贫困地区基层财政预算绩效管理工作探析

孙世梅

【摘 要】 党的十九大报告明确指出：“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。建立由事前绩效评审、事中绩效跟踪、事后绩效评价构成的全过程预算绩效管理机制是新时代财政改革的重要任务和主攻方向。

【关键词】 基层财政 预算制度 绩效管理

2018年9月1日，中共中央 国务院印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，要求各地坚持以供给侧性改革为主线，创新预算管理方式，更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束，力争用3-5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。全面实施预算绩效管理是党中央、国务院作出的重大战略部署，是政府治理和预算管理的深刻变革。建立由事前绩效评审、事中绩效跟踪、事后绩效评价构成的全过程预算绩效管理机制是新时代财政改革的重要任务和主攻方向。对于贫困地区基层财政部门来说，可以说比以往任何一次财政改革都将面临更大的难度、更多的挑战，意义也将十分重大。

一、贫困地区基层财政推进预算绩效管理的重要意义

（一）有利于提高财政资源配置效率和使用效益。近几年，贫困地区基层财政支出规模逐年扩大，把有限的财政资金分配好、使用好、达到效益最大化，是当前基层财政迫切需要解决好的问题。预算绩效管理是以结果为导向，强调把绩效意识渗透到预算编制、执行、监管的各个环节，对绩效目标申报、绩效运行监控、绩效监督问责等都提出了一系列要求，可以提高财政政策的精准性有效性，更加科学合理地配置财政资源，使有限的财政资金得到最大化利用。

（二）有利于提高预算编制的科学性和规范性。意识较强，并没有充分考虑经济社会发展实际需要和资金相对于绩效预算，传统预算编制的随意性强，人为因素干扰和长官使用效益，预算编制缺乏科学的依据支撑。通过开展预算绩效管理，构建起“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有应用”的全过程预算绩效管理体系和“花钱必问效、无效必问责”的绩效问责机制，“倒逼”各预算单位增强责任意识，判断相关资金配置的合理性，可以显著地提高预算编制的严谨性，进一步增强财政资金的安全性、合规性和有效性。

（三）有利于提高政府民主决策水平和公共服务供给质量。全面开展预算绩效管理是对于政府行政理念的一次变革。全面实施预算绩效管理，对绩效目标实现程度开展评价，推进绩效信息公开，通过第三方评估机构以及民众参与，为预算管理提供智力支持，从根本上促进政府决策过程中的规范化，决策形成的民主化，以及决策水平的科学化和部门职责的透明化，才能使基层政府提高行政效率，提升政府效能，用更少的钱，向社会公众提供更多、更好的公共产品和公共服务。

二、贫困地区基层财政推进预算绩效管理面临的主要挑战

党中央、国务院高度重视预算绩效管理工作。从2003年党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”到目前已有近15年时间。期间，2010年全国财政工作会议明确要求“要完善预算绩效管理制度，...，实现全过程预算绩效管理”;2011年财政部下发了《财政部关于推进预算绩效管理的指导意见》文件;国务院印发了《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）提出的“逐步将绩效管理范围覆盖各级预算单位和所有财政资金”的要求。15年来，全国各地预算绩效管理改革逐步推进，深度和广度逐年扩大。总体上来看，南方发达省份预算绩效管理推进比北方好，富裕地区比贫困地区好。主要原因是大部分贫困地区地域广，经济、文化差别大，基层财政收入少，主要依靠上级转移支付过日子，自由财力不足，预算编制不规范，推进预算绩效管理改革面临的挑战和困难将更多、更大。

（一）必须要突破现有预算编制格局。目前，贫困地区政府和部门普遍存在重投入轻管理、重支出轻绩效的意识;预算项目固化，长官意识和部门利益左右预算编制，一些领域财政资金低效无效、闲置沉淀、损失浪费的问题较为突出;政府重大政策和项目不进行绩效评估就盲目实施，甚至有些项目由于缺乏前期可行性论证，致使项目无法实施的情况也时有发生，为此突破现有预算编制格局是基层财政部门实施财政支出绩效管理的前提。要通过推进预算绩效管理，在预算编制、执行、结果过程中引入绩效理念和绩效管理，建立参考财政资金使用绩效制定政府公共政策的机制，实现预算绩效管理的常态化、规范化、制度化，对重大项目全周期进行绩效评价，注重成本效益分析，关注支出结果和政策目标实现程度，推动改进预算编制和调整财政政策。

（二）必须要改变转移支付资金分配方式。目前，中央和省级财政转移支付制度改革取得了明显成效。由于贫困地区地域差异大，转移支付资金分配、使用、管理方面还存在一些问题。如，有的专项转移支付未能根据贫困地区经济社会发展的新形势或扶持领域的内外部环境变化及时做出调整，专项转移支付项目与基层需求有一定差距，导致基层政府规划做的事，无财力支持;而基层不需要的项目，确有大量资金支持。基层在争取项目资金时，首先想到的是如何先把专项资金要下来，导致盲目编制项目申报上级专项转移支付资金，项目设计缺乏科学性、条件设计不够合理，没有明确的绩效目标，只是按上级有关部门项目申报计划申报项目，致使部分项目资金到位后难以实施，造成资金难以发挥预期效益。要进一步改进转移支付资金分配因素、补助条件和标准，对其中目标接近、资金投入方向类同、资金管理方式相近的项目予以整合，尽量控制同一方向或领域的专项数量，努力扩大贫困地区基层政府的自由使用权。

（三）必须要充分调动各部门的积极性。推进预算绩效管理改革，涉及各级各部门权力利益调整、工作方式转变。由于各类财政资金全部由各项目单位负责实施，要进行财政支出绩效管理，僅靠财政部门单方面是完不成的。基层有些部门缺乏绩效管理主体意识，对绩效管理重视不够，对预算的管理主要还停留在“如何要钱、如何花钱和如何完成任务”上，具体工作中存在拖延或者被动应付现象，一些工作浮在面上、流于形式，没有充分反映项目绩效的真实情况。通过实施绩效管理，要调动各部门把花钱和办事紧密结合的积极性主动性，健全完善绩效评价机制，促使有关部门拿出更多时间和精力加强政策规划和精准编制预算，推动优化财政资源配置，提高财政资金使用效益，努力实现少花钱、多办事、办好事。

三、贫困地区基层财政推进预算绩效管理的现实途径

全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措。中央明确要求，各地力争用3-5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化。

（一）形成强有力地改革推力。基层党委、政府要加强对全面实施预算绩效管理工作的组织领导，增强把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力。财政部门要做好预算绩效管理的总体规划和顶层设计，理顺工作机制，理清工作思路，明确工作目标，制定具体措施和方案。各预算单位是本部门预算绩效管理的主体，要按照财政部门的统一部署，积极推进预算绩效管理，切实做好本部门的预算绩效管理工作。计划、审计、监察等部门要按照各自工作职能，加强立项审核、监督、考核等工作。

（二）健全预算绩效管理的“四个”机制。要立足本地实际，本着总结经验、以点带面、逐步推开的原则，不断创新工作思路，注重制度体系建设。要着力完善“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理机制推进预算绩效管理，建立健全相应的工作机制、运作程序和评价体系，确保预算编制、执行、监督、评价、结果应用和问责等各个管理环节的工作有序开展。建立健全科学规范、符合实际的预算绩效管理体系，健全预算绩效管理运行机制，建立规范的预算绩效管理工作流程，做到分工合理、职责明确、责权对等、简便易行、规范高效。要推进预算绩效管理信息系统建设，为预算绩效管理提供制度和技术支撑。建立以覆盖一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算为基础的综合财政预算机制。

（三）加强宣传培训工作。预算绩效管理改革涉及面广、体系繁杂、联系紧密。要加强宣传，积极宣传预算绩效管理理念，培育绩效管理文化，增强各部门负责人预算绩效意识，为预算绩效管理创造良好的舆论环境。要切实加强预算绩效管理专业知识培训，采取集中培训和网络学习及“走出去”和“请进来”的方法，增强财政系统和各部门工作人员的业务素质，提高预算绩效管理的工作水平。多渠道引入專家机制、建立预算绩效评价专家库、同时诚聘有资质的中介机构参与，促使基层财政部门绩效评价工作步入规范化、评价指标更具科学性、评价结果更具客观性。

（四）建立监督考核体系。基层政府要将预算绩效管理工作纳入对部门年度工作目标责任制考核范围，建立财政资金使用管理问责机制和激励机制，低效问责，高效奖励，督促部门、单位切实承担财政资金支出绩效管理责任。建立人大、监察、财政、审计监督联动机制，充分发挥各方监督作用，取得监督实效。审计部门要加强对本级预算部门的预算绩效管理的审计监督。监察部门要把绩效评价结果与行政效能问责相结合，对不能按要求履行预算绩效管理职责、财政支出绩效达不到预定目标的预算部门及其责任人员实行绩效问责。