韧性城市理论在城市管理中的应用

尚天成 黄德林

[摘     要] 城市管理是指以城市这个开放的复杂巨系统为对象，以城市基本信息流为基础，运用一系列机制和措施对城市一切活动进行管理的行为。传统的城市管理中对灾难的规划方法通常强调治理和防御，只关注灾害本身，而忽略其与城市的互动。韧性城市理论的加入，扩大了城市公共安全管理体系的内涵和应用面。一方面城市韧性理论从动态的角度定义了风险挑战和城市环境之间的关系，同时认识到风险的常态性和系统的动态平衡。另一方面具有韧性的城市往往有能力来维护其完整性。尤其是在当前城市管理面临的因公共安全风险相互重叠，使安全风险增大;城市结构复杂，而增加系统的脆弱性;以及城市基础设施适应性不足，使城市缺乏有效的风险管理。因此，需要把基础设施建设作为韧性城市公共安全管理的前提，加强韧性城市组织体系建设，提高城市居民的精神韧性，以减轻紧急情况的影响并缓解城市长期存在的压力。

[关键词] 韧性城市;城市管理;城市安全发展;城市风险治理;灾害防治

[中图分类号] X22  [文献标识码] A  [文章编号] 1002-8129（2020）03-0038-05

一般来讲，城市管理是指以城市这个开放的复杂巨系统为对象，以城市基本信息流为基础，运用一系列机制和措施对城市一切活动进行管理的行为。城市处于自然与人类和谐相处的环境中，城市系统不断面临各种自然与人类活动的影响和干扰。在全球气候变暖和自然灾害频发的背景下，传统的灾难防治规划方法通常强调治理和防御，只关注灾害本身，而忽略其与城市的互动，防灾计划和方法相对被动。近年来，城市韧性作为城市规划领域的新理论，激发了国内外学者对这一新的城市发展理念的探索。比如美国洛克菲勒基金会曾在2016年5月举办了“全球100韧性城市”选拔赛，并提供1.64亿美元的无偿经费资助，帮助入围城市提升抵御外来冲击和灾害的能力。具体而言，一方面城市韧性理论从动态的角度定义了风险挑战和城市环境之间的关系，同时认识到风险的常态性和系统的动态平衡。另一方面具有韧性的城市往往有能力来维护其完整性。因此，基于城市韧性理念的防灾方法可以适应不断变化的环境和灾害形势，并通过科学的规划、设计和管理，营造出具有弹性的城市空间环境，使其能持久吸收城市可预见的灾难。增强从灾难经验中学习和恢复的能力，降低灾难风险和减少灾难影响，同时增强城市自身的整体性。

一、韧性城市的定义

韧性来源于工程机械领域，本来的意思是“回到原来的状态”，在经历了工程韧性和生态韧性的发展后，被学者用于研究城市系统。1850年，随着欧洲工业化的发展，韧性被广泛用于工程力学领域。工程韧性强调系统在面对外部故障时可以保持最佳功能状态[1]。同时，工程韧性是以系统只有一个理想的稳定状态为前提的，其强度取决于从外部干扰到恢复到原来状态的时间。1990年以后，在深入理解系统及其进化机制的基础上，关于韧性的研究便从自然生态学逐渐延伸到了人类生态学。生态韧性注重系统的混乱和不平衡，强调放弃均衡追求、持续适应性、学习和创新，是与系统的自我调整能力密切相关的系统属性，亦是新的系统认知概念。

城市公共安全管理体系在韧性城市理论引入后，扩大了该体系的内涵和应用面。第一，自然灾害的发生无法避免，且城市内部同时还存在着社会风险。虽然不能否定灾害的存在，但是在与灾害共存的过程中，在预防和管理风险的过程中，就需要进一步提高城市防范灾害、管理风险的能力。更重要的是，城市公共安全管理和弹性城市建设都必须基于“以人为本”的服务意识，这是保护城市居民生命財产安全的基本出发点。第二，城市公共安全治理和韧性城市建设的主体是地方政府，其肩负着协调、监督各个城市机构的责任。通过构建政府治理体系内部统筹协调机制从而打造政府的整体性，推动建设坚固的制度基础，推进韧性城市建设和城市公共安全治理的现代化[2]。第三，在内容方面，城市公共安全管理不仅要注重应对自然灾害，而且要非常重视防范和处置各种人为风险。城市公共安全管理在建设各种具有安全性及技术性的基础设施的同时，还需要建设具有恢复能力的城市，包括构建具有韧性的近邻关系和社会关系网络、每个人对于防止和缓解灾害以及自我救助的意识及应对危机和风险管理时的主观能动性。充分调动市民、家庭、社区等社会的基础力量是城市建设和城市公共安全管理的基础性工作。因此，在城市公共安全管理实践中，必须以居民的实际需求和生活体验为出发点，及时发现和应对城市基层社会中各种潜在的风险[3]。

具备足够的韧性是城市生态系统从灾难中恢复活力的重要基础。而增强城市的适应力是保障其作为人类生态系统的主要组成部分和实现其与不确定外部环境共存互利的必然选择。韧性城市要认识到外部环境的不确定性和城市自身能力的限制，从进化的观点出发，尊重人类社会生态系统中“不平衡是事实”的基本规律。城市主要由物质系统和社区系统两部分组成，物质系统主要包括各种城市基础设施，社区系统强调各种以人为本的组织，例如学校、商场、医院等等。物质和社区组成了城市的可持续网络，两者都是必不可少的。

二、城市管理中面临的公共安全问题

（一）风险相互重叠，安全风险增大

当前，城市在其发展过程中需要面对更多、更复杂、更具影响力的传统和非传统公共安全风险。19世纪的工业革命使社会从农业社会向工业社会演进，工业化使工业社会的构造发生了彻底的改变，并形成了其特有的社会形态。相对而言，城市集中了大量的物质、能源、信息等要素，这就有造成公共安全风险密集且重叠的风险，比如租赁住宅的安全、食品安全、高层火灾、环境污染、公共安全和防火等相互渗透、相互作用，就有可能形成城市社区内多重风险的叠加效果。此外，城市公共安全风险除了存在于城市与乡村的过渡地带、城市人口聚集的生活区、经济开发区等之外，也会随着城市的发展向外扩展，比如在互联网时代背景下新兴的城市仓储物流区、高新科技园区等劳动密集型地带就会存在城市公共安全风险。

（二）城市结构复杂，系统的脆弱性增加

随着城市规模的迅速扩大和深入发展，以及基层社会结构的不断变化，尤其是产业和人口的高度集中，高层建筑和重要设施的密集分布，这些都容易和极端天气引起的自然灾害相结合，再加上城市在发展过程中遗留的历史问题，原本单一的风险就可能变成复杂的系统性风险。比如城市一次小规模的安全事件，就会不可避免影响周围，甚至可能引起社区的连锁反应。据联合国政府间气候变化专门委员会的研究表明，可将脆弱性视为暴露性、敏感性与适应性三个要素的函数关系。即暴露性越大、敏感性越强、适应能力越差，系统的脆弱性就越大[4]。也就是说，曝光越大灵敏度越高，适应性越低，系统的脆弱性就越大。由于灾害因素的多样性、变动性、扩张性、复杂性以及自身的管理、技术、能力、公共安全和质量的脆弱性，社会系统对危险的影响变得更加敏感[5]。

（三）城市基础设施适应性不足

面对新形势下的新问题，当前基层对风险管理工作的适应性普遍较差，如高空坠落、高层消防、电梯老化、车位不足、电动车辆充电，乃至因不同地质条件造成的建筑物沉降不均匀等等问题的出现。而城市综合体、社区活动场所和儿童养老院等场所的安全问题也日益突出[6]，主要表现为基层的软件和硬件设施需求的无法满足。对于新兴领域和产业类型中可能出现的风险，缺乏风险和危害识别以及风险评估，更缺乏有效的风险管理，使城市在处理应急事件时常常处于被动状态。

三、韧性城市理论对城市管理问题的启示

适应能力强的城市总是会通过不断的总结、反思和改进来强化城市安全治理体系的建设，并使它们可以承受冲击而不陷入混乱，无论灾难和风险如何。与传统的城市应急管理相比，韧性城市更注重城市长远发展的规律，从基础设施的建设、组织体系的建设和城市居民精神的培养等方面出发，在完善城市基础设施、体制、经济和社会韧性的过程中，不断推进城市治安治理体系和治理能力现代化[7]。

（一）韧性城市公共安全管理的前提是加强基础设施建设

基础设施是韧性城市建设、发展和运营的根本，没有一定数量和质量的基础设施，城市的韧性就无法建立。而重点评估城市基础设施的脆弱性对公共安全的影响，这将是建设韧性城市的重要方面。城市防灾设施系统，环境保护系统以及卫生医疗系统是城市管理和发展的重要基础设施，在城市规划中预留出足够的发展空间将有助于城市公共安全系统的不断改进。因此，在建设城市公共安全体系的过程中，地方政府需要在建设生态空间时，充分规划现有空间，利用公园、绿化等提供防灾避难空间，有必要的时候利用体育场馆、大专院校以及其他大型空间包括地下空间来构建合理的疏散场地系统。通过建设基础设施，加强现有基础设施系统的维护和更新，消除陈旧无用的基础设施，修复受损的基础设施并提高城市基础设施系统的弹性来优化公共安全系统，从而提高城市使用资源的安全性。

（二）加强韧性城市组织体系建设

地方政府作为城市公共安全措施的重要参与者，在其职责范围内担当城市抗灾的领导者、组织者和协调员的角色，主要职责是建立更具抗灾能力的公共安全体系。与此同时政府管理思路需要向协同治理转变，充分调动企业、社会组织、公众及媒体的积极性，积极构建起多元主体间良性互动的复合型治理体系，实现公共安全治理资源的有效配置，这是提高城市公共安全组织韧性的关键。为此，地方政府可以通过招募具备相关管理知识和技能的志愿者，提升公共安全管理流程及服务的专业化和标准化水平。也可以通过提高各新闻媒体的职业能力和社会责任感，确保新闻媒体在收集、发布信息的过程中发挥其应有的作用。还可通过专业教育有效地提高城市居民的风险意识和危机应对能力，而这对于增强城市公共安全措施的应变能力至关重要[8]。另外，还应加强与城市公共安全措施有关的绩效考评机制和行政问责制度，既要鼓励在城市管理中表现优秀者，也要问责消极怠工者。

（三）提高城市居民的精神韧性

城市不仅包括诸如建筑物和道路桥梁的简单连接，还包括社会和文化属性的复杂组合。在城市韧性的发展中也并非只注重设施建设，城市居民的责任意识和命运共同体意识同样能巩固城市的韧性。从这个意义上讲，提高市民的综合素质是拓宽城市韧性的重要途径。社区作为城市管理中最基本的单位，是公众舆论出现的重点区域，是城市公共安全管理的主要战场，增强城市社区的韧性是城市公共安全管理现代化的重点[9]。随着城乡人口的大规模流动和结构重组，传统的“熟人社会”体系正在逐渐退出历史舞台，需要重新建设一个以新型邻里关系为基础的相互信任合作的社区。在互联网时代的大背景下，可以运用网络APP，如微信、支付宝等搭建交流平台，引导居民参与城市公共安全建设。以社区为载体，有效调动社区资源，比如组建志愿者心理咨询师队伍，通过为受伤群体提供心理支撑形成邻里互助，提高城市社区抵御风险、应对危机的能力，在发生危险事故后迅速提供心理健康的恢复。

四、结语

满足城市居民对生产生活环境安全舒适的需求是建设韧性城市的根本目的[10]。宜居城市通常需要满足经济发展、社会和谐、丰富的文化、便利的生活、舒适的景观和公共安全这六项主要指标，这也是推动韧性城市建设的要素。而在基础设施的建设和提升公共服务质量这两个方面则是发展韧性城市建设的重要内容和可视化运营的方向。建设韧性城市不仅仅针对地震、狂风等特殊突发事件的冲击，更需要针对城市中存在的长期压力，包括失业、公共交通下降、食品安全和网络暴力等等。通过优化城市基础设施和改善城市恶劣条件等措施可以减轻紧急情况的影响。而优化产业结构，加强民生政策的實施，则可以缓解城市长期存在的压力。

[参考文献]

[1]  唐皇凤，王锐.韧性城市建设：我国城市公共安全治理现代化的优选之路[J].内蒙古社会科学（汉文版），2019，（1）.

[2]  肖文涛，王鹭.韧性城市：现代城市安全发展的战略选择[J].东南学术，2019，（2）.

[3]  郑艳.新型城镇化背景下我国韧性城市建设的思考[J].城市与减灾，2017，（4）.

[4]  王峤，曾坚，臧鑫宇.城市综合防灾中的韧性思维与非工程防灾策略[J].天津大学学报（社会科学版），2018，（6）.

[5]  陈玉梅，李康晨.国外公共管理视角下韧性城市研究进展与实践探析[J].中国行政管理，2017，（1）.

[6]  高恩新.防御性、脆弱性与韧性：城市安全管理的三重变奏[J].中国行政管理，2016，（11）.

[7]  李永清.城市品质提升与安全运行的互动并进[J].上海城市管理，2019，（4）.

[8]  白立敏，修春亮，冯兴华，梅大伟，魏冶.中国城市韧性综合评估及其时空分异特征[J].世界地理研究，2019，（6）.

[9]  庞宇.韧性城市视角下基层公共安全的风险治理[J].陕西行政学院学报，2018，（4）.

[10]  徐驰.我国城市政府建设韧性城市问题研究[D].哈尔滨：黑龙江大学，2019.

[责任编辑：汪智力]