中曾根康弘:“官邸主导”改革始末

2020-06-05 12:23胥振铎
同舟共进 2020年4期
关键词:官僚里根日本

胥振铎

“中曾根?是那个看着老老实实的首相么?”

笔者家父曾在1984年跟随领导访问日本,受到时任日本首相中曾根康弘的接見。2019年11月28日中曾根康弘去世的消息传来,笔者回家询问,得到“老老实实”与“面善”这两个有趣评价。

中曾根长了一张大方脸,面部肌肉饱满,有一种“天庭饱满,地阁方圆”之感,给人坚毅与耿直的印象。这位政治家虽然因为常摇摆于不同政治派系之间而获得“风向鸡”的绰号,但其内心的坚毅与耿直却让他成为扭转日本“官僚治国”的关键人物。

政治“主脑”

中曾根康弘青年时代的军人经历常常为人提及:1942年应召成为日本海军主计中尉,负责财务与物资调配工作。但实际上,对中曾根后半生政治观影响最大的,却是参军之前的内务省工作经历。内务省是日本二战前规模最大的官僚机构,事务范围从国内治安、宗教事务到地方政务、国家经济产业政策、政商合作几乎无所不包。事实上,二战后,中曾根从军队退役,仍回到内务省担任警察工作,这让他迅速了解日本治国理政的大小事情,为日后成为政治家打下基础。

在内务省任职期间,中曾根在1940年12月赶上一次重要的经济体制改革,即要求日本企业实行“资本权与经营权相分离”:企业仍保有企业产权,但生产权与调配权均归中央政府统辖。亦即全盘放弃自由市场经济,改由日本政府官僚计算规划各主要产品的生产量,让企业成为国家的一个个工厂,为侵略战争提供产业支撑。然而,由于日本官僚体制普遍存在冗余、低效以及推诿责任等痼疾,这种“统制经济”(即“管制经济”)不但没有发挥集中统一指挥的优势,反而让官僚系统好大喜功,促使日本走向对美开战之路。

二战后,美国默许日本继续维持经济上的“1940体制”。日本号称消灭政府对于企业的“统制”,但力求让政府承担更多社会与公益性职能的声音不断涌现,日本不但建立大量具有公益性的国营企业,还通过“行政指导”“业务指南”等名义继续深化对私营企业的“统制”,只有获得日本政府“指导”的行业与相关企业才能获得投资与发展。

不愿再维持“官僚治国”的中曾根康弘决心辞职,并在新的日本宪法之下参与第一次众议院选举,转型成为政治家。

到20世纪80年代,以欧美为首的国家开始反思二战后产业国有化带来的官僚作风与冗员问题:英国首相撒切尔夫人从1979年开始推动石油、电信、航空航天、钢铁等大型国企的私有化改革;美国总统里根力求减少税收与政府公共开支,促进民间企业发展。中曾根迅速抓住机遇,于1980年出任铃木善幸内阁的行政管理厅长官,主管政府机构与国企的评审与改革工作,并在次年3月启动临时行政调查会,准备对日本的政经体制开启大刀阔斧的改革。

为了不让行政调查会落入官僚手中,中曾根极力限制中央省厅的高级官僚参与,而是仿照美国总统身边聚集的“主脑”(Braintrust),从民间企业选取有经验的实业家为首相本人直接提供咨询建议,以对抗陈旧而因循的官僚团体。当时临时行政调查会的会长,是担任过石川岛播磨重工集团与东芝集团社长的土光敏夫。1983年3月临时行政调查会闭幕后,已担任首相的中曾根康弘继续邀请土光敏夫担任自己的私人咨询机构“临时行政改革推进审议会”会长一职,这也是他对抗“官僚主导”型政治、开启“(首相)官邸主导”型政治的重要一步。

根据行政调查会的报告,日本国有铁道(铁路)、日本电信电话公社(电信)、日本专卖公社(烟草专卖等)等三家国营公益性企业(公社)在1985年至1987年之间开启民营化改革。其中日本国铁的改革过程最为动荡,由于从业人员众多(1982年为42万人),公益性最强,日本国铁高层官僚出现希望维持现有体制不变、或是只接受小幅微调的“国体护持派”,严重阻碍改革进程。对此,中曾根展现出曾为军人的果决一面,在1985年一口气撤销包括时任国铁总裁仁杉岩在内的五名高层人物,强行让国铁“分割民营化”法案在国会通过。1987年4月1日,日本国铁拆分为7家以“JR”(“日本铁路”缩写)开头的新型企业,挣脱官僚束缚的日本铁路行业蓬勃发展,服务质量与财务效益均获得提升,成为世界铁路行业发展的典范。

除去动用国内力量外,中曾根康弘也致力于通过外部压力倒逼日本“官僚治国”现象的改良。只是在某种程度上,这种出于良好意愿的举措,却为日本开启了至今仍在延续的“失去的三十年”。

市场开发

从1955年以来,日本与美国之间就围绕消费品贸易频繁产生摩擦,从最初的纺织品到1970年代的钢铁、彩电,再到1980年代的小轿车,日美双方政府的拉锯战一直反复持续。官僚主导”形态下,日本面对贸易摩擦一般采取“自主规制”方式,即以“行业指导”为名,通过各行业协会以半强制手段限制出口企业的出口产品规模。

美国最初洋洋得意,但20年后,他们发现无论日本怎么“自主规制”,美国不但没能扭转自1965年以后的对日贸易赤字,赤字额度反而越长越高。这引起了美国政经界对自身政策的反思,他们开始认为,日本官僚有形无形地封闭国内市场才是美国持续贸易逆差的原因所在。正因为日本市场相对封闭,所以大藏省(主管财政与金融业务)才能顺利调节日元汇率,而通商产业省(主管进出口与产业政策制定)才能自主决定对哪些产业展开投资,扩大日本在各个行业的自主生产能力。

里根政府上台后,美国对日本的政策开始调整:不再消极限制日本出口美国产品,但同时也不能允许日本继续关闭市场大门,而是要将日本国内的消费市场“自由化”,允许美国企业在日本市场与日企平等竞争。只要成功,即便部分美国企业在消费品贸易环节吃了亏,其他美国高科技企业也能想方法补回来。

里根的这番设想,自然与致力于瓦解“官僚主导”的中曾根康弘不谋而合。1983年5月,中曾根康弘作为首相前往美国参与G7弗吉尼亚峰会,合影时被安排在里根左手边。当年11月,他更是在位于东京奥多摩湖的山庄中招待里根夫妇,用流利英语演说日本文化。里根与中曾根互称“罗恩”(Ron)和“阿康”(Yasu),一时传为佳话。这种举动凸显出中曾根不希望只通过官僚系统与美国接触,更希望与美国总统本人建立良好关系,倒逼官僚体制与自己同调。

经过大量私下沟通,1985年1月开始,里根与中曾根共同宣布以“美日双方互相全面开放市场”为目标,正式开启“MOSS协议”谈判(市场导向型區域选择性协议,Market-Oriented,Sector-Selectivetalks)。经过半个多月的磋商,日本同意不再“自主规制”。3月1日,里根特地发表讲话,表明希望日本尽快放弃所有“自主规制”政策,以作为进一步谈判的基础。在4月的一篇日记中,里根更是认为“友人康弘”是帮助美国扩大对日贸易利益的重要人物。

然而,日本官僚系统却给了自家首相以及美国总统一个“非暴力不合作”的态度:当年3月28日,日本通商产业省宣布延长1984年对于日本出口美国汽车的“自主规制”政策。此举让美国气恼不已,美国参议院在第二天就以92∶0全票通过对日实行报复性制裁。作为制裁的延续,到1987年4月,美国还对日本的电脑、彩电、电动工具等产品施加100%惩罚性关税。

突如其来的制裁让日本企业与日本官僚体系叫苦不迭,而中曾根的“官邸主导”型政治却给日本出口行业扔下了一颗“炸弹”:在日本藏相(财相)竹下登的推动下,1985年9月,美国、日本等五国签订“广场协议”,促使日元兑美元涨价翻倍(1988年初),让日元与日本资本国际化更进一步。国际短期资本快速进出日本,让大藏省逐步失去对于国内资本的预估与掌控能力,削弱日本“官僚治国”的基础。

为了更加击中日本官僚的痛点,中曾根随即成立另一个私人咨询机构“应对国际协调之经济结构调整研究会”,并要求原日本银行(央行)总裁前川春雄担任会长。该研究会在1986年4月提出一份关于日本未来经济结构发展的报告(前川报告),明确提出“转变产业结构,扩大内需”的政策,将日本从出口为主的生产型国家,逐步转向以投资与进口为主的消费型国家。文中甚至直接提到“相关国家的协调与介入能使产业结构调整更加有效”,不点名地把美国看作日本经济体制改革的“良药”。

就在报告创作过程中,1986年1月,日本与美国在电信、医疗器械等四个方面完成MOSS协议谈判,初步确立对外开放国内市场的基础;到9月,两国围绕半导体产品问题达成协定,日本决定扩大外国(主要是美国)半导体企业进入日本市场的机会。在1987年10月中曾根辞去首相职位以前,他已基本完成日美之间的贸易谈判。由于国外企业大量投资日本,这让只能调动国内企业的通商产业省再也不能充分预估未来产业发展,资本的自由流动更让日本的产业政策不再具备强制性,日本从国际金融产业眼中的“孤岛”变成“香饽饽”。

即便中曾根与里根双双退出政坛之后,两人的继任者仍延续双方创立的原则。1990年6月,两国共同出台《日美构造协议》报告,旨在明确两国贸易的结构性问题并提出解决方案。报告指出,日本应废除不利于外国资本进入的各项法律,政府投资则应从出口产业转为公共事业,通过扩建新机场、高速公路乃至人工岛来进一步扩大内需,向全球开放日本市场。

不仅如此,从1994年开始,两国每年都会秘密签署《日本与美国间关于减少规制的对话要求书》,美国相继要求日本强化知识产权保护,在日本传统的大陆法系上引入美式陪审员制度,将日本邮政公社改组为民营企业等。应该说,日本在1990年代以来的诸多改革均可以从中曾根时代与美国建立的密切联系中找到源头。

后续效应

虽然中曾根在任时期强调日本“融入国际社会”的重要性,进一步打开日本市场大门,让日本人的1980年代空前繁荣,但新生而不够稳健的“官邸主导”型政治却让日本遭遇更大难关。

“官邸主导”型政治的核心,是首相要增加私人政治团队的构建与交流,但这就让政治变得愈发不透明。到了1989年,中曾根与当时已经就任首相的竹下登双双涉嫌腐败丑闻,竹下登被迫辞职,中曾根也一度被迫退出自民党以避嫌。竹下登之后,日本又经历多个短命内阁,自民党甚至在1993年结束连续35年的执政生涯,直到1996年桥本龙太郎接任内阁才重新挽回颓势。

也因为私人团队缺乏与官僚系统的合作经验,这一阶段日本政府金融政策显得十分突兀。1989年至1991年间,日本反复出台金融与土地政策,用以抑制泡沫经济带来的土地市值虚高,但“虎狼之药”却挫伤市场信心,导致日本土地价格与股价从1991年开始大幅暴跌。日本政治家与官僚均缺乏相关应对经验,最终让“泡沫经济”的破裂成为整个日本经济崩盘的开始。

不过,凡事皆有利弊,即便中曾根身上存在诸多问题,也不妨碍其党派与精神的继承者安倍晋三对他加以盛赞:“(中曾根)在维护世界和平、经济秩序方面发挥重要作用。”

(作者系日本史学者)

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