行动者转译偏差：政策执行何以陷入“困局”？
——以S市托育政策执行为例

罗 峰 崔岩珠

（中共上海市委党校上海行政学院 公共管理教研部，上海 200233）

一、问题的提出：政策执行中的“困局”

从以往的研究来看，学界对于政策执行困境的解释分析主要局限在行政组织的结构维度（无论是体制层面，还是目标定位抑或是价值层面），而忽视了中观层面行动者间的横向沟通与协调这一维度。我们之所以在政策执行中强调行动者间的横向互动这一维度，主要源于两方面的原因：其一，随着政策问题的复杂化，部门的多元合作已经成为政策执行成功与否的关键因素；其二，随着社会行动者对公共事务的参与，处理好政府部门与社会行动者之间的关系显得尤为重要。

因此，本文针对政策执行中的“困局”，重点关注横向协调失败造成的政策执行困境，着重于对“困局”中“局”的多元互动进行分析，并将重点聚焦于两个研究问题：一是相关的政策执行会产生什么样的局面？二是政策执行“困局”又是如何形成的？前者侧重于实证性解释，重点回答“是什么”的问题，后者侧重于规范性解释，重点回答“为什么”的问题。考虑到政策执行受多元行动者的影响，在理论工具的选择方面，本文引入了行动者网络的理论分析工具。从规范层面来看，政策的多元行动者都期望通过自身的行为影响政策执行过程，将自己的价值理念与利益诉求贯注其中，从而实现对某一公共政策的“转译”。在此过程中，如果政策目标与行动者的价值、诉求间存在着某种“张力”，就会导致政策执行的偏差，我们称之为“行动者转译偏差”。本文通过多元行动者对政策文本转译偏差的过程分析，解释上述两个相关问题，并结合政策执行的一个本土化案例，对这一过程进行系统透视。

二、文献综述

（一）行动者网络理论

行动者网络理论（Actor-Network-Theory，ANT）源于科学知识社会学与技术社会学研究，是一种新的研究纲领。[1]通过对该理论的代表人物拉图尔（Latour）、卡龙（Callon）、劳（Law）等人的研究成果梳理，行动者网络理论的发展过程可以分为以下三个阶段。

第一阶段（1982—1986年）主要为案例分析基础上的理论初创时期。这个阶段，拉图尔通过分析巴斯德实验室如何在法国取得成功这一科学技术史案例，提出行动者“联结的网络”，考察网络是如何组成“巴斯德的世界”的。另一位学者劳研究了行动者网络的稳定性问题，他通过分析15—16世纪葡萄牙人的远洋航海案例，提出行动者网络的稳定性取决于人类与非人类行动者被动代理人网络（network of passive agents）的观点。[2]

第二阶段（1987—1999年）主要是研究方法的归纳运用时期。这一阶段，拉图尔以《行动中的科学》一书，从理论和实践的层面详细地阐述了行动者网络理论的方法运用。同时，其他的一些学者也提出了行动者网络的建设性诠释。例如麦肯齐（Mac Kenzie，D.）和瓦克曼（Wajcman，J.）在《技术的社会形塑导论》中强调了行动者网络的首要根本贡献是对社会理论作出的，[3]从而使该理论过渡到社会学研究领域。

第三阶段（1999年至今）主要是理论的深化与扩展阶段。2000年，拉图尔重新扩展了对“社会”的认识，提出要以“社会的过程”解释其他行动或行为的存在与稳定性。2005年拉图尔重新提出“联结的社会学”，将社会定义为社会参与者进行重新组装的集体行动，从而构筑了不同于传统社会学的“联结社会学”理论。

综上，在这个理论的历史演进过程中，行动者网络理论从案例分析到理论形成，从科学技术领域到社会科学领域，从单一的理论视角到综合性的理论分析，无不彰显了其理论的普适性。由于行动者网络理论主张用新的观察视角——行动者以及其联结解释社会，超越了传统的结构-功能的视角，从而受到了遵行行动-过程视角的政策过程论者的青睐。

（二）政策执行与行动者网络

近几年来，随着学者对行动者网络理论的深入研究，该理论被广泛运用到各个领域，如管理、教育、旅游等。随着政策研究开始转向探索工具选择的时期，对政策网络工具的讨论成为政策执行研究的重要发展趋向，例如，Keith Dowding提出了政策网络理论的社会网络途径，大卫·马什和罗德构建了网络类型学的研究框架。[4]在这样的背景下，政策研究者开始关注政策执行中的微观行动者与网络关系。已有的研究成果主要集中于以下三个方面。

一是政策行动者与网络的概念研究方面。周世亮和曹映来引入“公共政策执行网络”的概念，认为政策行动者网络的要素主要包括政府及公共部门、公民、第三部门、企业等，他们之间存在多方面复杂、信任与合作的关系，以互惠为规则，以协商、辩论、对话、调适等为手段，确保政策执行效益的最大化。[5]许克祥、秦静等认为政策执行网络应当将各级政府及其部门、私人组织、第三部门甚至公民都纳入政策执行的范畴，倡导多中心执行，形成政府、非政府组织、企业和个人的博弈互动，从而实现政策目标。[6]

二是政策行动者的理论构建方面。李松林构建了政策研究的场域分析框架，充实了政策执行的理论研究。在他的分析中，将行动者的概念运用到了政策场域之中，提出了政策行动者互动、行动者策略[7]等概念。胡杰容提出了政策执行中的社会建构论，认为通过展现政策执行过程中政策行动者的创造性和能动性及他们之间的多元互动关系，不仅有利于揭示现实的政策执行过程，而且有助于重新认识政策文本与政策行动、政策执行与制定的关系。[8]

三是政策执行与行动者网络的案例分析方面。严金海通过塑造县—乡和乡—村两级政策执行网络对福建省尤溪县土地增减挂钩收益分配的政策执行进行分析，提出土地增减挂钩收益分配关系内生决定于政策网络运行过程之中，是多维多面的结构关系约束之下政策执行主体之间多重互动的产物。[9]冯贵霞以大气污染防治为例，指出政策权力主体地位及话语、政策对象的政策响应、公众利益认知及行为、政策工具选择等方面的变化能够引起政策执行网络之间不同程度的策略互动，从而影响着政策运行的轨迹。[10]

总体而言，行动者网络理论已经嵌入政策执行的分析之中。但是对理论的运用只是初步的，鲜有理论上的整体性借鉴与系统性运用。本研究通过引入“行动者转译偏差”的概念，综合运用行动者网络理论，聚焦行动者网络中的具体行动者，解析政策执行中的“困局”的形成及其成因，并以托育政策的执行为例进行具体呈现，以期揭示政策执行偏差背后的深层逻辑。

三、理论基础与分析框架：“行动者转译偏差”与政策执行困局

本文所提出的“行动者转译偏差”的理论框架是建立在理性行动者的偏好上。在政策执行的过程中，相关行动者按照个人意愿与偏好对政策文本进行“转译”，以期自身的价值和利益得到观照与体现。为了从微观的视角阐释政策执行过程中“困局”的形成，本文根据“行动者转译—政策结果”的解释思路，依照行动者网络的理论基础，遵循“政策文本—行动者网络构建—行动者转译—政策结果”的思维模式，构建了一个“行动者转译偏差”的分析框架，如图1所示。

图1 “行动者转译偏差”的分析框架

在政策的执行过程中，政策行动者根据政策文本的要求进行网络构建，并对政策相关内容进行转译。在理想化的转译中，网络中的行动者能够达成政策实施的理想化目标，形成执行的理想化局面，导致理想化的政策结果。但由于现实中行动者内部因素、外部因素以及行动者与行动者之间相关因素所形成的种种阻碍机制，使得政策行动者在具体的过程中无法达成理想化转译的“强制通行点”（obligatory passage point，OPP），①从而最终陷于“转译偏差”的政策困局。

（一）政策执行中的行动者、网络与转译

“行动者”的概念主要来源于行动者网络理论，最初是在20世纪80年代由卡龙、拉图尔提出。[11][12]在行动者网络理论中，行动者、网络以及转译构成了该理论的核心内容。因而，研究行动者如何进行“转译”离不开其他两个核心概念的支撑。

1.行动者（Actor/Agency）。在行动者网络建构的过程中，行动者的概念至关重要。拉图尔将其扩展到自然界的非人类领域，提出用既非自然（客体）、也非社会（主体）、也非主客体的混合的第三种实体——“准客体”或杂交物同时解释自然和社会，即任何与系统相关的或者代表系统某一属性的因素都可以称之为行动者，可以有人类行动者，也可以有非人类行动者。用政策执行的过程来分析，人类行动者主要涉及政府部门、企业机构、新闻媒体、目标群体、利益相关者等，而非人类行动者可以包括政策环境、正式和非正式规范等。在某些场域下，这些行动者将会通过各种关系链条结成网络，在网络中共生，从而打破独立与静止的状态。[13]

2.行动者网络（Actor-Network）。各类行动者将会通过转译过程的展开，构筑起一个异质性的网络，并通过不断地相互嵌入，来界定各自在网络中的角色。在行动者理论的视角下，政策执行过程中的政府部门、企业机构、新闻媒体、目标群体、利益相关者等都是具有内在联系的行动者。在政策执行的压力之下，这些正式的多元行动者在特定的、变化的结构关系约束下相互作用，从而构成了“无缝”的行动者网络空间。[14]

3.转译（Translation）。它是行动者网络理论中最核心的概念，也是联结网络中各行动者的重要一环，即行动者是如何联结从而构成网络的。对于“转译”这个概念，卡龙认为“转译”这个词用以协商和限定行动者的身份、互相作用的可能性以及努力的界限，即在该过程中，关键行动者将自己的（兴趣）利益转换为其他行动者的兴趣（利益），使其他行动者认可并参与由关键行动者主导构建的网络。“转译”的过程分为四个阶段：首先是问题化阶段，即让各方行动者明确各自利益划分，并提出各方需要实现自身利益的关键问题，明晰强制通行点；其次是利益相关化阶段，即核心行动者根据其他行动者的目标赋予其相应的利益；再次是招募阶段，即核心行动者需要将其他行动者纳入利益实现的网络中来；最后是动员阶段，即所有的行动者在即将构建的网络中参与互动，实现利益目标。[15]因此，在政策实施的过程中，多元行动者将会通过上述的过程实现对政策文本的“转译”。

（二）“阻碍机制”以及“行动者转译偏差”的形成

那么政策执行中的“行动者转译偏差”又是如何形成的呢？在经典的行动者网络理论中，转译的成功与否需要一个关键的机制——“强制通行点”，即各行动者在实现自身利益的过程中，不能仅靠个人，也同时需要依靠组成网络联盟的形式来解决。例如卡龙在《转译社会学要素：圣布鲁克湾的渔民和扇贝养殖》一文中提出，为了保证扇贝的生长、渔民的长期收益以及科学家对扇贝知识增长这三个关键点，使得三者不得不形成互相支持的联盟，达成一个“强制通行点”——推进知识认知，保证海湾渔民获利。[16]因此可以看出，“强制通行点”即为联盟联结强弱的关键点。一般意义上，“强制通行点”往往满足多元行动者的共同利益，能够使行动者网络达成统一的行动目标。而在实际运作过程中，“强制通行点”的形成往往有着相应的阻碍机制，一旦在“强制通行点”的协商上出现问题，那么这个联盟的存续就受到了威胁，从而导致两个后果：行动者对该事件的转译偏差甚至转译失败以及行动者网络联盟的名存实亡。具体于政策执行的过程中，政策一旦发布就形成了理想化的“强制通行点”，政策相关者因利益而聚合，形成相应的执行联盟，并对政策文本进行转译，如图2所示。政策的相关执行者在理想化的情形下都希望能够在政策目标达成的同时保证自身利益的实现，例如图中所示的政府部门、企业机构、新闻媒体、目标群体等，他们有着自身的利益诉求，同时也要保证政策目标的实现，多主体间“利益相容”可能在政策发布之时形成相应的理想化“强制通行点”，从而实现理想化的政策执行目标。而在现实中，政府部门、企业机构、新闻媒体、目标群体等的“强制通行点”往往会由于一系列的阻碍机制而不能达到理想化的状态，这种“理想状态”的不满足就容易使得各执行者转而将目标投向虚线部分，即自我利益的实现，从而使得理想化的“行动者转译”出现偏差。可见，理想与现实中“强制通行点”满足度的差异是“行动者转译偏差”产生的重要原因。

图2 政策执行中行动者网络的转译机制

（三）“转译偏差”与政策执行“困局”

由前文的论述可知，政策执行中的行动者会因为“强制通行点”的不满足而在对政策文本的“转译”中形成偏差，并容易导致政策执行联盟之间联结关系的变化。但在政策执行中不同于一般行动者联盟的一点是，政策发布后，潜在的政策执行行动者不能因为“强制通行点”的不满足而解散，因为政策的出台已然给予行动者联盟一个共同执行政策的势能，因此，“强制通行点”的不满足只会导致政策联盟的联结松散以及执行不力，而很难导致执行联盟的瓦解。

在政策执行中，理想化的行动者执行网络将会形成一个以“强制通行点”为核心的强联盟关系，如图3所示。

图3 理想化转译情形下的政策行动者网络联结格局

此时“强制通行点”能够更有力地聚合起政策行动者，并能够使得行动者呈现积极的政策执行局面，此时对于政策的执行力度为“高”。

而现实的政策执行中，一旦“强制通行点”的满足度不够，各行动者容易产生离心倾向，政策执行的网络也往往形成一种分散的联盟，如图4所示。

图4 “转译偏差”情形下的政策行动者网络联结的“困局”

此时，政策的“强制通行点”不能有力地聚合起政策行动者，政策行动者各自谋利，容易陷入相互掣肘、互相推诿的政策执行“困局”，此时的政策执行力度就达到一个“低位”。

综上所述，在理想化的情形下，政策发布后，各行动者会形成一个潜在的政策执行联盟，他们容易达成某一“强制通行点”，使得政策执行达到理想的目标水平。而在现实的情况下，由于“强制通行点”受到行动者“阻碍机制”的影响，使得行动者的转译偏向于各自利益的实现，形成弱联盟形态，导致执行“困局”。在上述框架下，本文将以S市托育执行为例，以X、J两个政府部门，L、M两个营利性托育机构以及R一个非营利性托育机构的调研材料为基础，阐释政策执行中行动者转译偏差中“困局”的形成及其所蕴含的逻辑。②

四、案例选择的交代与托育政策文本的特征

（一）案例选择的交代

本文以案例研究的方法，在前文构建的理论框架的基础上，通过对本土化案例（S市的托育政策）的细致描述与解剖式分析，展示中国语境下政策执行“困局”的图景。本文之所以选择S市托育政策执行案例作为分析对象，原因有以下三点。

第一，政策推行的典型性。面对工业化和城市化急速发展以及家庭的儿童照顾功能弱化的背景，0～3岁的幼儿逐步由家庭照顾转向了社会替代的方式，从而间接催生了全国范围内托育机构的井喷式发展。面对此种情形，作为大都市的S市率先发力，于2018年出台了“1+2”的托育政策，成为全国首个以托育政策来规范托育机构发展的地方性城市，因此具有一定的典型性。

第二，涉及对象的广泛性。S市“1+2”托育政策规范涉及多个政策执行主体，例如：政府相关部门、各类托育机构、家长群体以及儿童群体等。因此这些群体在政策执行中形成相应的网络，更易于观察研究各行动者在政策执行中的互动，行动者的网络分析方法就有了适应性的分析对象。

第三，执行过程的冲突性。S市作为全国托育政策的“先行者”，在具体的政策落实中，部门的权力掣肘、机构的准入困境以及受众的认知偏差交错缠绕，执行主体之间呈现对政策文本的“转译”偏差，导致政策的效果与理想化目标相去甚远，呈现理论中显示的政策执行“困局”，案例具有一定的理论适用性。

总之，由于该案例涉及的多元行动者及其后面的利益考量能触发政策文本“转译”的偏差，从而造成政策执行的“困局”，从这个意义上说，本案例的选取具有一定的典型性，相关理论工具也具有一定的适用性。

（二）托育政策的文本特征

2018年4月28日，S市政府创新性地出台了《关于促进和加强本市3岁以下幼儿托育服务工作的指导意见》《S市3岁以下幼儿托育机构设置标准（试行）》，并于2018年6月1日正式施行《S市3岁以下幼儿托育机构管理暂行办法》，明确了对0～3岁幼儿托育服务的各项规定。这三个文件的出台共同组成了S市规范0～3岁幼儿托育问题的“1+2”政策文件。政策规范的大致内容如表1。

表1 S市“1+2”托育政策规范的主要内容

1.从文本的总体思路来看

婴幼儿阶段是人全面发展的开端，S市最先出台有关3岁以下幼儿托育服务的《指导意见》，指出0～3岁的幼儿主要以家庭养育为主，家长承担照看和养育孩子的主要责任。但是结合社会飞速发展、全面二孩政策放开、妇女劳动力相对解放的现状与背景来看，民众对托育服务的需求日益强烈。为规范托育服务体系，促进其合理有序发展，避免0～3岁幼儿托育服务在相关政策规范缺失的情况下“野蛮生长”，S市按照“政府引导、家庭为主、多方参与”总体思路，建立健全托育服务工作管理的体制机制，以期在满足对托育服务需求的前提下，进一步规范3岁以下幼儿托育服务，促进托育一体化发展。

2.从文本的具体内容来看

S市教育委员会等16个部门印发并试行的《设置标准》的具体内容主要包括总则、基本规定、建筑设计、安全防护、卫生保健、托育服务、从业人员、监督管理和附则共九部分。其中第二章基本规定中对于机构的举办资格、规模、经费、人员配置、入托条件做了明确规定，要求在政策执行过程中严格按照《设置标准》开办托育机构，并且政府在前期审查机构条件和后期监督落实情况中都要严格参照此标准。第三章建筑设计和第四章安全防护中包括消防安全等方面的要求，并明确相关安全责任主体等。第七章对从业人员的管理进行了规范。

S市在2018年6月1日施行了《暂行办法》。其中包括总则、机构设立、机构管理、监督与管理、变更与终止及附则。《暂行办法》中强调要以“规范和加强S市托育机构管理，促进3岁以下幼儿托育服务事业健康有序发展”为目的，明确了适用范围和服务宗旨，进一步强调与明确了市政府、教育局、民政局、卫生计生部门、食品药品监管部门等相关政府部门的职责。在第二章机构设立部分对托育机构的类型、资格、选址等要求进行了重申与补充，并在第三和第四章分别明确托育机构需要进行的“自我管理”和政府相关部门的“外部监管”。变更与终止部分说明了托育机构变更或终止的相关要求。

3.从文本涉及的对象来看

无论是《指导意见》还是《暂行办法》都对相关政策对象做出了规定。《暂行办法》在“管理分工”部分对相关政府部门的工作职责做出了规定，其中涉及了市政府、区政府、街道办事处、乡镇政府、教育部门、民政部门、工商（市场监督管理）部门、卫生计生部门、食品药品监管部门、公安部门、消防部门、人力资源和社会保障部门、住房和城乡建设管理部门、房管部门、规划国土资源部门、财政部门、物价部门、地税部门、工会、妇联、市托育服务管理机构、区托育服务管理机构等多个工作部门。《指导意见》也在“分类管理托育机构”部分对申请办理的托育机构类型进行了划分，将托育点细致地分为营利性托育点和非营利性托育点。同时，《指导意见》也在“家庭育儿知识指导方面”规定了政府部门、托育机构和家长群体的相关互动，因此政策中也涉及了家长群体的责任和义务。

该政策发布以来，满足政策要求的规范性托育机构纷纷成立，展现出一定的政策效果。据2019年统计数据显示，S市获得托育服务资质的托育机构共计136家，其中营利性托育机构92家、非营利性托育机构43家、免费福利性托育园1家，托育机构收费价格区间在2200～18000元。③托育机构在全市的地域分布较为广泛，已涵盖S市11个市区，其中营利性托育机构集中于P区、B区等，而非营利性机构集中于M区、X区。

为了解S市托育政策执行的具体情况，本文选取了S市X、J两个政府部门，L、M两个营利性托育机构以及R一个非营利性托育机构作为调研对象。营利性托育机构与非营利性托育机构调研点的选择具有一定的典型性，分别可以代表S市一般的营利性、非营利性的托育机构。笔者于2019年2月—3月对上述调研点展开调查，文中材料主要来源于田野观察与深度访谈。

五、案例分析：托育政策下政策“困局”的形成机制分析

前文已经明确了S市政策发布背景以及“1+2”托育政策的文本内容与执行概况，因此，本部分将从“行动者偏差”的理论视角出发，对S市托育政策执行中行动者的类型、行动者网络的构建、“阻碍机制”的产生以及“转译偏差”和困局的形成等内容进行解析。

（一）托育政策中的主要行动者与网络构建

根据上文对托育政策文件的文本梳理，我们发现参与该政策执行过程的行动者主要包括市政府、区政府、教育部门、民政部门、工商部门等政府部门，以及营利性和非营利性托育机构以及家长和幼儿监护人等群体，因此，我们将本次托育政策执行的行动者确定为政府部门、目标机构（托育机构）和受众群体，在此基础上形成如图5的政策行动者网络框架。

图5 托育政策中的行动者网络框架

在图5中，政府部门、目标机构（托育机构）以及受众群体三大行动者对作为转译核心的政策文本进行转译，并形成一个政策执行的行动者网络。

在这个网络中，政府有关部门是政策执行的主要承担者，根据《S市3岁以下幼儿托育机构管理暂行办法》的文件要求，他们主要承担区域内托育机构准入规范以及后期监督等工作。目标机构（托育机构）作为政策的受众对象之一，是政策执行到目标达成的关键行动者。根据《关于促进和加强本市3岁以下幼儿托育服务工作的指导意见》的要求，他们主要负责保障机构的准入条件及后续的设施完善，例如满足选址要求、加强卫生保健、保障教师资质等。受众群体会加入政策执行的过程之中，因为他们也需要了解托育市场现状，为安心托育做好准备，因此他们非常关心托育政策的执行过程，并能够通过自身行为对政策执行产生影响。

在这个政策行动者网络之中，政府部门负责对托育机构的准入与监管以及对受众群体的政策知识普及，从而与托育机构和受众群体产生网络相关性；托育机构负责向政府部门提交准入许可材料，完善后续运营，以及满足受众群体的托育需求，从而与政府部门和受众群体产生网络相关性；受众群体负责接受政府部门的政策知识普及同时向托育机构提供生源市场，从而与政府部门和托育机构产生网络相关性。因此，围绕托育政策文本，政府部门、托育机构与受众群体三大行动者形成了一张互相交织、相互作用的托育政策执行网络。

（二）托育政策中的“阻碍机制”

为了更清晰地展示现实中关于政策执行的“阻碍机制”与行动者在转译时的偏差，本文将从政府部门、目标机构（托育机构）和受众群体三大行动者的转译过程出发，通过对S市X、J两个政府部门，L、M两个营利性托育机构以及R一个非营利性托育机构的调研访谈，在此基础上得出政府部门、目标机构（托育机构）以及受众群体三者在政策执行过程中的理想“强制通行点”作为托育目标的实现与自我利益的满足。而在现实的转译过程中，行动者内部的文本高压④和目标替代、行动者外部的场域影响与认知偏差、行动者之间的利益博弈与讨价还价这些“阻碍机制”都对“强制通行点”的达成产生了重要影响，从而使得三大行动者放弃政策目标的实现而转向单一的自我利益实现，形成“行动者转译偏差”。

图6 托育政策下的行动者转译机制

1.行动者内部“阻碍因素”：文本高压与目标替代

在S市“1+2”托育政策出台后，文本高压便逐步呈现出来。在行动者内部的政策执行中，这种文本高压主要体现在两个方面。

一方面是政府机构面对上级政府部门的政策达标压力，必须以有效行动来保证达标的严格落实。如S市X部门的工作人员在面对文本高压时表现出如下“焦虑”：

去年9月1号市里有个规定，要求我们9月1号必须做出成果来，下死命令的那时候，那五个区就努力地去做这件事，所以我们整个6、7、8三个月就在着力地推，其实在推进的过程中，我们也不断地跟进，并深入地去理解这三个文件。

（访谈记录，X政府部门，2019年3月）

另一方面，托育机构面对着严苛的政策标准，使不少机构对许可申请望而却步，这些行动者要进入市场困难重重。在托育政策的执行实践中，由于政策标准的严苛性，使得托育机构要在市场准入中“过五关、斩六将”，即在托育政策发布后，托育机构的成立将按照申请流程在相应的平台进行多部门的申请审核。图7展示了这个繁杂的准入申请流程。

图7 托育机构申请流程

具体来说，托育机构在申请过程中，如果满足消防的标准，消防部门就会出具一份消防通知书；如果满足公安部门关于治安的要求，也会有一份通知书。同时，教育局审核托育机构的师资，如保育师、育婴师、保健人员配置等。此外，如果托育机构的房子超过20年，还要住建部门出具一份房屋安全竣工报告书；如果托育机构配有食堂，还要有食品卫生经营许可证。诸如此类，申请机构必须获得文件规定的所有机构的通过报告。

一系列证拿到之后，人员资质也都符合，万事俱备，平台上全部点击完成，相关资质都审核完成，即可打印出一张依法运营告知书，基本上算满足了条件。

（访谈记录，X政府部门，2019年3月）

因此，在这样的情况之下，政府部门和托育机构的动力和压力严重失衡，人员高度紧张、精疲力竭，转而开始寻求目标替代以求自保。

目标替代主要指的是政策执行者在面对多项指令时，从理性视角出发将资源集中在易于完成和“显现”的绩效指标上，以减少付出和避免因完不成任务而受到惩罚。[17]由于文本高压的影响，政府部门和托育机构都开始寻求自保策略，具体于实践中表现为政府部门内部的责任推诿和托育机构间的恶性竞争。

在政府部门内部，由于政策标准的严苛性以及横向部门的职能划分问题，政府官员倾向于选择代理策略，当在正式制度结构中分散责任可有效应对问责时，政府官员会选择将责任和管辖权在多个机构和公职人员之间进行拆分，[18]从而形成多方主体的责任推诿现象。这在托育过程中主要表现为两个方面。

一是区政府与街道的职责不清。在具体的落实过程中，托育政策是由教育部门牵头实施，具体落实部门是各区托育服务中心。托育服务中心负责召集联席会议，成员包括十几个职能部门，再加上各区的街镇。从政策安排上看，托育机构的管理是属地管理，街镇的职责是联合摸排、综合整治。但目前存在区政府与街道责任不清、权力下沉的现象，造成了监管上的责任推诿。

街镇不是属地管理的主体，街镇的职责是摸排、综合整治。但整个管理的主体还应该是区政府这个层面，千万不能下沉到街镇，街镇只是它的一只“脚”，这个概念要清楚。有些区喜欢把责任下移……

不能把这个属地化的管理责任下移到街镇，街镇没有那么大的力道，一定是区政府这个层面，它通过联席会议办公室落实齐抓共管，形成合力，街镇只不过是去执行的。

（访谈记录，J政府机构，2019年3月）

二是教育部门和妇联的责任推诿。在具体的政策文本中，牵头、承担整合任务、制定发展计划的部门是教育部门，承担家庭育儿知识指导的部门是妇联。而在现实的执行过程中，由于某些托育实施项目在政策出台前就属于妇联主管，因此就出现了“妇联插手教育部门规划制定”的局面，从而导致双方该职能范围的交叉重叠。

首先，当时做这个文件最痛苦的时候，就是没有上位法依据，从零开始。其次，哪个是主管部门不清楚，不知道是归到计生那条线，还是归到教育那条线。

区级层面可能会存在教育部门和妇联的争端，因为教育部门觉得你干嘛来看我的东西，你干嘛来督导我的东西？而妇联觉得那个是我的实施项目，我来督导，我们请的是教育专家，也是做好自己的事，怎么就不可以了？

（访谈记录，J政府部门，2019年3月）

在面临政策标准的压力时，较多的托育机构选择回避政策标准进行非正规招生，这种“劣币驱逐良币”的情形就会导致合规托育机构的“不公平”心理，从而引发个体机构间的恶性竞争与互相举报。

这种互相举报导致的直接后果就是使得托育机构陷入不良的市场发展环境之中，并限制了新兴托育机构的准入。举报来举报去，有些想办的就开始观望了。

（访谈记录，X政府部门，2019年3月）

2.行动者外部“阻碍因素”：场域影响与认知偏差

场域影响主要指政策主体的行为往往因其所处环境特征的不同而呈现相应的行为模式。库尔特·考夫卡（Kurt Koffka）曾指出人的每个行动均受行动所发生的场域的影响，并与此同时强调了场域构成的多样化因素。[19]表现在托育政策执行中，外部场域因素的影响主要来自两个方面。

一是监管真空背景下的机构乱象。自全面二孩时代以来，妇女劳动力的解放以及新生儿养育问题成了社会中广大群众所关心的问题之一，这就催生了一大批托育机构。在托育政策未出台前，我国对0～3岁幼儿托育机构的监管处于空白状态，大批托育服务机构在相关政策规范缺失的情况下“野蛮生长”。在此背景下，携程、红黄蓝等儿童养育安全事件频发，引发了受众群体的担忧，并一直持续到政策发布之后。

另一个是育儿教育中的知识匮乏。在S市全市范围内，人们对于幼儿的教育问题也显示出普遍重视的态度。在实际调研中发现，当今社会，家长普遍存在育儿知识缺乏的问题，且对于托育的“功能”诉求已不再是单纯的“照看”，而更多的是“教育”。这就间接影响着受众群体对托育政策的满意度。

在这样的场域影响下，个体对该政策的认知往往容易受到社会群体广泛认知的影响，在信息不对称的情况下，受影响的个体数量越来越庞大，最终易导致受众群体的“认知偏差”。而这种认知偏差极易使得群体在面对新政策时不服从和不支持。在该托育政策中，这方面具体表现为对新政策需求的时高时低的不稳定状态以及对新政策效果的期望值，从而加剧了该群体对政策的不认同感；受制于过去机构乱象与知识匮乏的认知约束，受众群体的政策行为呈现两方面的特点。

一是不信任心态下的需求不稳。由于不信任托育机构的安全性，受众群体对托育园的需求表现出时高时低的态势，这就给政府部门做普惠性托育园的需求调研造成了很大的困扰。

我们也想做幼儿园，这个比较让家长放心。但我给你探讨一个问题，就是需求的问题。从需求这个角度来讲，是很难把控的，家长的需求一直在变。我给他做调研的时候，他会想把孩子放到幼儿园、托儿所，他当时的想法是孩子没人带。接下来一个月以后真正开学了，他想想又不放心，不去了，所以这个调查出来的需求是不准的。

（访谈记录，J政府部门，2019年3月）

二是育儿知识缺乏下的期望偏差。由于受众群体的育儿知识缺乏，对于托育机构“教育”服务表现出较高的期望。例如：家长普遍要求要有相对完善的教学体系，要有双语教学的环境等。而实际的情况是按照儿童生长发育规律来讲，双语教学并不适合0～3岁的幼儿。

有些家长就关注托育机构的双语、外教、环境、设施等等。但是对于0～3岁的孩子，外籍老师最好是不要有。我们老话说“三翻”“六坐”“八爬”，这个我们叫作小朋友的生长发育。他的生长发育是有自然规律的。

0～3岁就是要培养他的生活常规，好的习惯，他的专注力、注意力，就是这些。0～3岁你没把他培养好，到了后面要受苦，很多家长不知道。

（访谈记录，R托育机构某管理人员，2019年3月）

这就导致了很多家长对托育机构育儿的不满意，认为自己的孩子并不能从中获得良好的知识教育，从而进一步弱化了这部分群体的政策认同感。

3.行动者之间的“阻碍因素”：利益博弈与讨价还价

利益博弈指的是政策过程中存在的多个利益相关者，为了维护自身的利益，围绕政策的执行展开各种形式的博弈活动。美国公共学者巴尔达赫在《执行博弈》一书中，将政治学的博弈理论运用到公共政策的执行过程，认为政策执行是一种政治上的讨价还价过程。在此之中，政策相关者通过不同的方式交易，在各种力量的互动过程中，呈现妥协、退让等相关情形。[20]在这个过程中，政策的执行过程可以被视为一种赛局，而政策执行的成功与否都与政策参与者（政策执行人员与相关人员）的竞争性策略相关。根据上述理论，在政策执行的过程中，博弈的双方行动者一边是政府部门，他们以完成政策达标和治理托育乱象为目标；而另一边是作为个体经营的目标机构，他们以谋求利益最大化为目标。因此，存在机构乱象的托育机构群体与进行严格监管的政府群体形成一种博弈状态。在这种情形下，政府部门的策略选择与受监管群体的合作程度相关，当治理托育机构乱象的压力超出政府部门的预期能力时，政府部门将会采取妥协退让的策略，以保证政策达标。而托育机构的策略选择往往与政府政策执行的力度、应对监督检查的成本等因素相关，当面临政府部门的监管压力时，将会采取讨价还价的策略，以保证经营利益的最大化。

根据上述论述，面临市场乱象的政府部门和严格监管的托育机构为了各自利益目标的实现而对准入内容和监管方式采取妥协退让与讨价还价的策略。

首先是对非正规机构的监管方面。政府部门开始对非正规托育机构放松监管，例如对游离于政策之外的机构未采取任何行动，反应较为迟缓。

野蛮生长的托育机构的安全是很让人担心的。同时管理起来又有难度，因为这里面已经有孩子了，你要去关掉这个机构是很难的，里面的孩子怎么办，退钱的时候机构没钱怎么办？等等诸多问题。

（访谈记录，X政府部门，2019年3月）

其次是对现有开办机构的宽松准入方面。托育机构面对准入压力向政府部门诉苦，主要体现在教师资质和食品安全上。

有育婴师证的老师很难找，后来我们也是几次和教育局联系，说我们能不能这样？我们所有的老师都有幼儿园教师资格证，有幼儿园的上岗证，我们老师进来之后，我让他们再去考育婴师资质。

（访谈记录，R托育机构某管理人员，2019年3月）

食药监管部门原来是死守阵地，谁也不放，因为吃的东西食药监管部门觉得非常重要，他说最好你们办食堂。我们听取托育机构反映，也向食药监管部门建议，后来食药监管部门还是采纳了，允许部分托育机构到外面订餐。

（访谈记录，X政府部门，2019年3月）

随之，政府部门开始对某些托育政策中严格的标准视具体情况灵活执行，从而在某种程度上增加了托育机构准入的数量，以完成政策达标。

综上所述，由于行动者内部的文本高压和目标替代、行动者外部的场域影响与认知偏差、行动者之间的利益博弈与讨价还价这些“阻碍机制”，使得托育政策执行中的政府部门、托育机构、受众群体放弃了“强制通行点”的达成，转向了自我利益的保护，从而使得理想化的转译过程发生了偏差。

（三）托育政策下的“转译偏差”与“困局”的形成

1.理想转译下的行动者联盟

根据前文论述，在理想化的情况下，托育政策中的政府部门、托育机构以及受众群体将会围绕“强制通行点”（托育政策目标和自我利益实现）形成一个紧密、稳定的行动者联结网络，如图8所示。

图8 理想化的托育政策执行联盟

理想化的情形下之所以能够形成紧密稳定的行动者执行网络源于以下三个特点：第一，稳定的行动者。由于政策发布不可避免地会对相关部门和受众群体产生影响，在托育政策执行过程中，政府部门、托育机构以及受众群体形成了三个稳定的政策执行的行动者，并且不会随着执行时间的推移而改变。第二，稳定的行动者联结。托育政策执行的行动者有着稳定的联结关系。政府部门与托育机构、受众群体属于引导和被引导的关系，即政府部门通过政策执行与二者进行了互相联结，例如政府部门向托育机构提供政策引导和进行市场监管，向受众群体递送托育服务知识等。而托育机构和受众群体之间属于交易关系，二者通过托育服务的买卖关系进行相互联结，即托育机构提供育儿服务，受众群体提供金钱和满意度等。第三，相对平衡的行动者利益偏好。托育政策执行中的三大行动者都认为政策目标的实现和自我利益的满足同样重要，并且愿意将该偏好表现在实际行动中。

在上述条件都满足的情况下，这些联结才是强有力的并且是持续性的，各个行动者之间存在“对抗瓦解的抵抗力”，从而保证了政策执行联盟的稳定性。同时，各个行动者在政策执行中有序地发挥着各自的作用，保证了政策执行的持续进行。此时各行动者的政策执行力“强”，政策目标和行动者利益更易实现，从而形成理想化的政策执行局面，达成政策目标（满足托育需求，提高托育质量）和行动者利益的双赢。

2.转译偏差下的行动者联盟

在现实的转译过程中，由于存在行动者的“阻碍机制”，托育政策的相关行动者并不能有效地达成“强制通行点”，因此政策行动者将形成一个离散的政策执行网络，如图9所示。

图9 转译偏差下的托育政策执行联盟

与上述理想化转译下的联结力对照，这里我们主要探讨转译偏差下行动者网络离散的原因。由于政策发布后，政策的利益相关者已经明确，三大行动者将在政策的执行中保持稳定，并不会因为实际执行而更改。因此，对于转译偏差下的离散力的分析将主要集中在后两个方面。

一是行动者之间联结不畅或出现阻碍。在托育政策实际执行的过程中，由于存在行动者内部、行动者外部以及行动者间的阻碍因素，使得政府部门对托育机构和受众群体的引导力出现不足，表现在政府部门对托育机构的模糊监管和对受众群体的知识普及不够。同时，作为被引导的目标机构和受众群体也存在对政府部门的回应不足，具体表现为托育机构与政府部门的讨价还价和受众群体对政府政策执行的信任危机。至此，托育机构乱象丛生，进一步加剧了受众群体的信任危机。因此，行动者之间的联结弱化，网络整体利益与各自利益趋于模糊，行动者重新回到个体行动以及自我利益保全的阶段。

二是现实中行动者以自我利益为偏好。政府部门在政策执行中依旧以监管责任的实现为主要偏好，托育机构以利益最大化为主要偏好，受众群体以优质的托育服务为主要偏好。因此，在上述联结不畅的情形之下，三者会为了自身利益而牺牲其他行动者和行动网络的总体利益，从而导致行动者联盟的解散。

此时，托育政策的“强制通行点”不能有力地聚集政策行动者，政策行动者各自谋利，对于政策的执行力度为“低”，从而导致互相掣肘、互相推诿的政策执行“困局”。

六、结论、贡献与展望

（一）结论

本文以“政策执行何以陷入困局”为研究问题，从行动者网络理论的视角出发，通过构建“行动者转译偏差”的分析概念，遵循“政策文本—行动者网络构建—行动者转译—政策结果”的思维模式，对政策执行困局的原因进行解释性分析。得出以下基本结论。

1.政策执行的行动者网络是一个利益相关者的集结网络，它通过文件规定的形式予以确认，其内部行动者也具有稳定性。例如在S市托育政策执行的行动者网络构建中，政府部门、托育机构以及受众群体组成了托育政策执行的网络，并在S市“1+2”托育文件中得到了身份确认。因此，该类行动者具有稳定的特性，并不会因后期转译的失败而逃离。

2.政策中的行动者网络以“强制通行点”为关键转译机制，“强制通行点”的达成与否关系着最终“转译”的成功与否。在行动者网络的利益联结与政策执行中，“强制通行点”作为行动者集结的关键点，能够使行动者网络达成统一的行动目标。而在现实过程中，行动者内部的文本高压和目标替代、行动者外部的场域影响与认知偏差、行动者之间的利益博弈与讨价还价这些“阻碍机制”都对“强制通行点”的达成产生了重要的影响。一旦“强制通行点”的协商出现问题，就会使得三大行动者放弃政策目标的实现而转向单一的自我利益替代，形成“行动者转译偏差”。

3.“行动者转译偏差”将会导致行动者网络的联结力受到影响，网络离散力就会出现，互相掣肘、互相推诿的政策执行“困局”也将形成。研究发现构成行动者网络联结力的主要因素有稳定的行动者、稳定的行动者联结以及相对平衡的行动者利益偏好。由于转译偏差的形成，行动者网络的联结出现问题，例如托育政策执行中，由于政府部门引导弱化而导致其他两个行动主体的讨价还价和信任降低，使得原本理想化的政策执行网络链条松散。同时行动者的偏好变化更加剧了网络联盟的松散，从而使得政策执行力弱化，导致了互相掣肘、互相推诿的政策执行“困局”。

4.行动者的转译并不一定会导致政策“困局”的产生，如果理想化的转译过程可以实现，政策执行将达成理想化的局面。网络中的行动者由于转译的理想化，会在执行过程中完美地达成“强制通行点”，并保持网络中稳定的利益联结，从而达成理想化的转译局面。

总体来讲，“行动者转译偏差”的过程分析给予了政策执行一个微观的分析视角，为更深层次地理解多元行动主体的政策执行偏差提供了一种解释路径，从行动者网络构建到“强制通行点”阻碍机制，再到转译偏差与“困局形成”，它聚焦的是“宏观—微观—宏观”的解释思路。

（二）贡献

从理论层面来讲，本文将行动者网络理论运用到政策“困局”的解释性分析中，丰富了对行动者网络的理解。其一，经典的行动者网络主要将转译过程视为正面的利益表达过程。而本文通过政策“行动者转译偏差”的概念，进一步强化了消极转译的影响作用，从而丰富了对“转译”的多面向理解。其二，在对案例的考察中，通过引入行动者内部的文本高压和目标替代、行动者外部的场域影响与认知偏差、行动者之间的利益博弈与讨价还价这些“阻碍机制”，更生动地呈现“强制通行点”在网络中的关键作用，进一步加强了经典行动者理论的“强制通行点”的解释力。其三，本文通过案例分析，明晰了行动者网络联结和离散的几个关键作用点，从更深层面论证了行动者网络的稳定与消解。

从实践层面来讲，本文从“行动者转译偏差”的视角对政策执行进行剖析，使得政策执行“黑箱”得以呈现。通过对行动者转译偏差的理论分析框架构建，以及对托育政策执行偏差的微观解析，使我们更深刻地理解政策执行偏差背后多元行动主体互动过程。同时，本文扎根于本土化的行动者互动，通过研究托育政策执行案例，进一步呈现了中国语境下政策执行行动者内部、外部以及行动者之间的互动情形。随着我国政策执行主体多元化趋向的出现，政策困境将更会呈现纷繁复杂的特征，而“行动者转译偏差”的分析框架能够从多元互动的角度出发，展示从主体集聚到行动离散的过程，从而增强它的本土化解释力。

（三）展望

在这里需要注意的是，尽管本文将政策执行偏差的分析视角聚焦于微观的行动主体，但依旧局限于行动者之间的网络关系（例如探究网络离散中仅考虑政府部门、目标机构以及受众群体三大行动者的相关关系），而对部门以及机构内部网络（例如政府部门内部协商关系、机构之间内部竞争关系等）的深入研究还存在不足。同时受制于个案研究的典型性，本文的行动者互动仅仅聚焦于三大行动主体，因此仍需要扩展案例分析范围，进一步挖掘多主体互动关系之于政策执行的影响，这也是本研究未来应该行进的方向。

随着政府管理中传统行政主导模式的弱化以及多元协作模式的兴起，政策执行已经绝非是一个下级政府完成上级指令的技术性操作，而是成了一个政府部门、社会部门、目标群体以及大量利益相关者相互聚合、资源互换的复杂互动过程。在这个过程中，随着多主体交互的冲突，执行结果往往容易波及新的利益群体。本文受限于个案典型性，仅对政策执行网络中稳定行动者的互动进行了分析，而未考虑执行网络中新的政策相关者的融入与新利益诉求的呈现。因此，这也是未来政策执行困境解释机制的努力方向。

注释：

①这里的“强制通行点”主要引自卡龙（Callon）提出的概念，主要指各行动者在实现自身利益过程中必须要依靠的联盟方式。

②需要指出的是，由于政策推进的渐进性和高阶政策出台的滞后性，本文所发现的问题具有一定的阶段性。实际上，随着时间的推进、政策体系的逐步完善，文中所揭示的“转译偏差”或政策执行困局逐步得到了缓解，但这是另外一个研究议题的内容，不在本文的解析范围之内。

③数据来源：https：//m.online.sh.cn/edu/content/2019-08/19/content_9368158.htm.

④这里的“文本高压”主要指政策在下放的过程中，伴随着层层下达的各种指标，而表现出的层级压力与负面激励。