PPP模式在城中村改造项目中的运用
——以杭州市新文村改造项目为例

■黄 玲

（杭州北部软件园发展有限公司）

1 引 言

城中村改造，既是一场蜕变，更是推进民生福祉行动的生动实践，是改善民众生活环境，加快城市化发展进程、提升城市品位品味的必然趋势，是一项民心工程。但是因存在大量资金需求，需要较长的建设周期、无法快速获得投资回报、存在较大的风险等因素，项目往往存在难以融资的问题。

借鉴其他国家旧城更新中广泛使用的PPP模式，能为城中村改造阶段，难以融资的问题得到解决起到一定的促进作用。杭州市新文村位于拱墅区北部，由于专业市场、城市道路等围合，拆迁难度大、成本高。为缓解财政压力，筹集项目建设所需资金，尝试采用PPP模式实施城中村改造。

2 PPP模式概述

PPP模式是一个极其广泛的概念，包含的实际形式很多，结合中国的国情，往往将其划分成特许经营类等三种类型。

2.1 PPP模式的情况

通常情况下，在外包类PPP项目中，在政府出资的情况下，私人部门负责承担项目中的部分职能，如仅负责工程建设，或在政府的委托下代替负责设施的管理维护工作或提供部分公共服务，并通过政府支付费用来获取收益。在此类项目中，私人部门无须无须承担较大风险。

公私部门采用特定的契约关系，依照特定的方式使公共项目转变为私人部门的一种PPP模式即为私有化类PPP项目。此类项目要求私人部门负责项目的所有投资，在政府的监督管理下，采用向用户收取费用的方式来收回投资进而实现盈利。因此类项目的所有权为私人所有，并且并不具备有限追索的特点，因此在此类项目，私人部门承担着极大风险。

特许经营类PPP模式需要私人部门部分或全面出资，并采用特定的合作方式与公共部门承担风险，共同分享项目收益，这种模式引入了广泛探讨。常见的有：BOT(建造—运营—移交）、BOO(建造—拥有—运营）、BOOT（建造—拥有—运营—移交）、TOT(移交—经营—移交）。

2.2 新文村改造项目运作模式

新文村改造项目运作模式为BOT (建设-运营-移交），项目运作结构图具体如下：

图1 项目运作结构图

3 PPP模式在城中村改造中的可行性

3.1 有利于土地资源的有效利用

在城市化进程快速推进的形势下，城市土地资源渐渐成为约束城市发展的一种核心要素。新文村城中村政改造PPP项目的建设有利于规划布局调整，经济建设的发展。通过PPP模式引入社会资本，充分利用其先进的技术、管理经验，提高项目效率，减少重复投资。

3.2 有助于降低政府投资风险

将PPP模式引入到城中村治理中来，使政府和社会资本充分发挥自身优势，双方各自承担相应责任，风险分配更合理。同时转变政府管理方式，通过设置绩效考核机制，与项目公司收入挂钩，从而实现对项目提供公共服务质量地把控，降低了政府的投资风险。

3.3 解困政府难题，缓解财政压力

通过PPP模式的使用来治理城中村将项目的融资以及资金管理体现了出来，从由政府全面提供财政支持到如今PPP模式的应用，可谓是一种极大进步。拓宽了融资渠道，吸收社会资本，引入社会资本，可有效解决本项目的建设资金问题，有效缓解区政府财政压力。

4 PPP模式在城中村改造项目中常见的难点分析

4.1 前期融资困境

在私营企业中，通过PPP模式的引入来改造城中村，不但可利用其专业能力，更为关键的是，提供了一种社会资金融通渠道。但现实情况是，在融资阶段，此类企业也对银行贷款存在严重的依赖性，企业的融资能力直接影响到项目是否能顺利进行。

4.2 风险分担之难

合理分配风险是PPP项目取得成功的关键。原则上需由社会资本承担项目建设等商业风险，政府来分摊法律等方面的风险，由政府与社会共同承担因自然等不可抗力因素引发的风险。实践阶段，大部分PPP项目并未依照这一分配原则来实施。

4.3 盈利之难

PPP模式下的项目公私双方都希望以营利为目的，政府以城市建设、改善市貌为目标，显而易见，政府也较为关注维护社会秩序、防范行政审批风险等问题，在城中村改造阶段，私营公司参与其中的目的在于通过投资获取最大利润。所以盈利模式的设计就成了重中之重。

4.4 运营期绩效考核之难

PPP项目运营效率和质量的高低很大程度取决于绩效考核，目前考核存在的问题还是以绩效考核制订率不高，或者即使有绩效考核，方案缺乏操作性。倘若未能对考核准则与体系进行及时调整，则会对绩效考评结果带来一定影响，使之流于一种表面形式。

5 PPP模式在实际应用中的改进对策——以杭州市新文村城中村改造PPP项目为例

杭州市新文村城中村改造PPP项目通过实施，将建成有安置房、小学、幼儿园、领里中心及道路桥梁和绿地等配套设施，总用地面积约358亩。项目总投资约242859万元，其中采购内容工程总投资约135898万元（不含拆迁补偿费）。

5.1 项目资金来源以资本金结合部分解决项目整体融资问题

考虑到项目实际情况及金融机构的相关要求，项目公司资本金为项目总投资20%，约为27179.60万元，其余由项目公司融资解决，项目公司可以以本项目融资之目的，在征得实施机构同意的情况下，将其在项目合同项下的各项权益(如预期收益权、保险受益权等)设置质押或以其他方式设置担保权益。

5.2 完善PPP项目的风险分担机制

在签订合同时，根据各风险分配制定应对措施，具体如图2所示。

图2 风险分配及应对措施

5.3 建立公平的利益分配机制

在项目进行阶段，应对参与方的利益进行高效统筹。政府的核心任务在于监督管理，调节社会资本利润，在代表广大人民群众的利益之余，还应为社会资本能够获取合理收益提供有力保障。社会资本取得投资回报的资金来源为政府支付的可行性缺口补助和项目运营取得的收入。

5.4 提高绩效考核的实用性操作性

将关键指标系数作为PPP项目绩效考核的基本依据，通过引入第三方专业机构设定具体评分标准及考核等级，并将考核结果与当年可行性缺口补助支出挂钩。

6 结 语

将PPP模式引入到“城中村”治理阶段，与当代信息的互相联通、共同分享、资源的共同分享以及整合的时代发展趋势相符，使政府与企业共同治理 “城中村”，不但能帮助政府减轻财政负担，并且能为其治理能力的提升起到一定的促进作用，具备良好的实践价值。