居家养老服务供给中的政府角色研究文献综述

【摘 要】 在我国的人口老龄化状况愈加严重的背景下，加快发展我国养老事业和建設养老体系成为迫切需要，在我国的养老服务体系中，居家养老服务占有重要地位。本文旨在通过梳理居家养老概念，综合内外政府在养老供给方面的做法，探索政府在服务供给者中的角色定位，探究促进居家养老实行的可资借鉴的途径。

【关键词】 居家养老服务 供给 政府角色

一、居家养老模式产生背景

国务院办公厅关于印发社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）的通知指出，自1999年我国步入老龄化社会以来，人口老龄化加速发展，老年人口基数大、增长快并日益呈现高龄化、空巢化趋势，需要照料的失能、半失能老人数量剧增。第六次全国人口普查显示，我国60岁及以上老年人口已达1.78亿，占总人口的13.26%，加强社会养老服务体系建设的任务十分繁重。[1]

在现代化的社会背景下，家庭的养老功能也发生了历史性变化。随着计划生育政策的执行和社会经济发展，持续的低生育率出现，产生了家庭养老功能缺损的现象，家庭在照顾老年人方面的地位和作用在削弱，[3]在社会剧变、家庭结构转型、家庭养老功能弱化的背景下，古已有之的居家养老模式被重新挖掘。

二、居家养老概念的内涵

居家养老是指老年人在家中居住，但由社会提供养老服务的一种养老模式。[6]年政府的养老体系建设规划中对居家养老的内容和形式作出了界定：居家养老服务涵盖生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健、精神慰藉等，以上门服务为主要形式。对身体状况较好、生活基本能自理的老年人，提供家庭服务、老年食堂、法律服务等服务;对生活不能自理的高龄、独居、失能等老年人提供家务劳动、家庭保健、辅具配置、送饭上门、无障碍改造、紧急呼叫和安全援助等服务。有条件的地方可以探索对居家养老的失能老年人给予专项补贴，鼓励他们配置必要的康复辅具，提高生活自理能力和生活质量。[1]

学界对居家养老概念的界定经历过变化。最初在学界刚刚关注居家养老的时候，对于这一概念并未有清晰的认识，提出居家养老概念是将其作为机构养老的替代概念而提出的，强调家庭在养老中的责任，以替代需要大量政府投入的机构养老。[4]由于大量强调家庭在养老中的作用，出现了将居家养老和家庭养老相混同的现象，因此有学者开始着重辨析家庭养老与居家养老间的关系，如穆光宗提出以养老资源的提供者和养老责任的承担者区分不同的养老方式，为辨明居家养老概念提供了有益角度。[3]杨宗传分析了对于居家养老认识上的几种误区，认为不能将居家养老与家庭养老混同，不能将居家养老仅看做空间概念，更不能将其夸大为养老保障的新阶段等。[5]在辨明居家养老与其他养老方式的关系之后，国内对居家养老的不同供给主体、供给方式、供给效果、地区间的供给差异等研究更快发展起来，提供了大量案例研究和比较研究的资源。

三、居家养老服务的供给者和对政府角色的定位

我国的社会养老服务体系由家庭、社区、社会和政府的多重主体参与，共同承担养老责任。

国外居家养老服务经历了机构化到去机构化的转变。邓大松在考察各国居家养老的具体模式之后，将所有模式划分为监管型和福利型两类。在前种类型中，政府的作用体现在法律政策的引导和服务监管方面，在后一种类型中，政府不仅有以上规范和引导作用，还参与居家养老的基层组织建设，而非营利组织和中介组织只起辅助作用。[9]

陈友华分析了政府、非政府组织和家庭在提供居家养老服务上所承担的不同责任，认为政府供给资金而社会组织供给服务，此外政府还负有制定法律和政策、监管资金落实和服务质量的责任;在服务对象上，政府为特殊困难老人提供服务，而社会组织面向更广泛的对象。他还区分了福利性和市场性的居家养老服务，前者属于政府责任范畴，后者主要有市场主导。[10]

政府供给公共物品和服务的方式有两种，直接供给和通过购买间接供给。由于政府在公共物品直接供给上存在低效，且服务需求多样，很难实现集约供给，因此转向由社会组织提供服务，政府则作为服务的监管者角色存在。在祁峰所整理的英国的社区照顾经验中，政府承担制定规则和管理的角色，为居家养老提供部分资金补助。[11]从吴玉霞西方政府购买公共服务的经验中看出，政府同样是通过制定宏观政策来引导购买工作，同时政府设立专门机构对承包者的服务能力和效果进行评估，以此为依据为提供养老服务的非盈利组织提供资金来源。[7]

四、总结

我国的养老事业面临着未富先老、社会保障制度不完善、家庭养老功能弱化、城乡和区域发展不平衡等背景性困难，所以在资金的供给上，尚未达到福利国家的水平，从我国鼓励发挥市场自发力量促进设施和服务完善的一面来看，在不同的服务提供者中，政府一般不作为居家养老服务的直接供给者存在，即使提供服务，也针对有特殊困难提供最低保障，更多是依靠社会组织来提供服务，政府在服务的直接供给上逐渐退出，这种做法符合市场经济规律和效率原则。在清楚政府的角色定位并考察了居家养老的运行模式之后，学者们在供给主体方面对政府的建议是，政府要扮演好规范和管理角色，出台鼓励社会组织提供高效服务的政策，把关市场准入，评估社会组织提供服务的质量;另外政府要综合社会保障和社会福利水平，为居家养老提供更好的资金基础和实施环境。

【参考文献】

[1] 中华人民共和国国务院.社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）.2011-12-16

[3] 穆光宗.中国传统养老方式的变革和展望[J].中国人民大学学报，2000，（05）：39-44.

[4] 袁缉辉.强化家庭作用支持居家养老[J].上海大学学报（社会科学版），1995，（06）：30-34.

[5] 杨宗传.居家养老与中国养老模式[J].经济评论，2000，（03）：59-60+68.

[6] 王锦成.居家养老：中国城镇老人的必然选择[J].人口学刊，2000，（04）：19-22.

[7] 吴玉霞.政府购买居家养老服务的政策研究[D].浙江大学，2006.

[8] 丁建定.居家养老服务：认识误区、理性原则及完善对策[J].中国人民大学学报，2013，27（02）：20-26.

[9] 邓大松，王凯.国外居家养老模式比较及对中国的启示[J].河北师范大学学报（哲学社会科学版），2015，38（02）：134-139.

作者简介：赵翟（1994—），女，汉族，河北保定市人，法学硕士，单位：天津师范大学政治与行政学院政治学理论专业，研究方向：西方政治思想史。