争，对工农政体产生深远影响。期间共形成三个具有人民民主意味的议事机构，是党领导民主议事的最初实践。它们分别是：省港工人反帝最高议事机关——省港罢工工人代表大会；农村公权力群众组织——农民代表大会；城市工商学各界代表会——上海市民代表大会。

第一，省港罢工工人代表大会为中国政治类会议探索建立了第一支民主议事主体。该会议形成了较为完备的议事规则，针对的是罢工工人选举产生的代表，具体规定了审议代表资格的办法，主席团如何产生与运行的办法，参加会议的代表如何提案、发言、表决以及会中旁听、会后传达等方面的议事规范。常设最高议事机关——省港罢工委员会为最高执行机关，由罢工工人代表大会选举产生，并对其负责，该委员会的主要职责是负责执行由代表大会通过的重要决议，并在特殊情况下拥有便宜处置之权，具有相对自主权。可以说，它拥有省港罢工工人代表大会闭会时的绝大部分议事权力，能够决定日常政治行为，已具有了工人政府的雏形。需要特别强调的是，省港罢工委员成立了法制局，其制定的《法制局组织法》规定了法制局的产生、权限、职能，(3)《法制局组织法》(1926年3月9日)，邓中夏：《邓中夏全集》中，北京：人民出版社，2014年，第933-934页。体现了省港罢工委员会具有了初步的法治观念和制度化建构。另外，根据《代表大会代表陈权报告代表大会经过》的统计，大会的决议案包括立法、行政、司法多方面，其中属于议事机关的业务必不可少，如建立、整顿内部组织，包括制定或修改组织法及章程的决议案14个，选举或指派各机关职员的决议案17个，增减机关的决议案15个。(4)广东哲学社会科学研究所历史研究室编：《省港大罢工资料》，广州：广东人民出版社，1980年，第210页。

第二，农民运动的蓬勃发展相伴而生了中国的农会，中国广大的农民在千百年来第一次拥有了议事权力。彭湃指出，农民运动的最大成就，就是将当时乡村的政治权力收归了农会。农会兼有立法、行政和司法的综合功能。农民代表大会由五级组成，分别为乡、分区、区、县以及省农民协会，以乡农民协会为基本组织，各级农民协会选举产生相应的执行委员会，省农协执行委员会为中枢机构。各级农协的决议采取少数服从多数原则，多数人通过的议案方才有效且具有最高权威，会员必须予以执行。各协会之间按照民主集中制原则组织日常行为，即上级监督和指导下级工作，下级要服从和遵循上级安排。各地农协颁布了一些章程，如《广东省农民协会修正章程》《湖南农民协会暂行总章》。(5)许崇德主编：《中华法学大辞典 宪法学卷》，北京：中国检察出版社，1995年，第217页；《湖南历史资料》编辑室编：《湖南历史资料 1980年》第1辑，长沙：湖南人民出版社，1980年，第7-21页。与议事规则密切相关的，则有《江西省第一次全省农民代表大会组织法》《江西省第一次全省农民代表大会会议规则》。(6)许崇德主编：《中华法学大辞典 宪法学卷》，第272页。后者一共16条，是基于省港罢工工人代表大会形成的《会议规则》发展而成，体现了革命运动及其中的权力组织形式的连续性。《会议规则》包括六大方面的内容：代表资格审查；推举主席团；规定半数以上出席，则为正式会议；讨论议案时，代表发言的次数及其他规则；维持会场秩序；旁听规则。其他省份的农会也有类似的议事规则文件。这表明农民在革命运动中初步接触了现代议事规则，为之后培育民主议事做出了制度性铺垫。

第三，上海市民代表会议产生的市民议事主体，为新中国成立后人大代表确定主要构成给出了尝试与参考。第一次大革命后期，上海工人阶级为了配合北伐，进行了三次武装起义，建立了上海市民代表会议。上海市民代表大会虽然仅存续20余天，但制定的文件所体现的政治思想和政策，具有重要意义。1927年3月7日，“上海市民工会”召开了上海各民众团体代表会议，讨论并通过了《上海市临时代表会议组织法》。(7)黄志仁编著：《中国新民主主义政治制度史》，厦门：厦门大学出版社, 1988年，第13-15页。根据此法，上海市选举出市、区两级代表。相对于农协会和省港罢工委员会的代表制雏形，上海市民代表大会的议事主体更为广泛、民主化。这突出地表现为，“我们要参加政权，不是派个代表就完事，而是要在政治思想上拿住群众，在政府中力争民众的利益”。(8)中国政协文史馆编：《赵世炎生平史料》，《文史资料选辑》58辑，北京：中国文史出版社，1978年，第130页。时任上海市中共江浙区委之一的赵世炎认为，当时上海建立的不是工人政府，而是市民政府，是“市民的民主主义政权”。(9)赵世炎：《上海总同盟罢工的记录》，《向导》第189期，1927年2月28日。同时，上海市民代表会议在其短暂的生涯中，颁布了三个重要的施政纲领，即《关于政治经济总要求》《上海各界之总要求》《上海特别市临时市政府政纲草案》。(10)三条法律文献分别在上海《时事新报》(1927年3月28日)、《新闻报》(1927年4月5日、1927年4月11日)全文发表。此外，对代表的任期作了规定，市民秩序委员会具有很大的决定权。(11)申坤：《中国人民代表大会制度的历史变迁研究》，博士学位论文，中共中央党校，2013年，第98页。

从省港罢工工人代表大会到农会再到上海市民代表大会，不同阶段的议事实践既是对国际共产主义运动的学习与借鉴，也是早期中国共产党建设地方政权、搭建权力结构的尝试，它体现了党对人民民主议事机制的自觉实践。

二、土地革命时期：中华苏维埃探索创新若干议事规则

大革命失败后，中国共产党的组织与机制都遭到严重破坏。在毛泽东“工农武装割据”思想的指导下，中国革命逐渐步入土地革命时期，中国共产党突破了苏俄“十月革命”模式，将革命的主战场从城市转移到农村，以井冈山革命根据地为中心，建立了多块革命根据地，切实形成了具有地方政权性质的工农民主政权。

在工农民主政权的三个发展阶段中，(12)工农民主政权发展历程分为三个阶段。第一阶段是1927年秋收起义之后到1931年江西瑞金苏维埃共和国成立；第二阶段是1931年11月苏维埃政权成立到1934年10月中央红军撤离根据地；第三阶段是1935年1月遵义会议后到陕北革命根据地，至1937年7月抗战爆发。人民民主议事及其规则一直被各地区工农民主政权的最高权力机关所重视，形成了众多专门文件，尤以第一阶段居多。(13)主要有，1927年11月颁布的《江西省苏维埃临时组织法》，1929年8月《闽西苏维埃组织法》，1930年3月25日颁布的《闽西第一次工农兵代表大会宣言及决议案》《苏维埃政府组织法案》，1930年9月颁布的《修正闽西苏维埃政权组织法》，1930年7月颁布的《湖南省工农兵苏维埃政府暂行组织法》，1931年7月颁布的《鄂豫皖区苏维埃临时组织大纲》，1931年11月颁布的《湘赣边苏区各级苏维埃政府暂行组织法》等等。但是，由于各地苏维埃政权互不隶属，革命工作无法协调开展。这就要求成立一个全国性的苏维埃政权。1931年11月7日中华苏维埃第一次全国代表大会在瑞金召开，这是极具中国革命特色的人民民主议事形式，即由占各苏区绝大多数人口的贫苦大众普选产生的代表汇聚一堂开展议事，其中，从民主议事的角度来讲，最难能可贵的是在开幕式上表决通过会场规则。(14)李欣、费云东主编：《中国秘书发展史——新民主主义革命时期》，北京：高等教育出版社，1996年，第48页。因为会场规则的民主表决是开展民主议事的首要前提，每位与会代表都有权知晓和确定本次会议的进行条件与约束方式，这是保障民主且有序议事的根本。同时，本次会议全程展现了众多规范的民主议事细则：首先是在议案的提出和审议方面，开展了各部门拟定议案草案，由相关部门负责人报告大会，各代表团进行讨论表决的议事程序。第二是在议事结构上，产生并运行了大会主席团、提案审查委员会、代表资格审查委员会、宪法起草委员会等专项专议的专门机构。第三是表决方式上，采取了举手表决的形式。(15)冯建辉等编：《星火燎原——中国新民主主义革命史长编(1927—1931)》，上海：上海人民出版社， 1994年，第526-530页。

中华苏维埃第一次全国代表大会通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》，(16)中央档案馆编：《中共中央文件选集》第7册，北京：中共中央党校出版社，1991年，第772-776页。确立了“全国工农兵苏维埃代表大会”与“全国苏维埃临时中央执行委员会”这两个主要议事层级，为新中国成立后全国人大及其常委会的议事提供了设想蓝本。之后，1934年2月17日公布的《中华苏维埃共和国中央苏维埃组织法》(以下简称《组织法》)，以法定的形式分别确立了全国苏维埃代表大会、中央执行委员会、中央执行委员会主席团这三个前者闭会后者即为最高政权机关的议事结构，即中执会是全国苏维埃代表大会闭会期间的全国最高政权机关，而中央执行委员会主席团为中执会闭幕期间的全国最高政权机关。同时，设立了审计委员会“审核国家的岁入与岁出、监督国家预算之执行”，(17)中共中央文献研究室中央档案馆编：《建党以来重要文献选编(1921—1949)》第11册，北京：中央文献出版社，2011年，第219-227、225页。并在会期、会制上提供了更为详细的规定。《组织法》规定了全国苏维埃代表大会的性质、组成和职权，还具体规定了每两年召开一次全体会议，若遇特殊情况不能正常召开将延期；必要时由中央执行委员会(中执会)或由代表苏维埃共和国1/3人口的地方苏维埃要求临时召集代表大会。

另外，针对乡区两级、县、联县的代表会、执委会及其常委会，由全国苏维埃区域代表大会于1930年5月通告的《苏维埃组织法》与中央执行委员会于1933年12月13日颁布的《中华苏维埃共和国地方苏维埃暂行组织法(草案)》(18)肖居孝：《中央苏区司法工作文献资料选编》，北京：中国发展出版社，2015年，第205-210页。中分别做出了规定，(19)根据1929年9月22日红军第四军政治部印制的《苏维埃组织法》第7节——各级苏维埃代表会及执行委员会会期规定：1.乡区两级代表会均每月开会一次，两级执委会均每半月开会一次。2.县代表会一个月开会一次，执行委员会每月开会一次。3.联县代表会，每四个月开会一次，执行委员会每两月开会一次。4.各级苏维埃执委常委会，乡区两级均每两日一次，县每三日一次，联县七日一次。5.各级代表会及执委会，除定期外，必要时得召集临时会。虽然与如今的地方各级人大会期设置有所出入，但却是地方各级人大及其常委会会期设立可供借鉴的最早规范。

1934年1月22日—2月1日，中华苏维埃第二次全国代表大会在瑞金召开。本次的《会议规则》除了一些会时、会期与议程的常规设置外，添加了更为灵活化、具体化、人性化的方面，比如到场、在场与退场的规定，“凡出席大会代表，须按规定时间五分钟前到会，不得迟到早退。凡出席大会代表及旁听人员，须按规定位次坐定，不得有彼来此往，谈笑喧哗及其他妨碍会场秩序之行为”。同时，在规范代表发言程序以及正式报告时限上也做出了规定和变通，集中体现为“会发言要求先举代表证，并报明号码，主席团许可方得发言，不得争先发言及中途插言；正式报告的汇报时间不得超过5小时，补充报告不得超过1小时，经大会特许可适当延长；代表发言第一次不得超过半小时，第二次不得超过10分钟”。甚至基于时局动荡的考虑，做出了许多应景的安全规则，如“进入会场，须有代表证或旁听证；敌机来时，用号音报警；敌机去时，用号音通知”。(20)《大会规则》，《红色中华》特刊第2期，1934年1月24日(2-3版中缝)。

对于会议召开期间的议事规范，第一、二次中华苏维埃全国代表大会做出了很多尝试和规则设置。虽因会议规模、(21)根据《红旗周刊》报道，中华苏维埃第一、二次全国代表大会分别有610名和773名代表参加。根据国家统计局统计，历届全国人民代表大会代表初始数量分别为1226名(一届)、1226名(二届)、3040名(三届)、2885名(四届)、3497名(五届)、2978名(六届)、2970名(七届)、2978名(八届)、2979名(九届)、2984名(十届)、2987名(十一届)、2987名(十二届)、2980名(十三届)。社会环境、政治发展等诸多方面与新中国成立后的人大有着质的区别，故有许多不可延续的内容，但中华苏维埃第一、二次全国代表大会有针对性地聚焦会议过程的程序设定是当下全国各级人大及其常委会议事规则所不及之处，例如将议事规则放于大会开始作讨论与通过，将会议主持人仅做维持会场秩序的赋权，将发言时长与次数做规定等，都是当下全国各级人大及其常委会议事规则未涉及却可采纳借鉴的珍贵实践经验。

三、抗日战争时期：民主氛围迅速增强产生大量议事工作

“七七事变”后，抗日战争全面爆发，中国社会的主要矛盾发生了变化。1937年9月6日，为了团结全国人民积极抗日，中共中央决定与国民党合作，将中华苏维埃中央临时政府西北办事处改为陕甘宁边区政府。1939年1月17日至2月4日，边区举行了第一届参议会，共有146名代表出席了本次参议会。2月1日，大会正式通过了《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》《陕甘宁边区选举条例》《陕甘宁边区各级参议会组织条例》等制度。2月3日，大会以无记名投票方式选举边区参议会常驻参议员和边区政府委员。会议的主要内容以《陕甘宁边区抗战施政纲领》(以下简称《纲领》)的形式颁布。《纲领》是一个综合性的文件，它对陕甘宁和其他抗日地区的政治、经济、军政关系都做了较为系统的规定。这些规定本着民主合作、精诚团结的民主议事原则在整个社会起到了较好的示范作用，陕甘宁边区成为抗日期间的先进地区。

1941年2月7日，陕甘宁边区政府公布了《陕甘宁边区各级选举委员会组织规程》，准备第二届参议会第一次会议。第二届参议会第一次会议自1941年11月6日—21日举行。17天的议程有着丰富的议事经过(详见表1)。

表1 陕甘宁边区第二届参议会第一次大会议程(22)张西坡：《人民代表大会制度创建史》，北京：中共党史出版社，2009年，第291-294页。

大会通过的《五一施政纲领》，规定了各边区施行“三三制”工作原则，按照该原则各边区纷纷通过选举建立临时参议会。虽然边区各级参议会彼此之间没有特别的领导与隶属关系，但为保证政策的有效执行，边区规定了基层的参议会要根据上一级参议会(特别是边区参议会)的政策和法律行事。边区参议会是边区最高权力机关，边区参议会拥有立法权，可以选举产生边区政府。从法律隶属关系来看，边区政府隶属于边区参议会，而边区政府也拥有一定的行政独立权。除了上述边区、县、乡政府以外，还有两级政府穿插在当时的行政级别之中，即分区和区这两级。分区介于边区和县之间，区介于县和乡之间。分区一般辖两个县，区辖3-5个乡。分区行政机构为分区行政督查专员公署，区行政机构为区公署。从行政级别来看，无论是分区专员公署还是区公署，均不是一级政权组织。由此，分区专员和区长都不是由参议会选举产生，而是通过政府机关任命的形式产生。然而，分区专员和区长在地方行政事务中却扮演着不可小觑的作用，他们协助地方政府处理日常事务，大大提高了行政效率，被誉为县政府的“助理机关”。

特别需要指出的是《陕甘宁边区参议会会议规程》，它与人大建制后的议事规则关联密切。《陕甘宁边区参议会会议规程》于1941年11月17日通过审议，并于1942年4月由边区政府公布。《会议规程》8章，共48条。8章分别为：总则、提案及讨论表决、报告与询问、选举与罢免、秘书处、各种审查委员会、会场之秩序及纪律、负责。其要点为：(1)选举主席团；(2)规定参议会会议的召开；(3)审议政府和特定机关的工作报告；(4)选举和罢免有关政府人员；(5)对秘书处作出规定；(6)建立各种审查委员会，类似于专门委员会；(7)对会场纪律作出规定。(23)《世界议会辞典》编辑委员会编：《世界议会辞典》，北京：中国广播电视出版社，1987年，第184-191页。可以说，《陕甘宁边区参议会会议规程》颇有新中国成立后人大议事规则的雏形了，体现了参议会的进步。

1944年12月4日-19日，陕甘宁边区第二届参议会第二次大会召开，共16天。陕甘宁边区在抗日战争时期总共召开过两届三次全会，讨论了数量颇多、范围较广的提案，同时形成了较好质量的决议(如图1)。大会期间的抗日民主政权与第二次国内革命战争期间建立的苏维埃政权已有较大区别，因拥有较为完整的法制体系、系统化的政权结构、规范化的组织制度，使得抗日民主政权在解放区人口已达9550万人的情况下反而更加巩固，并为民主政治在中国的发展树立了典范，也使人民看到了中国未来的发展方向。在抗日战争胜利而解放战争一触即发之际，参议会始终秉持民主联合的议事原则与实践，体现了中国共产党曾在多个场合表明的自愿实现联合政府的民主议事愿望。

图1 抗日战争时期边区提案数量及其审议时间一览

四、解放战争时期：各解放区章程并行产生多样民主议事程序

解放战争时期，中国共产党建立了较为复杂的政权形式。其中，既有土地革命战争时期的农协会，也有为团结少数民族需要而组建的自治政府；既有边区的参议会制度，又有新解放区的人民代表会议的过渡形式。然而，无论形式如何复杂，各时期各地区的议事章程均服务于最大限度地联合民众进行最广泛的民主议事而运行。因此，该时期的议事章程是在中国人民解放联合会的指示下，一是沿着边区参议会逐步健全了解放区的人民代表会议议事形式。二是华北临时人民代表大会构成最接近当下全国人民代表大会制度的版本。三是贫农团和农会建立人民代表大会在区、村两级的议事机构。四是大城市各界人士组成省级别人民代表会议。五是以民族区域自治为基础建立该区域民族的人民代表会议。

如图2所示的“筹备”，是党领导一系列连接各解放边区进行政治建设且具有重要预备性质的人民民主议事程序。这是基于全国范围内的筹备，对新中国成立后第一次全国政治协商会议乃至历届全国人民代表大会都是一次在筹备程序上的有益探索。

图2 中国解放区人民代表会议筹备主要情况一览

党领导的人民民主实践一面为召开中国解放区人民代表会议妥善准备，一面又熟练地穿插第三届边区参议会的选举以及主要议题的提请、审核等工作，体现了边区参议会议事程序依据之前设定的议事规则良好推进。1946年4月2日至27日，延安召开第三届边区参议会，与议事规则较为相关的是主席团与提案审查组召集人于4月17日在联席会议商讨提案审查办法。与之前各阶段相比，这一阶段有关民主议事的相关法规，在更宏观层面的组织规程已厘定完毕，但各具体事项仍有许多讨论空间，组织规程向更具体的领域展开。从1946年4月至1949年12月可以看到，边区第三届参议会召开后，关于组织和议事的专门法律法规有《陕甘宁边区政府暂行组织规程》(1949年4月9日)、(24)西南政法学院法制史教研室编：《中国法制史参考资料汇编》第3辑，重庆：西南政法学院法制史教研室，1982年，第413-423页。《陕甘宁边区营业税评议委员会组织规程(草案)》(1949年4月14日)、(25)陕甘宁革命根据地工商税收史编写组：《陕甘宁革命根据地工商税收史料选编》第八册，西安：陕西人民出版社，1987年，第228-229页。《陕甘宁边区货物税估价委员会组织规程(草案)》(1949年4月14日)、(26)陕甘宁边区财政经济史编写组、陕西省档案馆编：《抗日战争时期陕甘宁边区财政经济史料摘编》第六编，西安：陕西人民出版社，1981年，第230页。《陕甘宁边区各县(市)商会组织章程(草案)》(1949年4月14日)、(27)陕西省工商行政管理局编：《陕甘宁边区的工商行政管理》，北京：工商出版社，1986年，第208-211页。《国营公营工厂企业中建立工厂管理委员会与工厂职工代表会议的组织规程》(1949年10月25日)(28)甘肃省社会科学院历史研究室编：《陕甘宁革命根据地史料选辑》第三辑，兰州：甘肃人民出版社，1983年，第485-488页。等。特别需要指出的是，第三届边区参议会于4月23日通过的《陕甘宁边区宪法原则》，(29)徐辰：《宪制道路与中国命运：中国近代宪法文献选编(1840—1949)》下卷，北京：中央编译出版社，2017年，第262-263页。已为解放区的人民代表会议在政权组织、人民权利、司法、经济、文化这几个部分确立了相关规范，为人民民主在更为广阔的议事实践中提供了一些基本原则。

1947年3月，中共中央驻地撤离延安，迁往河北平山县西柏坡村，开始筹建华北人民政府。1948年6月26日，准备召开华北临时人民代表大会。8月5日和6日，组建主席团。8月9日至19日，讨论各项议题。大会原则通过《村县市人民政府组织大纲》《村县市人民代表选举条例》《华北人民政府各部门组织规程》等法规。(30)山西省史志研究院编：《山西通志》(第33卷 政务志 政府篇)，北京：中华书局, 1999年，第648页；张焕光等编：《中华人民共和国行政法资料选编》，北京：群众出版社，1984年，第98-107页。1948年8月16日，通过《华北人民政府组织大纲》。其中，《华北人民政府办事通则》的会议制度，(31)张焕光等编：《中华人民共和国行政法资料选编》，第108-111页。包含议事规则的内容。如，政务会议每半月一次，由主席或主席指定之副主席召集；各部门工作会议，每周一次；部门会议，会前要报告主席，会后要将会议记录摘要呈送主席。期间，作为民族区域自治典范的内蒙古，通过召开内蒙古人民代表会议选举产生了内蒙古临时参议会作为权力机关，为中国各少数民族的解放和民主议事提供了先例。而区、村两级人民代表会议的议事章程自1947年冬在山西、河北的农村中首创直接选举人民代表，后延展至各解放区的基层单位。在大城市，经过复杂斗争探索出各界人民代表会议制度，其代表并非由选举产生，而是由解放区的军管会等机构邀请的人民代表组成。

依据1949年10月中共中央华北局发布的《建立村、区、县三级人民代表大会或各界人民代表会议的决定》，(32)全国人大常委会办公厅研究室编：《中华人民共和国人民代表大会文献资料汇编(1949—1990)》，北京：中国民主法制出版社，1991年，第364-365页。解放战争时期建设的人民代表会议议事章程既完成了广泛联合各解放区的设立初衷，又为之后的人民代表大会制度在全国各级的正式设置提供了议事章程上的实践经验。但需要指出的是，人民代表会议的议事章程与抗日战争时期实行的“三三制”议事原则也有本质差距，人民代表会议从本质上体现的是社会主义的议事结构，其参与主体应当是工人、农民和其他劳动人民，资产阶级和城市小资产阶级并不包括在内，在政权组织形式上普遍施行了“议行合一”的制度。同时，人民代表会议章程中的代表产生又有别于之后的人民代表大会制度的代表产生方式，前者由多种形式共同产生，主要包括，协商、推荐、聘请、选举等各种方式，这与人民代表大会通过普选产生人大代表有较大区别。因为通过协商形式争取更多阶层支持，从而拓展代表的代表性，这也是议行合一与民主协商原则相统一的结果。人民代表会议是人民代表大会的过渡形式，在实践形式上表现为因地制宜的特征。具体来看，这与解放战争时期的特殊环境有关。议行合一制度保证了决策的执行力，以适应瞬息万变的战争形势，民主协商原则有利于争取更多阶层的支持，保持战争后方稳固。两者在解放战争时期为新政权的建立发挥了有效作用，并直接影响了后来人民代表大会的制度形成，为新中国成立后的人民代表大会制度提供了宝贵的经验。

五、余 论

人民民主议事实践的演变与中国共产党建设的组织和活动息息相关。从历时来看，民主革命时期的议事规则与实践是一个前后相继，不断完善的过程。它既有很强的时代品格，即根据当时的时代任务而制定议事规则，如新中国成立前策略性选择建立过渡性政权和召开全国的民主联合政治协商会议，体现了中国共产党以工农联盟为基础的民主化作风；又如经历了十年“文化大革命”的人大，其议事建设从基本按照1954年宪法时规定的全国各级人大制度规范快速恢复，走向了符合现代社会诉求的议事法治化发展路线。

当然，民主革命时期的议事也有很明显的路径依赖。如抗日战争和解放战争时期形成的议行合一与民主集中制，这些在新中国成立后的全国各级人民代表大会上都得到了全面贯彻执行。需要区分的是，人民民主议事在革命战争年代更多地体现为集合意义和表达意义。集合意义是指，通过议事规则这一形式将全国各阶层的利益以代表的形式集中起来，以维护某一阶层的特殊利益，例如国内革命战争年代的农协会、抗日战争时期建立起来的参议会以及解放战争时期倡导建立的代表会议制度。而且，这种集中除了进行利益综合以外，还是一种政治表达权的必然要求。革命战争年代，按照民主集中制，少数服从多数的原则协商决定。任何一种单一阶层利益均无法通过单独的政治进取获得表达的权力。面对复杂的国内和国际形势，不同阶层只有以一种有效的机制并依附于某一有影响力的政党才能拥有较为完全的表达权。这种集合意义和表达意义在新中国成立后逐步演变为创制权。当中国共产党成为执政党以后，不同阶层的个体通过选举自己代表的形式组成代表大会，人民代表大会由此成为国家决策的重要制度平台。每年召开全国上下的大会，规模之大、讨论之广，使每个阶层的代表均能够通过这一形式表达自己的利益，并通过程序化形式将自身的利益转变为国家的重大决策。这是人大代表返回创制权的一般路径，这一过程表明了中华人民共和国成立以后的人大议事规则与实践更多地体现了集中原则和创制原则。

纵观人民民主议事与人大制度的演变，其实际是中国共产党适应时代变化而不断对其设置和完善的过程。无论从结构还是功能上来看，中国共产党代表着国家公共权力，发挥现代国家一般组织功能的同时又创建着中国特色的政治制度。而人大的权力来源于人民，其来源的渠道与方式则是人民民主的议事规则及其实践。民主革命时期的人民民主议事，连接着党政双方的建设。无论是以人民为中心的党的领导思想，还是建立最广泛统一战线的指导方针，其民主性、广泛性都会在人民民主议事规则所秉持的程序正义与有效运作中贯穿实现，强有力地支持和巩固了党在该时期每一阶段的胜利。诚然，人民民主议事的基本历程也凸显出路径依赖的负面效应。十九届四中全会强调，要坚持完善中国的根本制度。(33)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2019年，第4页。人民民主议事规则作为我国根本政治制度人民代表大会制度的运行指南，如何在今后将其与生俱来的民主议事价值取向与符合中国国情的长期探索实践，更加规范、有效地置于中国特色社会主义制度之中，将是人民民主议事的价值依归与实践标准。