行政行为的概念探究

【摘 要】 行政行为在行政法理论体系中有特别的意义，特别是司法权在何种范围下可以审查行政权的问题上。行政行为的概念则是研究一切问题的开端。本文从中国、法国、德国三个国家对行政行为的概念进行考察。

【关键词】 行为主体 法律意义 具体事件 行政合同

一、行政行为在中国的学理概念

在学理上，我国对于行政行为的概念尚未统一，主要是以下几种观点。

1.认为行政行为是行政机关为了实现行政管理的职能所实施的一切行为。这是最广义上行政行为，侧重于行为主体，是在我国行政法学初创时期提出的观点。这种观点下的行政行为范围非常广泛，几乎囊括行政机关做出的所有行为，在逻辑上存在瑕疵在法律体系上也不自洽，没有的到学理届的广泛支持。

2.行政行为是“行政主体在实施行政管理活动、行使行政职权过程中所做出的具有法律意义的行为。”这也是广义的行政行为概念，从该观点我们可以得出：第一，行政行为只能是行政机关做出的行为，排除了其他国家机关、社会组织做出的行为。通过行政机关授权或者委托的单位获得管理社会公共事务的权力而实施的行为，即使实质和产生的效力和行政行为一致，也不属于行政行为。第二，行政机关做出的民事活动不属于行政行为，限定在行使行政管理职权、履行行政管理责任的行为。第三，做出的行为必须具有法律意义。即行政机关做出的行为能对行政相对人或者相关人造成权利、义务上的法律效果。这就将行政指导行为、行政事实行为等排除在行政行为的范围内。

3.狭义的行政行为是行政机关针对特定的人或事所采取的具体行政措施，也就是指具体行政行为。这无疑把行政机关做出的大量行为踢出行政行为的范围内，严重限制了行政诉讼的受案范围。诉讼范围是司法权审查行政权的门槛，将门槛提高就导致行政相对人、利益相关人等受到损害时投诉无门，违背了行政法的内涵，不利于我国法治化的推进。

二、法国行政行为的概念

民主和法治是现代行政法产生的基石，法国大革命推动了资产阶级民主和法治的建设，其中就包括行政法，法国有较为完备的行政法体系，被称为“行政法母国”。

在法国行政行为的概念衍生于行政诉讼制度，也在行政诉讼中不断锤炼完善定型，在法国行政法理论中对行政行为的理解有三种。（1）认为行政行为是行政机关运用普遍性的规则处理具体事件的行为，类似于我国的狭义行政行为的概念。

行政机关具有制定普遍性规则的权力同时又运用这些规则处理具体事件，其实质是“自己立法、自己司法”。立法行为即制定普遍性规则，在这个含义下没有办法严格区分行政行为和立法行为。（2）行政行为是指行政机关做出的一切行为。这种理解能很好的区分行政行为、立法行为、司法行为以及分别适用的法律制度，但是未免太过宽泛。行政机关做出的行为多种多样，在行政机关的国家身份做出的私法行为下应当适用公法还是私法？显然这种情况下该定义存在欠缺。（3）行政行为是行政机关为了达到行政法上的效果，而进行行政活动的一种法律手段。即认为行政行为实际上是一种法律手段，这种观点是基于行政法院判例得出的，侧重点行政行为的作用与意义。

无论在那种概念下法国的行政行为都包含行政合同这一双方行政行为，关于行政合同是否属于行政行为曾有过非常大的争议。随着现代行政法的发展行政合同的属性以及范围逐渐明晰，识别行政合同的路径如下：直接执行公务，超越私法的规则包含不同于一般民事合同的特殊条款，满足其中一个即可认定为是行政合同，适用行政诉讼。

三、德国行政行为的概念

德国行政行为的概念是随着法国法律制度的传播而产生的，经过了长期的混乱纷争，1976年《行政程序法》的出台终于将行政行为的概念统一。“行政机关为规范公法领域的个别情况采取的直接对外效力的处分、决定或其他官方措施。“德国行政行为的必备条件是：行为是由行政机关做出的、行为是行政机关在公法领域内做出的、具体的，为了规范个别情况、具有对外效力。我们可以得出不符合四项要素的：私法领域、制定普遍规则、内部行为、过程性行为不是行政行为，严格的限制了行政行为的范畴。

德国是一个严格区分公法与私法的国家，也广泛采用了同时具有公法与私法性质的行政合同，并且由行政合同而产生的纠纷由行政法院管辖。按照德国行政行为四要素来判断得出，德国没有和法国一样把行政合同当作是一种行政行为。在德国，行政和合同要求合同标的包含的法律关系涉及公法领域。德国学界普遍认为行政合同的客体是行政法律关系，合同的建立是为了产生、消灭、变更行政法上的权利和义务关系。行政机关签订的非公共领域、私法范畴的合同不属于行政合同，不诉诸行政法院，严格控制了行政合同的范围，明确了行政合同的特征，体现了现代行政法的民主精神。

行政法的作用是控制和规范公权力，行政诉讼是直接有效监督、控制公权力的外部途径，行政行为的概念是确定行政诉讼受案范围、行政行为是否可诉的上位课题，是行政法理论体系的支點，有利于推进民主法治建设。行政行为的概念在行政法中有至关重要的地位，研究视角的差异使得各国学者对行政行为的概念有不同的理解，这便于全面把握行政行为的特征，完备行政法体系。

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作者简介：李侦侦（1996—），女，汉，河南，在读研究生，西北大学，法律（非法学）。