游艇海上突发事件应急救助研究

李巍

一、游艇海上突发事件的内涵及特征

游艇作为一种集休闲、娱乐功能于一体的非公约船舶，其登记与检验管理不同于商船，游艇已成为新兴的海上交通风险。比如近几年伤亡惨重的“东方之星”游轮沉没事件。根据《国家海上捜救应急预案》，海上突发事件是指：船舶、设施在海上发生的碰撞、搁浅、倾覆、爆炸、火灾或者污染所造成或可能造成的人员及财产损失，需要采取紧急措施予以应对的事件，主要是船舶在航行、停泊或者作业过程中所发生的人为事故与自然灾害。海上突发事件除了具有一般突发事件的突发性、紧急性以及不确定性之外，还与海上特殊环境特征结合呈现自身的特点：

（一）救助时间紧迫、短暂。游艇若在茫茫大海上航行时发生安全事故，从危险发生到遇难时间短暂，往往仅为数小时。由于游艇航行远离陆地，事发海域的流动性导致救援环境较为特殊，救援力量有限，因此搜救资源往往鞭长莫及，救援主体无法在事故或灾害发生的第一时间到达现场并实施救援。这也是很多海上突发事件中人命不能得到及时救助的主要原因。“东方之星”号客轮遭遇暴风雨袭击翻沉事件，事故发生后不到10小时邮轮就已沉没，不仅救助力量短时间内无法到达并开展救援，就连大量乘客都来不及逃生。

（二）救助资源不足。游艇海上突发事件最主要的特点就是突然性，需要作出快速反应。而目前海上搜救工作主要依赖于政府公务船艇、港口公司的应急拖轮以及事发时附近水域的过往船舶。海上突发事件的发生，事先完全无法预测事故发生的时间地点、天气状况以及遇险人员数量、伤亡情况，需要救助单位随时待命随时出发。目前我国与西方发达国家如美国、加拿大等国相比，海上搜救立体救助能力较弱，目前南海只有第一救助飞行队，救助范围涵盖广东、海南省，这对于辽阔的南海海域上发生的突发事故，搜救力量明显不足。而公务救助船的船艇较小，抗风浪等级较低，只能在近海港区附近进行搜救，专业救助船舶数量不足，分散的民间救助资源满足不了日益增长的游艇搜救的需要。

（三）救助协调应急机制不力。游艇旅游涉及多方主体，需要主管部门建立有效的协调机制，明确划分各方职责。〔1〕海上突发事件应急救助涉及多个涉海职能部门，是一项复杂的系统工程，涉及预警、监测、应急处置、人员救治、打捞清除、通信等诸多环节，需要周密的组织与保障，否则难以达到快速反应及救助的要求。目前，我国海上搜救以交通运输部为主，中央层面，中国海上搜救中心负责组织、协调海上搜救成员单位参与应急救助，地方层面，各地海上搜救中心是其管辖海域搜救应急工作的指挥机构，负责协调各职能部门协同处置，地方的海上搜救中心是由海事局的指挥中心（搜救中心办公室）来承担。在海上突发事件应急处置时，海上搜救中心就需要合理安排应急资源的使用，根据险情特点组织相关单位开展救援，但海上搜救中心的地位决定了突发事件发生时，能指挥和调动的最主要力量还是海事及专业救助部门，缺乏其他部分的有效配合。此外，我国现行海上突发应急治理仍是“条块结合、以块为主”的属地管理体制，不同涉海部门职责不同、隶属不同、管辖边界与权限不清晰、职责存在交叉，加之平时沟通配合演练不足等多种因素，当发生海上突发事件时，救助力量分散、相互牵制，难以充分调动各方救助力量。

二、游艇海上突发事件治理的整体性分析

危机管理的精髓在于发现潜在的成功机会。〔2〕整体性治理是应对碎片化治理而生的，其与协同治理、合作治理等治理理论本质上并无二致，关注的仍然是多元合作以应对公共管理政策的失灵，解决社会公共问题。高度组织化、官僚化的机构构筑了无形的墙壁，机构之间无法形成战略同盟，整体性治理正是对官僚制封闭管理模式的再造，它主张清除部门内部壁垒，以满足公众需求为导向，以信息技术为手段，以整个过程和整体利益为目标，通过横纵向的有效协调，实现治理层级、治理功能、信息系统以及公私关系之间的整合，为公众提供无缝隙的公共服务。〔3〕当前，游艇海上突发事件的频发主要在于碎片化的危机治理模式，无法实现部门间的合力，导致应急协调联动不力，影响搜救工作的整体运转。

（一）应急预案碎片化

危机预防的关键在于编制预案，预案的编制离不开对风险源与脆弱性的科学分析，以此开展风险监测、预警以及应急处置、善后工作，预案的本质是用科学的、确定性的行动方案来应对可能发生的危机或潜在风险。〔4〕由于海上突发事件的原因不同，应急处置涉及到相关预案也较多，既有《国家海上搜救应急预案》这样的总纲性预案，还有《海上客船遇险应急预案》《水路交通突发事件应急预案》等专项应急预案。各级政府还要依据上位预案，制定本级的配套预案。从这个角度而言，应该说现有的海上应急预案体系是较为全面的。但一方面，实际应急预案在编制过程中往往对危机预防重视不够，对各部门的职责和义务缺乏详细的描述，组织协调工作缺乏明确的说明，不同层次的应急预案同质化严重，可操作性不强，导致在面对不确定的海上突发事件时，难以依据现有的预案进行有针对性的处置，增加了治理活动的难度。另一方面，由于预案太多，导致应急处置中缺乏统一的指导性文件，造成海上突发事件发生后无法形成协调统一的应急行动，甚至相互掣肘。

（二）社会力量协作失灵

公共治理中政府角色已然发生转变，虽然其仍是现代危机治理形态的核心，但不是唯一的治理主体，“政府主导”不等于“政府包揽”，不能挤占市场组织和社会组织的位置而取代他们的功能，而应利用其权威地位充分发挥社会各方面的力量。〔5〕整体性治理不仅注重政府内部纵向与横向之间的整合，也注重政府与社会组织之间的协作。海上搜救本应是政府提供的一种公共服务，只有社会效益而没有经济效益，且投入成本较大，因此，要提高海上突发事件的救助效果，除了政府公务救助、依靠专业的救助力量外，更离不开广泛的民间參与。例如，游艇航行过程中常发生的搁浅、机械故障事件，渔船和附近过往船舶在救助中发挥了重要作用。但海上突发事件处置工作存在分级管理，指挥协调权均在政府部门，各项工作都需听从其统一指挥，特别是发生在远离海岸线较远水域的事故，专业救助力量无法及时到达事发海域，海上搜救工作往往通过行政命令，强制要求附近过往船舶改变航向前往事故现场先行展开救助行动，但这种行政命令式的协调机制应对海上应急救助的效果并不佳。对于参与海上救助行动的非专业船舶来说，参与救助不仅自身面临一定的安全风险，也将由于救助支出较大的成本以及耽误作业造成自身的经济损失。然而现有制度缺乏明确统一的补偿激励标准，导致其在救助活动中权利职责不对等，影响其参与救助的积极性。

（三）信息沟通碎片化

信息是为研判危机和防范风险提供依据，对于应急能否快速响应至关重要。在政府组织管理过程中，由于相关法律法规不健全，部门条块分割化、功能碎片化，部门之间缺乏有效的协调和整合，导致跨部门、跨地区、跨政府组织的信息壁垒，产生信息孤岛。〔6〕海上突发事件涉及信息众多，不同部门之间的信息无法及时共享，这种信息孤岛现象进一步阻碍了信息和资源的有效流通，导致部门之间相互隔离，加剧了应急处置工作的协作难度，造成人力物力的浪费，影响救助的效率。

三、游艇海上突发事件的整体性治理路径

整体性治理的理念旨在让政府的职能归位，回归其公共服务的职能，力求改变公共管理的碎片化问题。整体性治理理论为游艇海上突发事件治理提供了一种解决方案，具有较强的借鉴意义。

（一）科学制定海上突发事件应急预案

海上突发事件的应急治理中，不同主体制定的应急预案在信息传送、流程响应以及协调责任主体方面均存在不同之处，无法做到协调一致。因此，危机应急预案的编制应该对海上突发事件既能起到指导作用，又能有明确具体的应对措施，保证应急治理的各个环节衔接顺利。因此，必须强化危机预防，推动游艇海上突发事件从应急管理向风险治理转变，科学制定应急预案，明确不同海上风险源和风险事项，根据碰撞、溢油、搁浅、爆炸等不同类型的海上突发事件建立针对性的应对措施以防范风险。同时，还要建立危机管理和考核机制，明确部门之间的协同程序，实现治理关口的前移。

（二）整合社会力量参与游艇应急救助

在面对现实的事故灾害情景时，应急管理组织体系往往会产生能力之后的困境，学术界将其称为“情境差距”，而情景差距的弥合过程也是应急组织体系对事故灾害的适应过程。〔7〕事故灾害与组织适应体系成正比，越严重的事故灾害，就会有越多类型的组织进入灾害应对体系，而且会有越多形态的组织适应出现。组织的“结构—功能”转换越顺畅，灾害的应对就越有效，而组织的弹性成都越高，组织“结构—功能”的转变就越及时组织的内外关系越协调，组织适应灾变就越有效。〔8〕整体性治理的题中之意就是寻求不同主体之间的协商与合作，这也是游艇突发事件治理的必由之路。整体性治理既强调横向纵向政府间的协同合作，又强调政府与非政府组织、公众等多元主体间的协同配合，以有效应对海上突发事件的复杂性、短暂性与紧迫性。目前，现有的专业海上应急救助力量尚不能完全覆盖沿海水域，社会力量分布广、机动性强，大部分搜救工作依靠社会力量，但现有针对社会救援力量的政策支持存在空缺，对社会救援力量参与搜救的补偿机制及奖励机制均不完善，应构建合理的搜救补偿机制，以提高社会救援力量的积极性。

（三）搭建游艇应急救助信息共享平台

整体性治理基于庞大精细的信息化系统，其主张充分运用现代信息技术进行跨区域、跨部门的信息整合与共享。信息系统的整合有利于消除信息鸿沟、信息孤岛以及信息不对称现象，统一碎片化的信息系統和信息规划，实现信息资源共享，打造无缝隙公共服务。对于海上突发事件而言，应对危机离不开高效的信息收集与分析能力，只有对信息充分准确地研判才能制定出科学、合理的应急措施。因此，搭建游艇海上应急救助信息共享平台，破除部门信息梗阻，加强突发性事件的应急协调机制建设，确保信息沟通顺畅，信息共享，从而为危机预警和决策、应急处置与救援工作等提供强有力的信息支撑。游艇作为水上休闲娱乐的高档消费品，也应通过海事信息化建设实现监管的信息化，将游艇的海上应急救助工作纳入地方政府的全盘应急管理工作中，推进北斗导航系统和GPS系统在游艇应急救助上的广泛应用。

〔参 考 文 献〕

〔1〕夏贤坤.大型邮轮水上交通突发事件风险评估与应急研究〔J〕.交通企业管理，2019，（06）：91.

〔2〕〔美〕诺曼·奥古斯丁.危机管理〔M〕.北京新华信商业风险管理有限责任公司，译.北京：中国人民大学出版社，2001：38.

〔3〕李胜.超大城市突发环境事件管理碎片化及整体性治理研究〔J〕.中国人口·资源与环境，2017，（12）：89.

〔4〕陶鹏.行动方案抑或政治符号：应急管理预案悖论及其超越〔J〕.南京社会科学，2013，（04）：56.

〔5〕薛澜，刘冰.应急管理体系新挑战及其顶层设计〔J〕.国家行政学院学报，2013，（01）：12.

〔6〕曾凡军.基于整体性治理的政府组织协调机制研究〔M〕.武汉：武汉大学出版社，2013：56-57.

〔7〕童星，陶鹏.灾害危机的组织适应：规范、自发及其平衡〔J〕.四川大学学报：哲学社会科学版，2012，（05）：64-68.

〔8〕林鸿潮.论非常规突发事件应对中的市场机制——从社会动员的缺陷说起〔J〕.暨南学报：哲学社会科学版，2015，（04）：42-43.

〔责任编辑：张 港〕