利益博弈政策实验方法：一种本土化的协商工具

李亚王倪

（北京航空航天大学 公共管理学院，北京 100083）

一、使协商民主运转起来：本土化协商工具的探索

近年来，协商民主在我国越来越受到重视。党的十八大报告明确提出“健全社会主义协商民主制度”，要求“推进协商民主广泛、多层、制度化发展”；党的十九大报告进一步强调，要“加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践”，这恰好因应了21世纪以来国际上协商民主理论发展的制度转向、经验转向与实践转向。[1]协商民主的制度化发展和纵深实践，都需要创新发展一批适合我国国情的协商工具。

协商民主在中国大体经历了一个由理论引介走向本土研究和实践探索的过程，并取得丰硕成果。协商工具是实现协商民主理想“落地化”的具体技术设计与程序安排。博曼（Bohman）曾提出“如何最大限度地实现协商民主”这一问题。[2]我国协商民主的发展也正在遭遇“博曼之问”，其中的一个解决思路就是从协商实践中探索更多的、适应不同场景的协商工具，来架设协商民主理想与现实间的桥梁。

近年来，我国学者引入了一些国外常见的协商工具，如共识会议、协商式民意测验、公民陪审团、愿景工作坊、焦点小组、21世纪市镇会议等，并介绍其操作指南或实践案例。[3][4][5]在此基础上，学者们和地方上的合作者一道将部分协商工具付诸实践，如温岭的参与式预算[6]和广州外嫁女维权协商[7]中引入了协商式民意测验，社区协商过程中运用了“学习圈”方法。[8]

在协商工具的本土化方面，我国目前的发展遵循了两条路径。一是对引进的通用协商工具进行本土化改造。例如，前述的实践都多少结合国情或本地情况对协商工具的流程和细节进行了调整。此外，还有学者针对我国的应用场景对引进工具进行了修改，并加以系统化和理论化，如韩福国提出的复式协商民主决策程序。[9]

二是结合国内具体的制度载体发展具有本土特色的协商工具。在实践探索中，相继涌现出了多样化、“接地气”的协商形式，如民主恳谈会、市民论坛、“四议两公开”工作法、农村公共物品“一事一议”制度、[10]决策咨询委员会制度、[11]社会协商对话会、[12]“众人的事由众人商量”基层协商治理实验、[13]社区议事厅等。上述协商民主实践样态呈现制度存量利用和增量发展的双轨态势，由最初的实践探索不断转化为制度成果，形成了具备一定可操作性的制度设计，可以被视为本土化的协商工具。

但总体上看，与国外关于协商工具研究百花齐放的态势相比，国内关于协商工具的研究仍大有可为。本土化的协商工具发展还有较大潜力，在程序安排和技术设计上还需完善，[14][15]有待进一步精细化、规范化。发展和完善协商民主，亟待加强协商方法与技术的研究和探索，在借鉴国外经验的同时，更要立足国情，创新设计本土化的协商工具，以实现规范理想的“落地化”。[16][17]

本文试图探索第三种本土化路径，不是对引进工具进行改造和发展，也并非是协商民主思想与中国某种具体制度设计相结合，而是旨在讨论一种在本土化政策研究方法基础上发展、演变而来的新型协商工具——利益博弈政策实验方法。[18]利益博弈政策实验方法是一种参与式的政策研究方法，针对的是各方有着不同诉求、存在明显利益冲突的政策场景，试图通过组织相关方在政策实验室中开展利益表达、对话与协商，寻求共识，为政策冲突的化解提供启迪。该方法的提出最早遵循的是系统方法、政策研究等理论体系，以复杂问题解决为导向，在先前的研究和实践中更多地被视为一种政策分析或冲突解决方法，[19][20][21]并未采用协商民主的话语体系来阐释。近来随着研究的深入和拓展，我们越来越清楚地意识到，它的基本思路和理念实际上与主流的协商工具有异曲同工之处，同时兼具本土情境所激发的一些特色设计。因此，这里以新的视角展开，将其视为一种新的协商工具本土化类型——有着不同的设计出发点，但与其他协商工具殊途同归。①

本文首先简要介绍利益博弈政策实验方法的基本思路、角色设计、操作流程和技术，审视其蕴含的协商民主要素。在此基础上，重点探讨我国开展协商民主实践面临的挑战，阐明利益博弈政策实验方法的应对思路，从中可以看出该方法作为一种协商工具如何进行了有针对性、本土化的设计。

二、利益博弈政策实验方法：思路、角色与流程

与侧重基层治理和协商的其他工具不同，利益博弈政策实验方法更聚焦政策层面。它针对中国典型的政策情景，即在利益分化的社会格局中，政策制定者面对不同群体间分歧甚至相左的利益诉求，决策者左右为难、难觅良策，而我国却缺少制度化的利益表达、博弈和协调机制，社会利益的弱组织化导致相同或相似的诉求难以汇集和整合，更加大了问题解决的复杂性。为了应对中国政策制定中的现实挑战，作为一种技术路径的利益博弈政策实验方法应运而生。

（一）利益博弈政策实验方法的基本思路

该方法的基本思路是：面对利益冲突明显的政策情景，政策研究者通过构建一个协商民主平台——利益博弈政策实验室（以下简称“政策实验室”），然后从各相关利益群体中遴选“利益博弈局中人”（简称“局中人”）作为各方的协商代言人，由政策研究者引导局中人在该平台上开展利益表达和博弈，即讨论式博弈，并在此基础上开展利益协调，寻求政策共识和共赢方案。[22]政策研究者为局中人配备由利益分析师、②领域专家和技术人员所组成的专业团队提供综合集成的技术支持，检验、甄别或澄清各方观点和论据，以推进政策论辩和协商走向深入。政策研究者同时作为政策实验的观察者，聚焦各方在冲突中的对话、论辩与互动，对可能的利益协调之道进行观察和分析，撰写分析报告提交给委托方，为政策制定和弥合冲突提供启迪。这一过程称之为（利益博弈）政策实验。③政策实验具有开放性，实验过程中，局中人在利益分析师的协助下与其所属的利益群体实现交互，且政策实验的过程和结果可以是开放的。

（二）利益博弈政策实验方法的角色设计

利益博弈政策实验方法在操作过程中涉及六种角色（见表1）：委托方、政策研究者、局中人、利益分析师、领域专家和技术支持人员。其中，委托方一般是政策问题的拥有者和实验结果的利用者，可能是政策制定者，也可能是决策系统中的组织或者成员。政策研究者是指运用利益博弈政策实验方法开展政策研究的方法运用者，负责政策实验的设计、组织和协调，观察协商互动和政策实验过程，并根据发现撰写分析报告，实际上承担着协商式政策分析师（deliberative policy analyst）的职责。[23]局中人是指政策实验室中各利益群体的参加者，他们持相应利益群体的典型观点，在政策实验中站在该群体的立场上表达观点和政策主张。

为了使局中人的对话和协商更加深入、理性，政策实验室为局中人的讨论式博弈配备专业人员，分别为其提供专业支持。受系统学中综合集成方法④的启发，复杂系统问题的解决需要实现数据、知识和智慧的集成，人和计算机的集成，定性方法和定量技术的集成。基于此，将专业人员细分为利益分析师、领域专家和技术支持人员三种角色。其中，利益分析师侧重于“智慧”支持，即运用其政策分析能力和技巧辅助局中人确立核心利益、关键立场和主要论点论据；领域专家侧重于“知识”支持，即利用其专业特长提供政策议题涉及的相关领域知识，辅助局中人进行有关问题的专业分析；技术支持人员的主要职责是提供“数据”支持，即收集、分析、检验局中人讨论时涉及的相关数据，必要时借助于定量分析技术。

表1 政策实验的六种角色

（三）利益博弈政策实验方法的操作流程和技术

如前所述，利益博弈政策实验方法的典型应用场景需要同时符合两个条件。一是政策情景应该有明显的利益冲突，且政策制定难以回避或忽视这些冲突；二是在现实世界中，所涉及议题尚缺乏制度化、相对完善的利益表达、沟通和协调平台。该方法是一种通用的方法，并不依赖某种特定的制度载体，但需要中立、开放、具备相应实验组织体制和支持人员的政策实验室作为实施的载体或平台。利益博弈政策实验可以应委托方的要求开展，也可以由实验室自行启动。

本方法的核心是政策实验过程，按照逻辑顺序大致分为六个阶段：利益相关者分析、实验设计与准备、利益表达、综合集成支持下的讨论式博弈、利益协调和共识构建、分析报告和政策建议。

1.利益相关者分析

第一个环节是利益相关者分析，其内容主要是识别与政策问题相关的利益群体，界定政策问题的边界，从而确定参加政策实验的利益群体。利益相关者分析是政策实验开展的重要前提，直接决定着政策实验的方向和有效性。

利益相关者分析应当建立在针对政策问题开展广泛调研的基础上，各种利益相关者分析技术均可以使用，利益博弈政策实验方法推荐采用三步法：运用冲突评估中的利益相关者分析技术列出可能的利益相关者；识别可能的利益相关者的潜在利益并逐一列出；综合判断可能的利益相关者与政策问题的关联程度。

2.实验设计与准备

实验设计和准备阶段主要包括四部分工作：一是进行实验设计，指在问题情景分析和利益相关者分析的基础上，确定政策实验的角色和具体实验过程；二是遴选或配置实验参与者，包括通过多种方式遴选局中人，为局中人配备专业支持团队；三是在实验正式开始前，对政策实验参与者开展培训，使其理解政策实验的安排及要求；四是实验资源准备，主要是为政策实验的开展做好后勤准备，包括场地、设备、相关材料等。

本环节的关键是实验范围和局中人及领域专家的确定。将哪些利益群体纳入政策实验最重要的依据是委托人的需求以及政策研究者对需求的评估，它也取决于政策实验的资源和时间约束，有时需要进行必要的剪裁，确定适当的实验边界。局中人的产生主要有四种方式：一是请相关的协会、组织或部门推荐，这适用于利益群体组织化程度较高的情况；二是邀请观点广为人知的公众人物、意见领袖或专家学者，适用于利益群体组织化程度较低，或者为弱势利益群体遴选局中人的情况；三是政策研究者邀请或通过自愿报名方式，只要相关人员的诉求和观点在所属群体中具有典型性；四是采取指派扮演的方式，在很难通过其他方式来产生局中人的情况下，由政策研究者邀请具备一定经验或相关背景的人士来为利益群体代言，通过角色扮演来模拟利益群体代表，也能取得不错的效果。如后文将要详细展开的，局中人的选取并不需要相关人士具有授权意义上的“代表性”，而只需要所选人员的立场和思维方式在相应群体中具备一定的“典型性”，能够在实验中比较充分地反映该群体的利益、立场和观点即可。领域专家一般从相关的高校、研究机构、专业协会中聘请，领域专家的配备需要得到局中人的认可。

3.利益表达

政策协商始于利益表达。本环节安排局中人从各自的世界观和利益视角描述问题情景，以此作为利益博弈和协调的基础。局中人可以采取多种形式表达，最常用、最简单的是采用类似听证的形式，即局中人用自然语言、以证词的形式来表达自己的立场、观点和建议。局中人通过相互质询和提问明了彼此立场和主张背后的利益诉求。

本环节可以在利益分析师的支持下采用结构化的利益表达工具，如图尔敏论证模型（Toulmin argument model）、丰富图（rich pictures）、认知图（cognitive mapping）等，这些工具可以更好地将观点、论据和逻辑整合在一起，并清晰地展现出来，供实验参与者参考。

4.综合集成技术支持下的讨论式博弈

在日常的对话和协商中，最常见的现象是各方都拿出一堆理据，各持己见，由于没有时间和途径去检验，很多时候争执不下、不了了之。本环节为此作出回应，将力图展现和检验不同利益群体间的证据冲突。所谓讨论式博弈，通俗地讲就是在局中人进行质证和辩驳过程中，遇到需要澄清或者检验的技术问题或论据争议即可提交专业团队，专业团队的各类专业人员集体协作，以综合集成的方式对涉及的技术问题和证据冲突进行专门的检验或进一步研究，再把结果反馈到局中人的对话过程中。通过讨论式博弈，一些似是而非的说法或论据可望得到澄清，利益协调和共识构建可以建立在更为坚实的基础上。

综合集成技术支持在此表现为专业团队中利益分析师、领域专家和技术支持人员的紧密协作。比如在关于网约车管制的论辩中，支持强化管制的一方认为网约车加剧了交通拥堵，而反对者并不认同，此时需要检验双方的逻辑和论据。分析论证往往涉及多方面的知识和能力，如选取哪些交通指数、怎样界定网约车的影响、如何排除其他因素、如何收集网约车和交通基础数据等等。局中人很难用专业的语言来表述待研究的问题，同时局中人可能对领域专家及技术支持人员的研究持有怀疑态度。此时，利益分析师在局中人和领域专家及技术支持人员之间起到重要的桥梁作用，他们将局中人的需求或语言，分解并“翻译”成领域专家和技术支持人员可以理解的任务，并将领域专家和技术支持人员分别运用专业知识和定量技术开展分析的结果加以集成，然后反馈给局中人。

5.利益协调和共识构建

政策实验的终极目的是寻求利益协调和共赢的途径。在利益表达和博弈的过程中，逐渐识别冲突焦点，为创造性解决问题提供了基础。需要注意的是，利益表达和博弈作为实现共赢的手段，并非是一场零和博弈的辩论赛。利益协调阶段强调辅助性方法的运用，如运用头脑风暴法激发创造性思考，进而引进共识构建、冲突解决等方面的技术。本环节采用的核心技术是基于利益的谈判，[24][25][26]该技术已有数十年成功实践，强调在对冲突的议题、各方立场、利益进行梳理的基础上，通过协作式问题解决缩小局中人的分歧，寻求政策共识和共赢方案。

6.分析报告和政策建议

作为政策实验的组织者和协调者的同时，政策研究者也是政策实验的观察者。他们依托实验开展协商式政策分析，识别实验过程中的利益冲突、价值冲突和事实冲突，观察、凝练和评估冲突焦点，从局中人的互动和共识构建过程中发现可能的利益协调和共赢之道。这些发现将被写入分析报告中，作为政策建议提交委托方、政策制定者或社会公众作为参考。

三、作为协商工具的利益博弈政策实验方法

下文首先讨论协商民主的基本要素，然后论证利益博弈政策实验方法具备这些要素，可以被视为一种协商工具。

（一）协商民主的基本要素

关于协商民主的理论研究不断拓展，覆盖了国家制度设计、决策体制、组织形态、治理形式等多个层面，学者们对协商民主的理解和观察视角也并不统一，涌现出对话民主、话语民主、沟通民主等多种研究旨趣。[27]本文无意去辨析和梳理这些旨趣，而是旨在从学者们对协商民主的探索中找到“最大公约数”。综合各家论述，笔者认为协商民主至少应包括以下规范性要素：公共参与、主体平等、理性论证与偏好转化。

首先，作为参与式民主理论的继承和深化，协商民主从根本上体现了“参与”这一民主政治的本质。无论是哈贝马斯的“理想话语情境”还是罗尔斯的“原初状态”，都主张所有受到政策影响的人要有参与的机会，[28]强调公共参与的包容性。德雷泽克（John S.Dryzek）则进一步聚焦于民主的真实性，认为实质性的而非象征性的参与是协商民主的前提，[29]这突出公众及其参与在协商中的重要性。

其次，平等是理解协商民主的基本要素之一。正如托马斯·克里斯蒂亚诺（Thomas Christiano）所说，公共协商过程中的平等原则是实现公正的公共协商的必要条件。[30]在“理想的协商程序”中，科恩（Joshua Cohen）认为参与各方在实质和形式上都是平等的。[31]奈特和约翰逊（Knight&Johnson）则进一步探讨了协商民主需要的平等类型，他们认为平等就是平等获得政治影响力的机会，具体包括程序和实质两个维度。其中，在满足程序性保障这一先决条件的同时，民主协商还需要实质层面的资源平等和能力平等。[32]

再次，“理性论证”这一条件被视为协商民主理论的核心所在。因为协商的关键是非强制性地使他人接受合理的观点，那么，决定各种建议命运的是理性根据而不是权力，参与各方都需要表明自己提出、支持或者批评各种建议的理据，[33]也就是诉诸“更佳论据的力量”。这一过程既包括认真和严肃地衡量支持或反对某些建议的理由，也指衡量支持或反对行为过程的内部过程。[34]

最后，协商民主强调偏好的可变性。自哈贝马斯以来，这种认为民主的核心是各种偏好的转变（transformation）而非聚合（aggregation）的观点已经成为民主理论的主要论点之一。[35]协商民主论者认为，个体的偏好从来都不是给定的，偏好转换可以通过公共协商来达成。“协商就是各种观点不受限制地交流，这些观点涉及实践推理并总是潜在地促进偏好变化”。[36]艾丽斯·杨（Iris M.Young）也指出，“就集体行动或公共政策进行公共讨论的过程，会促使个人的初始偏好从主观的欲望转向客观的要求，偏好的内容也会随之发生改变”。[37]

综上，可以发现规范意义上的协商民主，是以公共参与为起点，通过参与者平等而理性的论辩，从而达致偏好转换、更深入理性的认识。

（二）利益博弈政策实验方法的协商民主要素

审视利益博弈政策实验方法，可以发现其基本思路和程序安排中蕴含着协商民主的基本要素，完全可以被视为一种协商工具。

1.面向公共参与。在政策实验中，参与者选择具有开放性，局中人产生于现实世界中的相关利益群体，且借助政策实验室的开放性，局中人可以和其所属的利益群体进行信息交换，以保证局中人在利益表达和维护方面的“典型性”，从而实现协商的包容性参与。同时，局中人在实验过程中始终作为自主性的主体而存在，政策研究者作为实验的组织者和协调者，仅干预实验过程而非政策内容，专业团队则以支持的方式嵌入政策实验，并未越俎代庖地进行价值判断，保证了局中人的主体地位。

2.强调主体平等。政策实验室的中立性是实现主体平等的前提。政策实验过程中，实验规则为其提供了程序性保障。在利益表达和博弈阶段，政策研究者维护实验规则和推进议程，局中人具有平等的发言权，以实现形式平等。实质性平等则体现为资源平等和能力补偿，以保证局中人的充分表达和理性论辩。由专业团队提供的综合集成技术支持提升了局中人参与对话和协商的能力。这种专业支持对于在现实世界中处于弱势地位的局中人更有价值，在一定程度上实现了弱势群体参与能力的“补偿”。

3.突出理性论证。在利益博弈阶段，局中人之间在专业团队的支持下，就观点、逻辑或论据相互质询，被质询的一方须对质询直接回应，不能回避，这也符合协商的责任要求。这种讨论式博弈手段有利于发现并暴露冲突，在相互盘诘中，各方的观点和论据都会遇到挑战，一些冲突的观点和论据可能会得到澄清，促使局中人对自己先前的主张进行检讨，撤除理据不足的，调整或加强不充分的观点和论据。可以说，讨论式博弈使得局中人在理性讨论的同时审慎反思，对政策冲突的认识实现了从感性到理性的跃升。

4.寻求偏好转化。偏好转化在政策实验的利益协调阶段尤为明显。政策实验的利益协调阶段充分运用了冲突解决和共识构建技术，这些技术本身就是倡导通过学习和创造性思考来缩小分歧、促进共赢，而非基于立场的讨价还价和彼此妥协。即使分歧严重未能达成理想的共识，朝该方向的努力也会使各方对僵局有更深入的认识、增进共情、加深理解、转化偏好。

（三）利益博弈政策实验方法的特有属性

基于上文的分析，利益博弈政策实验方法的基本思路、操作流程与协商民主的理念契合，可以被视为一种协商工具。按照德雷泽克的观点，协商民主可能发生在国家制度、特设论坛、公共领域等三个层面的不同领域。[38]利益博弈政策实验方法依托于政策实验室，实际上与共识会议、公民陪审团和协商式民意调查一样，是一种特设论坛的协商形式。其中，协商式民意测验、公民陪审团均已在中国应用，[39]而共识会议则是全球应用较广的一种协商工具。表2试图通过上述协商工具的比较分析，探讨利益博弈政策实验方法的特有属性。

协商民主包括外行公民协商（典型的如协商式民意测验、公民陪审团）和派性协商（如协商式规章制定）两大类型，[40]外行公民协商的参与者主要是在相关议题上“既没有专门知识又没有派别偏见的”普通公众，派性协商的参与者是“政策争论中不同立场支持者”。⑤[41]不同于公民陪审团、协商式民意调查和共识会议等普通公众为主的协商，利益博弈政策实验方法是一种利益相关方参与的派性协商方式，⑥致力于使政策争论中不同立场的支持者能够相互协商，达成影响各方利益的一致政策建议。这种派性协商在服务于政策制定方面明显具有优势。[42]

与其他协商工具相比，利益博弈政策实验方法的独特知识价值体现在三个方面。首先，它是利益相关方协商而不是普通公众协商，适用于利益冲突明显、社会各方面的诉求能凝聚为对立的几方观点（形成派性协商的基础）、但现实世界却缺乏利益表达与博弈平台的情境。例如京津冀农村地区禁用散煤这一政策，政策制定的核心是寻求环保诉求和民生诉求之间的平衡；再比如行业规制政策，管制方和被管制方之间形成明显的张力。此时由主要利益相关方来参与和协商比泛泛地抽取普通公众来协商更有针对性、也更为有效。其次，该方法集成了讨论式博弈和冲突解决等技术，试图先博弈后共识，发展了一种较为独特的协商民主思路，并进行了更为精细的设计和衔接，这迥异于国内外大多数协商工具。其中，该方法的利益博弈并非指建立在力量对比基础上的零和博弈或彼此间的讨价还价，而是旨在通过讨论式博弈发现冲突焦点、认清彼此利益、梳理冲突的证据———这正是目前我国的政策制定系统有所欠缺的，从而为利益协调和共赢做好准备。在此基础上，运用基于利益的谈判等技术缩小相关方间的分歧，进而寻求共识达成共赢方案。这种在协商过程中引进冲突解决等技术以寻求共识的流程安排和精细设计，是其他协商工具所欠缺的。

此外，该方法的综合集成的技术支持设计更具针对性，突出了利益分析师、领域专家和技术支持人员等不同层面的支持。这种角色划分虽说是逻辑上的，但将协商过程中参与者所需的具体支持细分为利益识别、专业知识、数据分析等三个方面，相较于单纯嵌入领域专家或证人的多数协商工具，在争议澄清和问题解决上更具针对性且富有效率。

表2 四种协商工具的比较分析

四、协商民主实践的本土挑战及利益博弈政策实验方法的回应

我国协商民主实践中面临一些挑战。本文先讨论这些挑战，然后再分析利益博弈政策实验方法如何做出了针对性的设计。

（一）我国协商民主实践面临的挑战

在我国，协商民主从一个学术概念到开始制度化仅用了十余年的时间，产生了多样化的协商民主形式和渠道。但从整体看来，我国协商民主实践仍处于初步探索之中，面临着诸多挑战。需要提及的是，某些挑战在其他国家也不同程度地存在，但在我国显得尤为明显。

1.开展协商民主与最大限度控制参与风险的矛盾

随着改革的深入，我国社会利益分化与利益冲突不断加剧，开始进入利益博弈时代。[43]与此同时，公众的权利认知和维权意识不断增强，参与治理的诉求愈发高涨。参与式治理的需求与回应压力的日益增长赋予了协商民主发展的动力机制，即以治理驱动的协商过程，[44]但也给协商民主的潜在行动者带来了很多顾虑。一些公共管理者或决策者对相关群体在参与过程中的情绪、主张、行为心中无底，担心充分的协商会导致局面失控，担忧协商结果与政府既定想法冲突、难以收场。总之，担心各种各样的参与风险，因此想最大限度地对协商施加某种控制，甚至回避协商。如果管理者或决策者不能发自内心地缓解这一忧虑，协商民主难以推进。

2.参与的要求和社会组织化不足之间的张力

协商民主强调公共参与的重要性，但大规模的直接参与在实践上存在困难。因此，大多数协商民主理论家钟情于公民代表协商。[45]但是，现阶段我国公共领域发展不充分，社会的组织化程度较低。尽管近年来社会组织在数量和组织规模上迅速增长，但新增组织以支持型和公益服务型居多，能有效为群体代言、表达利益诉求的团体发展仍未有大的突破。由于缺乏组织化的公共参与，社会成员彼此相近的利益、立场、类似的观点和方案很少被系统地汇集、分析和细化，从而导致很难形成代表利益群体的整体观点和集体表达，无法保证协商中观点的多样性和参与的代表性。同时，社会组织协商意愿不足、协商能力有待提高。[46]大规模随机抽样能够满足统计意义上的代表性，但由于时间、成本以及前述风险考量等因素大都难以付诸实践。

3.平等参与的需求与参与能力不对等的反差

协商民主要求参与的平等性，当然这种平等性的要求是相对的而非绝对的。协商过程中，受到良好教育、社会地位较高、有更多资源的社会阶层处于优势地位，也常常会支配讨论，从而使讨论进程更向有利于自己的方向发展，由此造成了强势和弱势群体之间的不平等。[47]这种情况在任何社会都无法避免，但在我国经常表现得更加明显。因为弱组织化的社会环境加剧了不同利益群体间的参与失衡——强势利益群体组织化程度较高、有其影响政策制定的渠道且参与能力较强，而弱势群体尽管常常人数众多，但由于资源和能力的不对等，在公共参与和协商实践中很难实质性地发声。譬如温岭扁屿村恳谈会中，部分代表囿于社会阶层或行动能力的差异，表现出面对权威的无助和谦卑，或怯于发表看法，或没有任何想法，更多地表现为随众；[48]深圳的劳资对话会也证实了能力不平等问题的存在，虽然双方对话的人数一样，但资方代表明显在说理、表达、论辩能力上强于劳方代表。[49]这样弱势群体在协商过程中的利益表达受到制约，进而削弱了他们在协商民主决策中的影响力。

4.理性协商需要专业技术支持，但社会对专家不信任日益加深

协商议题和各方提供的证据常常涉及专业性或技术性，因此理性协商离不开专家的支持。知识性分工取决于公共信任，也就是说，专家的主张和证词只有让受众信服的时候，专家才能发挥有效作用。然而，当前我国社会中专家的权威性和可信性正在受到挑战，一定程度上存在着专家信任危机。[50]近年来，食品安全监管、邻避设施选址、城市规划、环境治理等政策领域专家失灵频频发生，引发公众和社会舆论的普遍质疑。理想状态下，作为知识权威的专家的行事方式应为真理而科学或为公众而科学，但在现实世界中却被指责为“为政治利益背书、为产业集团代言”，[51]专家俘获和专家越位使得“专家塔西佗陷阱”日益加深。在这样的背景下，如何将专家整合进协商过程，成为当前推动协商民主亟待解决的问题。

5.如何将协商和行动统一起来，避免议而不决

协商过程应尽可能地产生足以指导行动的输出。然而现实情况却并不如意。比如，本文第一作者曾参与北京市“社区议事厅”的相关培训工作，与社区主任、书记的互动中发现，“议而不决”是当前社区协商议事中的普遍困扰。所谓的“议而不决”，是指协商中收集到很多意见，而且是较为理性的意见，但会上并无关于下一步行动的决议或共识，事后决策者往往感觉收集的意见都有道理，最终决策仍是左右为难，参与者也并不买账。出现这一现象并不令人意外，协商过程中常常呈现意见难统一、利益难协调的格局，而行动则需要基于某种程度的共识。议而不决阻碍了公共协商驱动的行动，使协商面临“清谈化”的风险，这限制了协商民主的进一步发展。

（二）利益博弈政策实验方法的应对

我国当前协商民主实践的种种挑战，其原因可归结为两方面：一是体制和社会文化等国情要素，二是源于协商民主自身的方法或程序性不足。即便是国情特质带来的挑战，也在相当程度上可以通过协商民主的精心设计来弥补，从而在制度供给不足情况下缓解治理压力。利益博弈政策实验方法就秉承这一思路作出了针对性的考虑，对上述挑战予以回应，由此彰显了其本土化特点。

1.以政策实验室中的协商为决策者提供启迪，控制广泛参与的风险

利益博弈政策实验方法试图适应我国当前的治理需求，通过三方面的设计来缓解官员们对社会参与风险的顾虑。首先，在参与规模上和公民评审团类似，政策实验室作为一个特设论坛，邀请覆盖主要利益相关者十余人、最多二十多人的局中人参与协商，这不同于21世纪市镇会议那样的大规模开放式参与，也不同于协商式民意测验那样较大规模的统计抽样式参与，减少了社会动员，使得参与规模和风险可控。其次，少量局中人“代表”主要的利益相关方参与政策实验，能够大体反映现实世界利益关系，避免了普通公众参与的原子化和凌乱化。最后，利益博弈政策实验方法是建立在尊重当前中国的政策制定体制——政府部门具有决定性的权威——之上的。以政策实验的形式开展公共协商，但协商结果并不直接作用于现实世界，而是由政策研究者通过观察和研究局中人的行为撰写分析报告，供政策制定者参考。这种咨询性协商的设计既实现了协商民主与决策之间的联结，也在协商和决策之间保留了缓冲，决策者既能从政策实验过程中得到应对政策冲突的启迪，又保留最终的决策权，与集中统一的决策体制并行不悖。

2.以典型局中人实现公共参与，回避社会组织化不足的难题

面对现实社会组织性不足带来的代表性难题，利益博弈政策实验方法基于利益相关者分析产生具有“典型性”的局中人。所谓典型性，就是指所选人员的观点、诉求和思维方式在相应群体中要具备一定的典型性，具备一定的参与能力，能够在协商中比较充分地反映该群体的立场和利益。[52]利益分析师对外部利益群体的观点、建议和论据加以归纳分析，反馈给局中人，供其在协商中采纳，从而一定程度上实现了围绕政策实验的参与组织化。尽管典型的局中人并非授权意义上的“代表”，但是在政策实验中这种“典型性”已经足够，可以将政策场景中的主要利益及观点带到政策实验的舞台上。因为政策实验过程及其结果仅供政策制定者参考，最终决策仍主要由政策制定者作出，现实世界中的利益群体无需认可局中人的“代表”地位。[53]以局中人利益诉求和观点的“典型性”替代对参与者“代表性”的要求，既能够保证政策实验方法在政策研究和咨询过程中具备基本的有效性，也弱化了参与条件，降低了协商工具的应用门槛。

3.以综合集成的技术支持推进平等参与，保障弱势群体利益

除了促进理性协商之外，利益博弈政策实验方法引入的综合集成技术支持还有利于推动平等参与，有助于克服协商实践中普遍存在的能力不平等问题。考虑到该方法的主要应用场域是冲突的政策场景，涉及复杂问题解决，有着利益分析、知识运用和数据支持等多层面的需要，将协商中的专家团体进一步细分为利益分析师、领域专家和技术支持人员。其中，利益分析师运用其利益分析能力提供冲突解决和共识构建方面的“智慧”支持，领域专家运用其相关领域的专业能力和经验提供“知识”支持，技术支持人员运用定量分析技术提供“数据”支持，上述三者组成专业团队，共同为局中人服务，这种支持体现了定性、定量的集成，智慧、知识和数据的集成，更适应复杂问题解决。综合集成技术支持在形式上对各方局中人是对等的，但弥补了弱势群体在利益表达和论证方面的不足，因为他们在现实世界中难以获得此类“智慧”“知识”和“数据”资源，弱势一方的局中人实际上受益更大，有助于走出协商的能力困境。

4.以讨论式博弈促进理性论证，避免专家越位

相比于公众来说，在价值知识方面，专家并没有任何优势，[54]如果专家代替公众作出价值判断，就是专家越位。针对专家的社会信任危机，利益博弈政策实验方法通过综合集成技术支持将专业团队嵌入讨论式博弈过程中予以回应，这也是该方法的一个基本特色。讨论式博弈的主要思路就是由局中人主导对话、博弈和协商，而专业团队只是响应式地或者在涉及其专业领域时才介入，且仅限于表达专业看法，得到此专业“输入”后，局中人继续研讨。即使是利益分析师涉及价值的分析，也只能提供给局中人作参考，由局中人决定是否采纳。由此，在协商过程中剥离了专家的价值判断功能，从而避免了专家越位。

5.协商之后寻求共识达成，推进问题解决和行动

针对实践中广泛存在的议而不决等问题，利益博弈政策实验方法将冲突解决与共识构建作为最后阶段。在利益表达和博弈、局中人具备了充分信息、深入了解了彼此诉求的基础上，由政策研究者引导各方进行合作式的利益协调，通过基于利益的谈判、发散式讨论与创造性思考等方法或技术促进偏好转化与共识达成。所谓基于利益的谈判，就是在努力去揭示和发现当事方真正想要的、立场背后的利益诉求到底是什么，然后各方共同探索能够满足各方利益需求的创造性方案。[55]寻求共识并不是把达成共识作为结束政策实验的前提，也不意味着一定可以产生较理想的共识。但这一努力至关重要，如果有较好的共识或部分共识，那当然能为政策制定者提出更为各方所接受、更具可持续性和可执行性的政策方案提供指引，可以有效推进问题解决和行动；即使共识结果不理想、分歧依旧，这一环节也能让政策制定者和相关各方更清晰、深刻地意识到问题解决的难点和棘手之处，使他们对现实中的政策困境有更为切实的认识和期盼，这无疑是非常有价值的。

五、余论

推进协商民主，关键是要把科学的程序设计与本土需求相结合，利益博弈政策实验方法正是沿着这一思路发展而成。利益博弈政策实验方法将“博弈”“协商”和“共识”整合起来，试图为冲突情景下的政策制定提供更为理性、审慎、公平、合意的政策建议，有潜力成为一种针对中国实践需求的本土化协商工具。

坦率地说，从2004年初步形成框架到七年后著作的出版，[56]利益博弈政策实验方法的发展可谓喜忧参半。一方面，脱胎于早期的框架性思路，已建立了严密的理论基础，形成了精细的流程设计，开发了各个环节的操作技术，成为一套完整的方法。另一方面，早期更多地以系统思想（systems thinking）和系统方法（systems methodology）为理论源泉，以关注问题解决的系统学或政策研究者为主要交流受众，这明显妨碍了与协商民主领域学者与实践者的对话。

与其他品牌化的协商民主工具相比，利益博弈政策实验方法的应用，特别是标志性实践还是短板。首先，这和它针对的问题领域相关。前些年的实践努力主要聚焦政策领域——这是该方法针对的原初场景，与基层治理相比，政策领域的应用或实践显然敏感度更高，需要更强的政府方支持和更多的前提条件。因此，除了在模拟价格听证领域的探索和模拟培训中的成功应用外，[57]只能在解决社区冲突领域进行尝试。其次，在实践中也发现利益博弈政策实验方法的精细设计及较为复杂的流程与在我国开展协商所面临的现实约束之间存在一定的矛盾，如包括政府部门在内的各类主体都不习惯多次、系列的协商会议——而这是利益博弈政策实验方法的内在要求，他们更希望协商“短平快”。

此外，利益博弈政策实验方法的一些特色也可能在现实操作中面临新的挑战。例如，典型参加人并非随机产生，“典型”的标准把握也有较大弹性，不可避免地具有一定主观性，容易受到政策实验主办方甚至政府委托方的影响，从而某种程度上可能招致对协商公正性的质疑。

面对上述现实制约与挑战，利益博弈政策实验方法需要区分其理想型和变通型。前者是程序步骤等更为规范的理想设计，后者则是在具体实践中适当的简化和变通，以降低其应用门槛和操作难度。其中，在角色分工、操作环节、协商时间和会议频率等方面可进行更为灵活或简化的设计。例如，综合集成技术支持中的领域专家和技术支持人员两种逻辑上的角色划分，在现实操作中可由同一人或同一团队承担。需要注意的是，这种“变通”并不是随意的，需要坚守三个底线，即主要利益相关方参与、“表达—博弈—共识”这三个环节缺一不可、专业支持不能缺位。只有这样，才能不偏离本方法的主旨并保障其基本效力。

利益博弈政策实验方法也在发展中，当前我们正试图将它和冲突解决以及协商式政策分析更好地整合起来，试图提供简明的运作流程和组织模式，不断丰富操作技术的“工具箱”，使其在协商民主实践中更好地发挥作用，从而拓展更多的应用场景。[58][59][60]

注释：

①本文提出的这一本土化协商工具的发展路径并非个案，在国外协商工具的发展中早有体现。如共识会议，产生于20世纪80年代中期丹麦公民参与科技决策的实践。随着协商民主理论的兴起，公民会议被认为与协商民主的理念相契合，逐渐被引入协商民主的实践中来，遂成为重要的协商工具之一（参见马奔.公民会议：协商民主的一种制度设计［J］.山东社会科学，2009（10）：128-130.）。

②先前称为政策分析师（李亚，2011），此处改为利益分析师。

③此处的“政策实验”既不同于我们理解的“实地政策试点”也不同于“社会政策实验”（social experimentation），后者指以随机分配的方法将实验参与者分成实验组和对照组，分别施加不同的政策干预，通过在现实世界中跟踪观测和比较来评估政策效果。实验方法的实质是通过施加某种控制，营造出现实世界中无法或难以具备的条件用于政策研究（李亚，2011）。利益博弈政策实验方法的主旨是，使相关利益群体的参与者（局中人）在专业团队的技术支持下有组织、较为均衡、较为深入地开展利益表达、博弈与协调，政策研究者通过对局中人的行为进行观察、分析，为政策制定提供依据。也就是说，在现实世界缺乏制度保障的情况下，这个平台成为政策研究者、进而政策制定者观察和研究利益问题的实验室。

④综合集成方法，即钱学森等提出的复杂系统问题解决方法，是对20世纪90年代以前盛行的“硬”问题解决模式的一种修正，强调专家知识和经验的不可替代性，强调问题解决中的人、机合理分工，以综合的问题解决能力来应对开放复杂系统问题。利益博弈政策实验方法将综合集成思想引入政策分析中，发展形成“综合集成的技术支持”。

⑤此处涉及如何看待公共理性和协商民主的界定问题。从理论上看，协商民主有两种传统（参见谭安奎.公共理性与民主思想［M］.北京：三联书店，2016：80-86.），一种采用狭义的公共理性和协商民主界定，即讨论的参与者需要基于“公共的善”进行交流和论证，而不仅是表达自己的私利和彼此讨价还价，另一种则认为冲突的利益和博弈可以纳入广义的协商过程中（Johnson J.Arguing for Deliberation：Some Skeptical Considerations［M］.In：Elster J（Ed.），Deliberative Democracy.Cambridge：Cambridge University Press，1998：161-184.），只要没有胁迫以及能够说明彼此诉求的正当性，那么基于私利（self-interest）的协商式谈判（deliberative negotiation）也完全可以视为公共协商（Mansbridge J，Bohman J，Chambers S，et al.The Place of Self-Interest and the Role of Power in Deliberative Democracy［J］.Journal of Political Philosophy，2010，18（1）：64-100.）。从实践上看，即使是外行公民协商，即随机抽取的公民进行协商，多数参与者个体也是立足于个人利益或个人对公共利益的理解来表达观点的，然后通过公共协商机制凝聚为更有包容性的整体利益。从这种意义上说，纯粹的公共理性只是一种政治理想。

⑥这是基于更广义的协商民主理解。一个关键问题是如何使局部利益和整体利益之间取得一个合适而且可以接受的平衡，为此利益博弈政策实验方法通过针对性的程序设计予以回应——一是以讨论式博弈试图澄清部分争议，二是通过基于利益的谈判促进共识。这样局中人不断反思自己起初的认识，增进理解，这就意味着此类协商本身具有可以增进公共意识的内在机制（Dryzek，2000）。因此，如果利益博弈政策实验方法能将政策冲突中的主要相关方纳入的话，这一派性协商工具可以实现群体利益和偏好的公共转换。